“比例原則”視野下我國(guó)環(huán)境執(zhí)法按日連續(xù)處罰制度的完善

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100085）

1 “按日連續(xù)處罰”制度的實(shí)踐效果和存在的不足

2014 年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》建立了按日連續(xù)處罰制度。對(duì)于這種按日連續(xù)處罰的性質(zhì)到底是秩序罰還是執(zhí)行罰，學(xué)界爭(zhēng)議很大[1-9]。但學(xué)界普遍認(rèn)為，按日連續(xù)處罰制度的建立，對(duì)于解決我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的“違法成本低”的痼疾而言，可謂一劑猛藥。此后，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等相繼規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度。本文認(rèn)為，鑒于我國(guó)的按日連續(xù)處罰主要是針對(duì)“拒不改正違法行為”的行為，而非直接針對(duì)違反環(huán)境法上的強(qiáng)制性義務(wù)的行為，這種模式的按日連續(xù)處罰的性質(zhì)更接近執(zhí)行罰。

按日連續(xù)處罰制度的建立，極大地改善了之前“按次計(jì)罰”造成的“違法成本低”問(wèn)題，企業(yè)被發(fā)現(xiàn)違法行為后立即或者在環(huán)保部門(mén)規(guī)定的期限內(nèi)改正違法行為的比例極大提升。2015 年被按日連續(xù)處罰后的企業(yè)的反彈率（再次被處以行政處罰或被采取行政強(qiáng)制措施的比例）是15.79%，2016 年是9.81%，2017年是3.23%[10]。實(shí)踐中適用按日連續(xù)處罰的案件數(shù)量有趨穩(wěn)并逐漸減少的趨勢(shì)：2015 年全國(guó)按日連續(xù)處罰案件為715 件，2016 年為1017 件，2017 年為1165 件，2018 年為754 件，2019 年為391 件（圖1）[11,12]。此外，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的2015—2019 年每年環(huán)境行政處罰案件數(shù)量和罰款金額的數(shù)據(jù)計(jì)算[13-17]，按日連續(xù)處罰案件數(shù)量占所有環(huán)境行政處罰案件數(shù)量的比例（圖2）、按日連續(xù)處罰案件的處罰金額占所有環(huán)境行政處罰案件的處罰金額的比例總體上都在降低（圖3）。這些數(shù)據(jù)都表明，違法者“拒不改正違法行為”的情形明顯減少，導(dǎo)致按日連續(xù)處罰適用的頻率不斷降低，充分顯示按日連續(xù)處罰制度已經(jīng)發(fā)揮出強(qiáng)大的威懾效果。

就宏觀(guān)層面而言，本文認(rèn)為《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)定的按日連續(xù)處罰制度是一個(gè)巨大的進(jìn)步，能夠顯著提高違法者的違法成本。從近年來(lái)的環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，也確實(shí)在相當(dāng)程度上起到了遏制潛在的環(huán)境違法行為的效果。然而，從微觀(guān)層面來(lái)看，目前的按日連續(xù)處罰制度仍有進(jìn)一步完善的空間。其中一個(gè)重要方面，就是“按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”的計(jì)罰模式，不符合行政法中的“比例原則”，難以做到“過(guò)罰相當(dāng)”。

圖1 2015—2019年全國(guó)按日計(jì)罰案件數(shù)量和平均處罰數(shù)額

圖2 2015—2019年按日連續(xù)處罰案件數(shù)量占所有環(huán)境行政處罰案件的比例

圖3 2015—2019年按日連續(xù)處罰案件罰款數(shù)額占所有環(huán)境行政處罰罰款數(shù)額的比例

2 “按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”不符合“比例原則”

2.1 比例原則的含義

“比例原則”的基本含義是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)在達(dá)到行政目的和適應(yīng)性手段之間做出均衡選擇，如果一種行政行為減損相對(duì)人利益，那么就要對(duì)此行政行為進(jìn)行限制，防止公權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張，使所要保護(hù)的利益和減損相對(duì)人的利益符合一定的比例[18]。比例原則包括三個(gè)子原則：“適當(dāng)性”“必要性”“均衡性”[19]。

