京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀、困境與對(duì)策研究

徐爽

摘要：在新時(shí)代高質(zhì)量推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略研究的大背景下，圍繞政策體系與機(jī)制創(chuàng)新研究我國(guó)京津冀協(xié)同發(fā)展政策體系與評(píng)價(jià)體系特征，探討在京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，通過(guò)“高質(zhì)量”的發(fā)展如何為我國(guó)帶來(lái)一個(gè)良性的自主可控的有效路徑，通過(guò)解決發(fā)展過(guò)程中所存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，由此給出“京津冀未來(lái)協(xié)同發(fā)展”的政策建議。本研究將以“津冀協(xié)同發(fā)展的政策體系與機(jī)制創(chuàng)新”中的現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行分析，最后通過(guò)對(duì)比日本案例客觀認(rèn)識(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展?fàn)顩r與差距，為未來(lái)京津冀城市協(xié)同發(fā)展指明道路。

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的特點(diǎn)與現(xiàn)狀研究

京津冀地區(qū)具有獨(dú)特的地域優(yōu)勢(shì)，在生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面具有較好的互補(bǔ)性，京津冀更是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。伴隨著2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)更是在資源優(yōu)化配置、空間格局合理利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接等方面指明了發(fā)展方向取得了重要成效。

目前，國(guó)內(nèi)許多專家學(xué)者對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)行探討，研究方法是定量研究和定性研究并存。定性研究主要集中在政策文本分析與案例分析。定量研究通過(guò)構(gòu)建面板數(shù)據(jù)建立評(píng)估模型，對(duì)影響京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、生態(tài)、公共設(shè)施等各因素進(jìn)行研究，指出哪些要素具有顯著的正向作用，哪些要素的影響程度對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展至關(guān)重要，通過(guò)建立有效的評(píng)估指標(biāo)體系，運(yùn)用模型實(shí)現(xiàn)對(duì)政策體系與機(jī)制的科學(xué)評(píng)估，從而保證改革的實(shí)效性，并提出規(guī)范評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等建議。但是由于政策的推行與落地，實(shí)際面臨很多情況很難用定量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析判斷，因此定性研究對(duì)政策的梳理分析、總結(jié)也尤為重要。

新時(shí)代高質(zhì)量推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是首要目的，目前京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略如何制定如何發(fā)展，影響未來(lái)京津冀三地的發(fā)展。過(guò)去有《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指引，方向明確，戰(zhàn)略相對(duì)容易制定。未來(lái)新時(shí)代背景下高質(zhì)量的發(fā)展的重要性日益凸顯，區(qū)域資源投入方向，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，這些都需要中央政府-京津冀各地政府-產(chǎn)業(yè)界--公眾共同協(xié)同治理。構(gòu)建“四梁八柱”的政策體系的目的是要建立起一個(gè)良性的創(chuàng)新政策系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)自主可控的有效路徑的保障。從中央政府、各地政府、產(chǎn)業(yè)界、社會(huì)公眾這四個(gè)參與主體出發(fā)，在政府層面，應(yīng)加強(qiáng)頂層領(lǐng)導(dǎo)，深化機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策的實(shí)施與科技資源配置;對(duì)于社會(huì)公眾，應(yīng)提高在創(chuàng)新治理中的話語(yǔ)權(quán)與參與度。通過(guò)多主體、多層次的政策建議，力求為京津冀協(xié)同發(fā)展提供切實(shí)可行的指導(dǎo)建議。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的成效分析

2014年以來(lái)，京津翼地區(qū)的協(xié)同發(fā)展上升到重大國(guó)家戰(zhàn)略層面，2015年審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。京津冀協(xié)同發(fā)展發(fā)展至2019年，習(xí)近平總書(shū)記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上充分肯定了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)取得的顯著成效。

（1）在京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展方面，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，聚焦京津冀區(qū)域，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的機(jī)制與政策是為更好地推動(dòng)市場(chǎng)化發(fā)展。目前，京津冀三地之間不斷接洽，出臺(tái)了大量有利于京津冀協(xié)同發(fā)展的政策與機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)京津冀的發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移疏解方面北京取得了階段性進(jìn)展，基于比較優(yōu)勢(shì)，北京地區(qū)正積極的疏解部分城市功能，使得生產(chǎn)要素得到更高效率的利用，天津與北京共同規(guī)劃建設(shè)了京津合作示范區(qū)，共建科技新產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，積極開(kāi)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對(duì)接合作。天津?yàn)I海高新區(qū)與北京中關(guān)村成功達(dá)成了全面合作共識(shí)，承接了北京的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)。京津共建金融一體化改革試驗(yàn)區(qū)，金融活動(dòng)同城化，積極推進(jìn)金融一體化進(jìn)程。京津兩地還出臺(tái)了貨物出口便捷通關(guān)政策，努力深化陸?？蘸竭\(yùn)物流合作。天津重點(diǎn)構(gòu)建了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。同時(shí)還建立了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，努力實(shí)現(xiàn)利益共享，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)。

