從地方碳試點(diǎn)到全國(guó)碳交易中心

2021 年，全國(guó)碳市場(chǎng)首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)。年初生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，對(duì)原主管氣候變化的國(guó)家發(fā)展改革委2014 年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》做出了修改，以規(guī)范全國(guó)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)，包括碳排放配額分配和清繳，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算，溫室氣體排放報(bào)告與核查等。早在2017 年，當(dāng)時(shí)氣候變化的主管部門國(guó)家發(fā)展改革委就確立了由武漢和上海分別牽頭全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)和全國(guó)碳排放交易系統(tǒng)的建設(shè)工作。上海環(huán)境能源交易所作為技術(shù)支持單位具體參與了全國(guó)碳排放交易系統(tǒng)的承建。雖然關(guān)于全國(guó)碳交易機(jī)構(gòu)設(shè)立的方案還未正式出臺(tái)，但基本可以確定以上海作為全國(guó)碳交易中心。上海也是第一個(gè)明確將2025 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰寫入“十四五”發(fā)展規(guī)劃的地方政府。未來(lái)上海將打造一個(gè)市場(chǎng)化、金融化、國(guó)際化的全國(guó)碳交易中心，充分發(fā)揮國(guó)際金融中心的城市優(yōu)勢(shì)，為全國(guó)控排企業(yè)做好服務(wù)。從7 個(gè)碳市場(chǎng)試點(diǎn)之一到全國(guó)碳交易中心，上海的實(shí)踐探索為全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展提供了有益參考，為此本刊與上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理賓暉進(jìn)行了深入交流。

近十年來(lái)國(guó)內(nèi)建立（包括正在籌建中的）了近百家環(huán)境能源類交易所，比如湖北碳排放權(quán)交易中心、北京環(huán)境交易所等，這些交易所的共同特點(diǎn)就是都是地方性的，從設(shè)立背景、主管部門、業(yè)務(wù)方向等方面看都比較類似，一般都是企業(yè)性質(zhì)的，由地方政府批準(zhǔn)，國(guó)有企業(yè)等相關(guān)機(jī)構(gòu)出資設(shè)立，業(yè)務(wù)從排污權(quán)交易和參與國(guó)際CDM（清潔發(fā)展機(jī)制）市場(chǎng)開始，到后來(lái)重點(diǎn)做碳市場(chǎng)試點(diǎn)，在各自發(fā)展的過(guò)程中也形成了各自的特色。上海環(huán)境能源交易所是2008 年成立的，是國(guó)內(nèi)最早的環(huán)境能源交易所之一，并參與了全國(guó)碳交易系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)以及相關(guān)交易機(jī)制的研究工作。這些年上海環(huán)境能源交易所在發(fā)展中有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是形成了一套完整的碳排放權(quán)交易制度和機(jī)制。比如制定了全國(guó)第一個(gè)地方性的碳市場(chǎng)管理辦法、全國(guó)第一個(gè)溫室氣體核查指南，從總量、分配、交易、核查等方面初步形成了具有中國(guó)特色的碳市場(chǎng)制度，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)7 年100%履約。二是建立了一個(gè)公開透明、穩(wěn)定有效的市場(chǎng)。始終強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)手段，把“三公”（公平、公正、公開）原則貫穿碳市場(chǎng)建設(shè)之中，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制降低減排成本。三是不斷探索擴(kuò)大碳交易主體。上海既有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，又有大量的非工業(yè)排放，在此基礎(chǔ)上，上海環(huán)境能源交易所不斷探索碳市場(chǎng)涉及的行業(yè)范圍，目前包括10 個(gè)工業(yè)行業(yè)、7 個(gè)非工行業(yè)。其中就包括一些特殊的行業(yè)，比如碳市場(chǎng)第一階段（2013—2016 年）將航空行業(yè)納入，第二階段（2016 年至今）將航運(yùn)行業(yè)納入，在全國(guó)是比較超前的。尤其是2020 年起我國(guó)航空業(yè)就要面臨著國(guó)際履約的義務(wù)，上海在這些特殊行業(yè)的碳市場(chǎng)探索也為我國(guó)與國(guó)際規(guī)則接軌積累了經(jīng)驗(yàn)。四是聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)探索推出不同的服務(wù)品種和產(chǎn)品。作為金融中心，上海在這方面有很好的基礎(chǔ)，上海環(huán)境能源交易所主要還是圍繞碳排放配額現(xiàn)貨，開展金融服務(wù)類創(chuàng)新和衍生品等交易產(chǎn)品創(chuàng)新，并取得了比較好的效果。在金融服務(wù)類創(chuàng)新方面，上海出臺(tái)了配額質(zhì)押、借碳等規(guī)則，鼓勵(lì)企業(yè)以碳排放配額為標(biāo)的向銀行或其他機(jī)構(gòu)獲取資金融通，另外也創(chuàng)新開發(fā)了碳基金和碳信托等金融產(chǎn)品。目前金融服務(wù)類產(chǎn)品中，比較活躍的是借碳（托管）。在交易產(chǎn)品創(chuàng)新方面，目前主要以配額遠(yuǎn)期合約為主。五是實(shí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理和信息披露制度。包括大戶報(bào)告制度、配額最大持有量限額制度等，通過(guò)最大持倉(cāng)量的限制，防止操縱市場(chǎng)行為，防止市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)過(guò)大和投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。