在環(huán)境行政處罰的價(jià)值衡量中，比例原則的公共利益體現(xiàn)為所要保護(hù)的環(huán)境利益，而個(gè)人利益則體現(xiàn)為違法行為人的利益，主要就是處罰種類(lèi)和幅度的大小。按照必要性、適當(dāng)性和均衡性的要求，環(huán)境行政處罰要有法可依，并且是在可選擇的行政處罰中選擇對(duì)當(dāng)事人損害最小的措施。

無(wú)論是法律所要求的理性，還是比例原則的核心內(nèi)涵，都決定了環(huán)境行政處罰并非越重越有效。任何法律責(zé)任手段都逃脫不了邊際效用遞減的規(guī)律。真正有效的法律責(zé)任并非一味地“嚴(yán)刑峻罰”，而是“過(guò)罰相當(dāng)”，著名刑法學(xué)家儲(chǔ)槐植先生早就指出：“法網(wǎng)嚴(yán)而刑不厲，其長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)總效益將大于法網(wǎng)疏而刑過(guò)重?！盵20]雖然儲(chǔ)先生論述的是刑罰，但本文認(rèn)為，這種“嚴(yán)而不厲”的原則，同樣可以而且應(yīng)當(dāng)適用于行政處罰領(lǐng)域。在設(shè)定和實(shí)施環(huán)境行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照比例原則的要求，讓違法者受到“充分”但并不“過(guò)分”的懲罰。

2.2 違法行為“先重后輕”或“先輕后重”時(shí)“按照原處罰數(shù)額”按日連續(xù)處罰的困境

“按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”，盡管可以帶來(lái)操作上的簡(jiǎn)便性，但“將此秩序罰的數(shù)額直接作為執(zhí)行罰的額度，是否妥適？是否符合比例原則”[21]？“行政法中的比例原則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)須采取可能帶來(lái)最小侵害后果的手段，以最大限度地實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益和保護(hù)公民合法權(quán)益的雙重目的?！盵22]但“按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”的規(guī)定過(guò)于僵硬，無(wú)法適應(yīng)實(shí)踐中千變?nèi)f化的情況。

從理論上說(shuō)，“按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”的最佳適用場(chǎng)合是在復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法情節(jié)與首次執(zhí)法時(shí)類(lèi)似的情形，例如首次發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)超標(biāo)兩倍，復(fù)查時(shí)還是超標(biāo)兩倍左右，但這種情形相對(duì)而言比較少見(jiàn)。更常見(jiàn)的情形是：首次違法時(shí)違法情節(jié)較為嚴(yán)重，而復(fù)查時(shí)違法情節(jié)已經(jīng)顯著降低，即違法情節(jié)“先重后輕”，如果此時(shí)仍然按照“原處罰數(shù)額”來(lái)計(jì)算每日處罰數(shù)額，就有“過(guò)重”的嫌疑?；蛘呤状芜`法時(shí)的違法情節(jié)較輕，但復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法情節(jié)顯著加重，即違法情節(jié)“先輕后重”，如果此時(shí)仍然按照“原處罰數(shù)額”來(lái)計(jì)算每日處罰數(shù)額，就有“過(guò)輕”的嫌疑。

實(shí)踐中的按日連續(xù)處罰最常見(jiàn)的適用情形是違法排放水污染物或者大氣污染物[22]。根據(jù)2017 年修正的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第八十三條和2018 年修正的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第九十九條的規(guī)定，對(duì)于違法排放污染物的行為，處罰數(shù)額為十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下。如果“按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”，則每日最高處罰數(shù)額可以達(dá)到100 萬(wàn)元。根據(jù)2020 年修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零八條第二款的規(guī)定，“擅自?xún)A倒、堆放、丟棄、遺撒城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥和處理后的污泥的，……處二十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下的罰款……；造成嚴(yán)重后果的，處二百萬(wàn)元以上五百萬(wàn)元以下的罰款”，則每日最高處罰數(shù)額可以達(dá)到500 萬(wàn)元。