（2）為推進(jìn)京津冀區(qū)域技術(shù)市場(chǎng)一體化。為充分市場(chǎng)一體化成效，主要集中在充分發(fā)揮市場(chǎng)的協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，加快建立平等、開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境中得以體現(xiàn)。為避免行政束縛，建立更好地溝通三地地方官員的機(jī)制，以建立科技成果共享機(jī)制為基礎(chǔ)，發(fā)揮北京作為科技創(chuàng)新中心的輻射帶動(dòng)作用，應(yīng)將技術(shù)市場(chǎng)作為科技成果轉(zhuǎn)化的主渠道，通過(guò)完善科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，建設(shè)科技成果轉(zhuǎn)化和交易服務(wù)共享平臺(tái)，構(gòu)建信息共享、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的技術(shù)交易服務(wù)體系，促進(jìn)技術(shù)要素資源的自由流動(dòng)與優(yōu)化配置。避免地方利益保護(hù)主義和壟斷，避免阻礙了京津冀市場(chǎng)一體化進(jìn)程，需要通過(guò)規(guī)范政策機(jī)制、法律法規(guī)、構(gòu)建利益協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，推動(dòng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)一體化發(fā)展。

（3）京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)提供了政策支持和戰(zhàn)略保障。在落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)率先推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化，為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)和一體化發(fā)展提供了最務(wù)實(shí)的戰(zhàn)略保障。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控框架機(jī)制，是目前京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的最先體現(xiàn)。針對(duì)京津冀區(qū)域大氣污染問(wèn)題，2013年啟動(dòng)京津冀大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，為進(jìn)一步健全完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制打開(kāi)了突破口，奠定了一體化合作的制度保障基礎(chǔ)。《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》到2020年，PM2.5年平均濃度要控制在64微克/立方米左右，比2013年下降40%左右，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國(guó)家戰(zhàn)略中需要實(shí)現(xiàn)率先突破的三大領(lǐng)域之一。政府應(yīng)在京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，著力形成與企業(yè)、環(huán)保組織和社會(huì)公眾協(xié)同共治的格局。

（4）京津冀公共服務(wù)共建共享成效方面，公共服務(wù)均等化是確保區(qū)域內(nèi)低成本疏解、高效承接的必要條件。河北作為北京非首都功能疏解的主要承接地，其教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)水平、質(zhì)量層次與京津兩地差距明顯，不利于低成本承接非首都功能疏解，不利于高效推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移。從《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》整體目標(biāo)和三省市定位目標(biāo)順利推進(jìn)的角度看，補(bǔ)齊河北教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)短板對(duì)提升河北優(yōu)質(zhì)資源要素吸引力、非首都功能疏解承接牽引力、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)承載力具有重要意義。

（三）京津冀未來(lái)發(fā)展對(duì)策--以日本東京圈發(fā)展為借鑒

眾所周知，人口向城市集中和大城市的形成是現(xiàn)代社會(huì)的特征之一，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致人口和工業(yè)向城市集中，并導(dǎo)致城市化。因此，城市化率（城市人口與總?cè)丝诘谋嚷剩┛梢哉f(shuō)是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的參數(shù)。由于區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)和集聚經(jīng)濟(jì)的存在，人口和產(chǎn)業(yè)在城市的集中可以帶來(lái)更高的經(jīng)濟(jì)效率。在這個(gè)意義上，城市化可以說(shuō)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力之一。然而，另一方面，人口和工業(yè)的過(guò)度集中也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)樗赡軐?dǎo)致大型城市地區(qū)的人口密度過(guò)高，加劇交通、住房、土地價(jià)格、環(huán)境、失業(yè)和犯罪等問(wèn)題。在日本東京圈經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的時(shí)期，出現(xiàn)了大規(guī)模的人口從農(nóng)村地區(qū)向大都市地區(qū)流動(dòng)，這促進(jìn)了日本的城市化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，但也導(dǎo)致了城市地區(qū)的過(guò)度擁擠和農(nóng)村地區(qū)的人口減少。這也導(dǎo)致了城市地區(qū)的過(guò)度擁擠和農(nóng)村地區(qū)的人口減少。日本已經(jīng)采取了一些措施來(lái)解決這些問(wèn)題，并取得了明顯的效果。

在今天的中國(guó)，北京等特大城市出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)，并從農(nóng)村地區(qū)向大都市地區(qū)集中，這與日本經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期曾經(jīng)出現(xiàn)的情況類似，這促進(jìn)了中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也導(dǎo)致了更高的人口密度和更嚴(yán)重的住房、交通、環(huán)境和就業(yè)問(wèn)題。就人口密度和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r而言，有人指出，由于人口集中密度過(guò)大中國(guó)的大都市問(wèn)題比今天的日本，甚至比快速增長(zhǎng)時(shí)期的日本還要嚴(yán)重，因此我們需要借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)構(gòu)建京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（1）日本政府頒布與城市規(guī)劃有關(guān)的法律政策細(xì)致有效。