按日連續(xù)處罰制度起源于美國(guó)的環(huán)境法律，美國(guó)的環(huán)境法律一向以嚴(yán)格著稱(chēng)。1970 年代美國(guó)環(huán)境法律中最初規(guī)定的每日最高處罰數(shù)額為25 000 美元，經(jīng)過(guò)多次通貨膨脹調(diào)整之后，自2020 年1 月13 日起，美國(guó)《清潔水法》按日計(jì)罰每日最高處罰數(shù)額為55 800美元，《清潔空氣法》按日計(jì)罰每日最高處罰數(shù)額為101 439 美元，《資源保護(hù)與回收法》（RCRA）按日計(jì)罰每日最高處罰數(shù)額為75 867 美元[23]。按照2020年6 月份人民幣對(duì)美元的匯率（大概1 美元可以?xún)稉Q7 元人民幣），美國(guó)《清潔水法》中的按日計(jì)罰每日最高罰款數(shù)額約為39 萬(wàn)人民幣，《清潔空氣法》中的按日計(jì)罰每日最高罰款數(shù)額約為71 萬(wàn)人民幣，《資源保護(hù)與回收法》中的按日計(jì)罰每日最高罰款數(shù)額約為53 萬(wàn)人民幣。可見(jiàn)，如果中國(guó)一個(gè)違法者的違法行為“先重后輕”，在被按日計(jì)罰時(shí)，每日罰款數(shù)額完全可能超過(guò)美國(guó)《清潔水法》《清潔空氣法》和《資源保護(hù)與回收法》規(guī)定的按日計(jì)罰的最高數(shù)額。一般而言，環(huán)境法律的處罰力度整體上應(yīng)當(dāng)與一國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平、企業(yè)的平均規(guī)模及平均利潤(rùn)率等大致成正比關(guān)系。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力、企業(yè)的平均規(guī)模及平均利潤(rùn)率還落后于美國(guó)的情形下，環(huán)境處罰力度反而超過(guò)以“嚴(yán)格”著稱(chēng)的美國(guó)，這一方面固然反映出我國(guó)遏制環(huán)境違法行為、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的決心，另一方面也可能會(huì)導(dǎo)致違法的中小企業(yè)面臨嚴(yán)峻的經(jīng)營(yíng)困難，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的負(fù)面影響。尤其是在我國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)受新冠疫情嚴(yán)重影響的情形下，這種負(fù)面影響還可能進(jìn)一步被放大。

在云南蒙自銀爍礦冶有限公司（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“銀爍公司”）訴紅河哈尼族彝族自治州原環(huán)境保護(hù)局（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“紅河環(huán)保局”）行政處罰糾紛案中①參見(jiàn)“蒙自銀爍礦冶有限公司與紅河哈尼族彝族自治州原環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政管理(環(huán)保)一審行政判決書(shū)【云南省蒙自市人民法院行政判決書(shū)（2017）云2503 行初30 號(hào)】”，載中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=4cd466cb09014ba1b85aa8c80117354e，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2020 年7 月29 日。，2017年3 月20 日，紅河環(huán)保局發(fā)現(xiàn)銀爍公司的二氧化硫超標(biāo)12.27 倍，責(zé)令其停業(yè)整頓，整頓時(shí)間為3 月20日至5 月19 日，并對(duì)其處以100 萬(wàn)元的罰款。2017年4 月12 日，紅河環(huán)保局在復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)銀爍公司的二氧化硫仍然超標(biāo)1.6 倍，遂對(duì)銀爍公司進(jìn)行按日連續(xù)處罰，從3 月21 日至4 月12 日共計(jì)23 日，每日處罰100 萬(wàn)元，共計(jì)2300 萬(wàn)元。銀爍公司不服該項(xiàng)處罰，提起行政訴訟。蒙自市人民法院最后以違反法定程序?yàn)橛沙蜂N(xiāo)了紅河環(huán)保局的處罰決定。本案是非常典型的“先重后輕”的案例，撇開(kāi)二氧化硫超標(biāo)12.27 倍適用“頂格”的100 萬(wàn)元罰款是否適當(dāng)，以及超標(biāo)1.6 倍是否仍然屬于嚴(yán)重超標(biāo)不談，在“原處罰數(shù)額”已經(jīng)“頂格”或者“原處罰數(shù)額”較高的情形，就算后續(xù)復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)超標(biāo)或者超總量排放情況已經(jīng)大大減輕，在進(jìn)行按日連續(xù)處罰時(shí)，依法也只能按照“原處罰數(shù)額”來(lái)計(jì)罰，這種嚴(yán)厲甚至嚴(yán)苛的處罰力度，是否符合“過(guò)罰相當(dāng)”，值得進(jìn)一步思考。

對(duì)于“先輕后重”的違法行為，設(shè)想一種極端的情況：假設(shè)一個(gè)企業(yè)，在輕微超標(biāo)排污時(shí)被發(fā)現(xiàn)并且被處罰了，根據(jù)法律規(guī)定，可能被處以最低限的10 萬(wàn)元罰款。而該企業(yè)發(fā)現(xiàn)，每天污染防治設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用超過(guò)10 萬(wàn)元，那么，在目前的《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》所規(guī)定的30 日的復(fù)查期限內(nèi)，該企業(yè)就可以盡情地超標(biāo)排污。因?yàn)榫退銖?fù)查時(shí)被發(fā)現(xiàn)“拒不改正”，每天最多被罰十萬(wàn)元。從純經(jīng)濟(jì)的角度考慮，企業(yè)還是“賺”到了。實(shí)踐中，我們無(wú)法排除一些企業(yè)試圖利用這種“法律漏洞”的可能性。

3 現(xiàn)行制度框架下處理“先重后輕”和“先輕后重”違法行為的建議

3.1 針對(duì)“先重后輕”違法行為的建議

對(duì)于“先重后輕”違法行為，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，一個(gè)可行的解決方案是：在某些情況下由生態(tài)環(huán)境部門(mén)行使自由裁量權(quán)，不啟動(dòng)按日計(jì)罰。因?yàn)榄h(huán)境法律規(guī)定的按日計(jì)罰是“可以”按日計(jì)罰，而非“應(yīng)當(dāng)”按日計(jì)罰。

但實(shí)踐中，由于生態(tài)環(huán)境部并未明確何種情形下“應(yīng)當(dāng)”按日連續(xù)處罰，何種情形下“可以不”按日連續(xù)處罰，致使各地的執(zhí)法實(shí)踐很不統(tǒng)一。一些地方出臺(tái)了“可以不”進(jìn)行按日計(jì)罰的規(guī)則。例如，2015 年10 月南京市原環(huán)保局制定的《南京市環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)排污者超標(biāo)準(zhǔn)排放污染物實(shí)施按日計(jì)罰的意見(jiàn)》規(guī)定，以下三種情況下可以不進(jìn)行按日計(jì)罰：①污染物超標(biāo)種類(lèi)總數(shù)較前次減少60%（含本數(shù)）以上，再次超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)較前次下降50%（含本數(shù)）以上或者新增超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)不超過(guò)0.5 倍的；②前次超標(biāo)污染物均已達(dá)標(biāo)，且新增超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)不超過(guò)0.5 倍（含本數(shù)）的；③超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)低于0.1 倍（含本數(shù)）的。2019 年9 月北京市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布的《北京市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》（京環(huán)發(fā)〔2019〕22 號(hào)）規(guī)定，污染物超標(biāo)排放，有下列情形之一的可以不予按日連續(xù)處罰：①對(duì)無(wú)法采取停產(chǎn)、限產(chǎn)措施的民生項(xiàng)目，在治理改造期間污染物排放再次超標(biāo)的；②污染物超標(biāo)種類(lèi)總數(shù)較前次減少50%（含本數(shù)）以上，再次超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)較前次下降50%（含本數(shù)）以上或者新增超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)不超過(guò)0.5 倍的；③前次超標(biāo)污染物均已達(dá)標(biāo)，且新增超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)不超過(guò)0.5 倍（含本數(shù)）的；④超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)低于0.1倍（含本數(shù)）的。其中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)復(fù)測(cè)時(shí)，監(jiān)測(cè)因子應(yīng)當(dāng)涵蓋前次監(jiān)測(cè)因子。但目前明確規(guī)定可以不予按日計(jì)罰的地方性規(guī)范性文件較少，而且適用的條件也不完全統(tǒng)一。許多地方的生態(tài)環(huán)境部門(mén)在具體執(zhí)法時(shí)，哪怕認(rèn)為對(duì)于某個(gè)“先重后輕”的違法行為適用按日連續(xù)處罰不盡合理，但由于缺乏明確的可以不進(jìn)行按日連續(xù)處罰的規(guī)章或者其他規(guī)范性文件作為依據(jù)，擔(dān)心日后可能會(huì)因?yàn)椤安蛔鳛椤北蛔坟?zé)，因此只能無(wú)奈地作出按日連續(xù)處罰的決定。