東京圈在解決大都市問(wèn)題方面的經(jīng)驗(yàn)是制定法律和計(jì)劃，并系統(tǒng)地實(shí)施和規(guī)劃。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)重要的是制定必要和有效的法律政策，依法有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)城市發(fā)展和城市問(wèn)題的解決。中國(guó)未來(lái)的挑戰(zhàn)是建立必要和有效的法律政策，并以法律為基礎(chǔ)，系統(tǒng)和有計(jì)劃地促進(jìn)城市發(fā)展和解決城市問(wèn)題。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，如何建立必要和有效的法律政策，并以法律為基礎(chǔ)，有組織、有計(jì)劃地推動(dòng)城市發(fā)展和解決城市問(wèn)題將是一個(gè)挑戰(zhàn)。

（2）城市發(fā)展以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和資源協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)。

亞洲城市目前正經(jīng)歷著世界上最快速的城市化進(jìn)程，而且這種城市化進(jìn)程預(yù)計(jì)將在未來(lái)幾十年內(nèi)繼續(xù)下去。雖然城市地區(qū)從城市化的積極經(jīng)濟(jì)效應(yīng)中受益，但也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，如缺乏城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)不平等和環(huán)境退化。亞洲城市面臨的最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)之一是他們對(duì)自然災(zāi)害的脆弱性，而氣候變化的不可預(yù)測(cè)的影響又加劇了這種脆弱性。政府、地方當(dāng)局和民間社會(huì)更加意識(shí)到大城市在災(zāi)難發(fā)生時(shí)的脆弱性。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城市減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市至關(guān)重要。

（3）日本建立交通保障機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)城市發(fā)展問(wèn)題

在日本，隨著1952年《新公路法》的頒布，收費(fèi)公路系統(tǒng)被引入。并在1953年引入汽油稅作為特別收入來(lái)源。這仍然是道路維護(hù)的兩個(gè)主要資金來(lái)源。另一方面為了應(yīng)對(duì)汽車(chē)數(shù)量的迅速增加，制定了《停車(chē)法》。此外，還努力改善公共交通，采取了各種措施，如取消有軌電車(chē)，建造更多的地下鐵路和地鐵，改進(jìn)機(jī)車(chē)車(chē)輛，抬高軌道和車(chē)站，增加列車(chē)數(shù)量，使用深層地下，以及列車(chē)和地鐵的相互轉(zhuǎn)換，極大地改善了公共交通的便利和運(yùn)輸能力。特別是，結(jié)合東京奧運(yùn)會(huì)（1964年），在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了整個(gè)城市的規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施的集中發(fā)展。汽車(chē)數(shù)量的增加一度造成空氣污染、道路噪音和光化學(xué)煙霧等問(wèn)題，但隨著公共交通的發(fā)展，這些問(wèn)題也得到了緩解。

東京圈層交通主要依靠鐵路和地鐵，在中國(guó)以北京為首的京津冀互通的公共交通主要依靠火車(chē)來(lái)進(jìn)行中長(zhǎng)途交通主力。像日本那樣的短途通勤列車(chē)很少。由于地鐵不是日本鐵路系統(tǒng)的一部分，它們的發(fā)展很緩慢。北京的第一條地鐵線路于1969年開(kāi)通，這些線路大多用于連接市中心和郊區(qū)，在為用戶提供設(shè)施和服務(wù)方面存在一些問(wèn)題。根據(jù)《北京都市綜合計(jì)劃（2004-2020年）》的落地實(shí)施，北京在地鐵公交建設(shè)方面已經(jīng)超越東京現(xiàn)有發(fā)展速度。

（4）日本建立京津冀環(huán)境保障機(jī)制來(lái)解決城市發(fā)展問(wèn)題

在日本的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期，出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，在環(huán)保措施方面，包括工廠選址政策、廢物管理和空氣污染控制，并積累了有效的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)日本在處理環(huán)境問(wèn)題方面的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)是非常寶貴的。借鑒日本在處理環(huán)境問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)對(duì)今天的中國(guó)是有幫助的。北京日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，如空氣污染，已經(jīng)引起了人們的高度重視。政府已經(jīng)采取了一些措施，包括關(guān)閉違反環(huán)境法規(guī)的工廠，并根據(jù)車(chē)牌實(shí)行嚴(yán)格的交通限制。然而，當(dāng)監(jiān)管放松時(shí)，情況會(huì)迅速惡化，而且效果不可持續(xù)或無(wú)效。似乎很難取得可持續(xù)和有效的結(jié)果。日本的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)作為參考點(diǎn)，以制定相關(guān)立法和技術(shù)，以及能源政策的改變。應(yīng)該以日本的經(jīng)驗(yàn)為參考，找到根本的解決方案，包括制定相關(guān)的立法和技術(shù)，以及改變能源政策。

通過(guò)研究分析發(fā)現(xiàn)日本東京圈和中國(guó)京津冀問(wèn)題的現(xiàn)狀及其解決方案。中國(guó)面臨的許多城市問(wèn)題，日本過(guò)去也曾面臨過(guò)，日本解決大都市問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)可以為中國(guó)大城市提供有益的參考。制定相關(guān)的法律政策和新體制機(jī)制，并確保城市發(fā)展和依法系統(tǒng)地、有計(jì)劃地進(jìn)行京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展工作。

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