本文認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境部可以參照《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》第四條第二款①《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》第四條第二款規(guī)定：“有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第六項(xiàng)情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以實(shí)施查封、扣押；已造成嚴(yán)重污染或者有前款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)施查封、扣押。”以及《北京市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》的規(guī)定，修改《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》，明確哪些情形下應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)按日計(jì)罰，哪些情形下可以不啟動(dòng)按日計(jì)罰。

目前《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第十三條規(guī)定了兩種“拒不改正”的情形②《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第十三條：排污者具有下列情形之一的，認(rèn)定為拒不改正：（一）責(zé)令改正違法行為決定書(shū)送達(dá)后，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的；（二）拒絕、阻撓環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施復(fù)查的。，總體上看，采取的是客觀(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即無(wú)論主觀(guān)狀態(tài)如何，只要客觀(guān)上還存在違法行為就認(rèn)定為拒不改正。同時(shí)，在特殊情況下，直接將主觀(guān)狀態(tài)作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即如果拒絕、阻撓復(fù)查的，無(wú)論客觀(guān)上是否改正，都視為拒不改正。本文建議：在“拒不改正”的判斷標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)主客觀(guān)相結(jié)合，而不能一味“客觀(guān)歸罪”。因?yàn)椤熬懿桓恼钡摹熬懿弧眱蓚€(gè)字，從文義上理解，就是明明能夠改正違法行為，卻不好好改正，“非不能也，實(shí)不為也”。因此，只要違法者能夠證明自己確實(shí)已經(jīng)勤勉地采取合理的措施改正違法行為，就算從客觀(guān)后果上而言并未100%改正完畢，也不宜認(rèn)定其屬于“拒不改正”。當(dāng)然，完全依據(jù)主觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)也不合理。如果完全依據(jù)主觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否屬于“拒不改正”，有些狡猾的違法者就會(huì)假裝在努力改正，但實(shí)際上只是敷衍了事。因此，合理的做法應(yīng)當(dāng)是：在生態(tài)環(huán)境部門(mén)復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法者仍在繼續(xù)違法排放污染物時(shí)，應(yīng)當(dāng)由違法者提供證據(jù)證明其已經(jīng)勤勉地進(jìn)行改正，并且其違法排污的程度已經(jīng)顯著減輕。“顯著減輕”的標(biāo)準(zhǔn)可以參照《北京市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》規(guī)定的那幾種情形。如果違法者有充分的證據(jù)證明其已經(jīng)勤勉地改正，并且取得了顯著的效果，則生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以不對(duì)其進(jìn)行按日連續(xù)處罰，但生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條③環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。責(zé)令改正期限屆滿(mǎn)，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為。的規(guī)定，將該已經(jīng)顯著減輕的違法排污行為視作新的違法行為進(jìn)行處罰。這種處理方式，既沒(méi)有“放縱”違法者較輕的違法行為，也沒(méi)有對(duì)違法者施加不成比例的過(guò)重的處罰，可以起到較好的處罰和教育相結(jié)合的效果。

但是，如果有證據(jù)顯示違法者繼續(xù)違法排放污染物是出于故意，比如首次檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法者通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注，或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物，復(fù)查時(shí)仍然發(fā)現(xiàn)違法者通過(guò)上述逃避監(jiān)管的方式排放污染物，則無(wú)論復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法排污的程度減輕了多少，都可以直接認(rèn)定“拒不改正”，進(jìn)行按日連續(xù)處罰。因?yàn)槿绻趶?fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法者仍然以逃避監(jiān)管的方式排放污染物，足以表明違法者并未勤勉地改正違法行為。

綜上，建議生態(tài)環(huán)境部修改《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》，將“拒不改正”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)改為前文論述的“主客觀(guān)相結(jié)合”標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定如果違法者有充分的證據(jù)證明其已經(jīng)勤勉地改正，并且取得了顯著效果的，可以不進(jìn)行按日連續(xù)處罰，但可以認(rèn)定為新的違法行為，處以較輕的處罰。如果生態(tài)環(huán)境部門(mén)有證據(jù)證明違法者在復(fù)查時(shí)仍然故意違法的，或者盡管違法者付出了努力改正違法行為，但改正的成效不明顯的（違法排污行為仍然比較嚴(yán)重），或者違法者拒絕、阻撓環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施復(fù)查的，可以認(rèn)定屬于“拒不改正”，進(jìn)行按日連續(xù)處罰。這樣，就可以在一定程度上解決“先重后輕”的違法排污行為所面臨的不成比例的按日連續(xù)處罰的困境。

3.2 針對(duì)“先輕后重”違法行為的建議

對(duì)于“先輕后重”違法行為，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，一個(gè)可行的解決方案是：考慮在按日計(jì)罰的同時(shí)，動(dòng)用停產(chǎn)限產(chǎn)、查封扣押或者行政拘留等處罰措施。

《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第二十條明確規(guī)定，環(huán)保部門(mén)針對(duì)違法排放污染物行為實(shí)施按日連續(xù)處罰的，可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封、扣押等措施。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治辦法》和《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》的規(guī)定，對(duì)于排放一般污染物的“先輕后重”的超標(biāo)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物日最高允許排放總量控制指標(biāo)的排污行為，除了適用按日連續(xù)處罰之外，還可以采取責(zé)令其限制生產(chǎn)的措施；如果排放的是有毒有害物質(zhì)，或者通過(guò)逃避監(jiān)管的方式排污，或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量年度控制指標(biāo)排放污染物，則可以采取責(zé)令其停產(chǎn)整治的措施。對(duì)于復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)或者可能造成嚴(yán)重污染的違法排污行為，環(huán)保部門(mén)除了進(jìn)行按日連續(xù)處罰之外，還可以適用查封扣押措施，立即制止違法者的違法排污行為，避免環(huán)境污染加劇。

根據(jù)《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的規(guī)定，“先輕后重”的違法排污行為如果屬于無(wú)證排污或者通過(guò)逃避監(jiān)管的方式排污，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以在對(duì)違法企業(yè)適用按日計(jì)罰的同時(shí)，將責(zé)任人移送給公安機(jī)關(guān)對(duì)其適用行政拘留。

4 理想狀態(tài)下執(zhí)行罰性質(zhì)的按日計(jì)罰的數(shù)額設(shè)定模式

上述幾種情況還是相對(duì)于單個(gè)違法者自身而言。如果考慮兩個(gè)以上的違法者，情況可能更復(fù)雜。假如A 和B 兩個(gè)違法者，在被發(fā)現(xiàn)違法排污時(shí)的違法情節(jié)相似——假設(shè)都是水污染物超標(biāo)10 倍。在復(fù)查時(shí)，A超標(biāo)100 倍，B 超標(biāo)1 倍。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)A和B 都只能按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，但這顯然有悖于比例原則。有學(xué)者認(rèn)為，“自被責(zé)令改正之日起，排污者本就有采取可行措施實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放、接受監(jiān)管排污、停止違禁排污等義務(wù)，適用按日計(jì)罰制度的目的也在于通過(guò)嚴(yán)厲懲罰遏制其違法行為，因此排污者在被責(zé)令改正期間還就每日排污量不同而每日罰款數(shù)卻相同主張‘過(guò)罰不當(dāng)’的抗辯，著實(shí)缺乏正當(dāng)性理由?！盵24]這種說(shuō)法當(dāng)然有一定的道理，但違法者未能完全改正違法行為的原因多種多樣，可能是主觀(guān)原因，也可能是客觀(guān)原因，也可能是兼而有之；有的可能努力在改正，但由于客觀(guān)原因未能完全改正；有的可能完全放任自流，甚至變本加厲地違法。完全不考慮這些極其重要的違法情節(jié)，純粹為了“加大執(zhí)法力度”或者“便于實(shí)際操作”而“一刀切”，很難說(shuō)符合現(xiàn)代執(zhí)法日益追求的“精細(xì)化”趨勢(shì)，也很難起到教育違法者的效果。

本文認(rèn)為，在維護(hù)目前這種執(zhí)行罰性質(zhì)的按日連續(xù)處罰制度的大框架下，為了能讓按日連續(xù)處罰的數(shù)額能夠適應(yīng)實(shí)踐中千變?nèi)f化的違法情節(jié)，并降低按日連續(xù)處罰制度的“嚴(yán)酷性”，應(yīng)當(dāng)摒棄按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰的規(guī)定，改為數(shù)據(jù)值式的按日連續(xù)處罰，即規(guī)定“……拒不改正的，處每日××萬(wàn)元以上××萬(wàn)元以下的罰款”。下限用來(lái)確?；镜耐亓?，上限用來(lái)確保不超過(guò)大多數(shù)企業(yè)的實(shí)際承受能力。上下限具體應(yīng)當(dāng)如何設(shè)定才能在威懾力和可執(zhí)行性之間保持平衡，還有賴(lài)法學(xué)家、環(huán)境科學(xué)家與經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專(zhuān)業(yè)人士的細(xì)致分析與衡量。本文建議，考慮到目前我國(guó)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，按日連續(xù)處罰每日罰款數(shù)額可以規(guī)定為“五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下”。在具體案件中，按日連續(xù)處罰的每日罰款數(shù)額，可以由各?。▍^(qū)、市）在各自的環(huán)境行政處罰自由裁量基準(zhǔn)中，根據(jù)復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的具體違法情節(jié)確定。

在設(shè)計(jì)按日連續(xù)處罰的處罰數(shù)額時(shí)，不能僅僅考慮威懾力，還應(yīng)當(dāng)考慮可行性。如果我們一味主張“加大處罰力度，堅(jiān)決關(guān)、停污染企業(yè)，而對(duì)帶來(lái)的利益損失、成本分擔(dān)及社會(huì)影響很少考慮”[25]，就可能帶來(lái)實(shí)施中的大問(wèn)題。中國(guó)企業(yè)的平均盈利能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，如果我們?cè)诹P款力度上“趕超世界先進(jìn)水平”，盡管看起來(lái)有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但這種過(guò)于嚴(yán)苛的責(zé)任是否能在實(shí)踐中執(zhí)行大有疑問(wèn)?！靶姓鄬?duì)人也可能罰不勝罰，從而擺爛到底。如此，對(duì)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展均是傷害?！盵26]

當(dāng)然，這種模式的按日連續(xù)處罰制度對(duì)一些大企業(yè)來(lái)說(shuō)可能缺乏威懾力，但任何一種制度設(shè)計(jì)都會(huì)有利有弊，制度設(shè)計(jì)并不是要追求完美，而是追求比先前的制度更完善。即便還有不完善之處，以后也可以繼續(xù)逐步完善。此外，按日連續(xù)處罰只是行政法律責(zé)任中的一種，如果在被處以一段時(shí)間的按日連續(xù)處罰之后，違法者仍然沒(méi)有改變違法行為，那就應(yīng)當(dāng)果斷采取其他處罰或者強(qiáng)制執(zhí)行措施，例如查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)、行政拘留，甚至責(zé)令關(guān)閉，以阻止違法者繼續(xù)進(jìn)行違法行為①當(dāng)然，這需要按日計(jì)罰制度與其他制度之間更好的銜接，需要修改目前的幾個(gè)配套辦法。，而不能繼續(xù)采取按日連續(xù)處罰。考慮到按日連續(xù)處罰的執(zhí)行罰性質(zhì)，本文認(rèn)為，按日連續(xù)處罰的最長(zhǎng)期限不宜超過(guò)三十日②2017 年，原環(huán)境保護(hù)部曾經(jīng)通報(bào)，在2015—2016 年，按日計(jì)罰最長(zhǎng)計(jì)罰天數(shù)為141 天。參見(jiàn)原環(huán)境保護(hù)部關(guān)于《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改〈環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知，載生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)，http://www.mee.gov.cn/hdjl/yjzj/wqzj_1/201705/t20170518_414301.shtml，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2020 年6 月2 日。如此長(zhǎng)時(shí)間的按日計(jì)罰，顯然已經(jīng)背離了督促違法者盡快改正違法行為的初衷。。當(dāng)超過(guò)三十日違法者仍然不改正違法行為，表明其違法收益仍然大于違法成本，繼續(xù)適用按日連續(xù)處罰，可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境受到更嚴(yán)重的破壞，同時(shí)也無(wú)力遏制其違法行為。此時(shí)，“即應(yīng)改用其他方式，比如勒令停產(chǎn)停業(yè)、歇業(yè)、吊銷(xiāo)排污許可證等，以便消除排污者以處罰換取排污的機(jī)會(huì)，造成環(huán)境生態(tài)更嚴(yán)重的損害”[27]，從而真正實(shí)現(xiàn)遏制違法行為的目的。