從2011 年7 個(gè)省市的碳市場(chǎng)交易試點(diǎn)到全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)正式啟動(dòng)，這些年碳市場(chǎng)試點(diǎn)主要暴露出以下問(wèn)題：

一是碳市場(chǎng)建設(shè)的法律層次不高。碳市場(chǎng)建設(shè)的相關(guān)制度和規(guī)定主要以地方性法規(guī)和規(guī)章為主，而碳市場(chǎng)是碳配額總量控制下的強(qiáng)制市場(chǎng)，其強(qiáng)制的效力應(yīng)該來(lái)自法律的規(guī)定，這種缺失就使得市場(chǎng)仍抱有一些疑慮，不利于形成穩(wěn)定而有力的市場(chǎng)預(yù)期。

二是試點(diǎn)的實(shí)施效果仍存在很大問(wèn)題。碳市場(chǎng)構(gòu)建的目的是控制碳排放總量，是節(jié)能減排；但幾年試點(diǎn)下來(lái)，總量控制效果不夠明顯，和歐盟碳市場(chǎng)減排效果相比差距比較大。碳市場(chǎng)的效果目前主要是指強(qiáng)度減排，不是絕對(duì)量的減排，趨勢(shì)看強(qiáng)度減排還會(huì)持續(xù)下降；但在2030—2060 年，才會(huì)實(shí)現(xiàn)絕對(duì)量的下降，這會(huì)影響碳市場(chǎng)的發(fā)展，因?yàn)樘际袌?chǎng)的需求不夠強(qiáng)烈。歐盟的碳市場(chǎng)，第一階段、第二階段也是實(shí)施總量寬松政策，到了第三階段才逐漸發(fā)展起來(lái)。7 個(gè)試點(diǎn)，由最初的寬松到逐漸收緊，總體上還是偏總量寬松的，基本還處于第一階段，其總量數(shù)量由公開的方法學(xué)確定。目前我國(guó)除了上海對(duì)碳市場(chǎng)有第一階段的劃分外其他試點(diǎn)還未明確發(fā)展階段的劃分，還是略顯遺憾的。

三是碳配額分配方式和分配方法還有待優(yōu)化。目前配額分配方式較為單一，以免費(fèi)發(fā)放為主，雖然有的地方也有一些拍賣，但比例不高未發(fā)揮很大作用。例如，廣東省之前的制度是3%拍賣、97%免費(fèi)，但后來(lái)這個(gè)制度也取消了。歐盟市場(chǎng)則是不斷加大配額拍賣比例。在配額分配方法上，目前主要采用的是歷史排放法。各地也在優(yōu)化探索，包括歷史強(qiáng)度法、基準(zhǔn)線法等方法也有采用。配額分配方法的選擇和碳排放核查數(shù)據(jù)的完善密切相關(guān)，方法選擇要和數(shù)據(jù)獲取的便宜性及準(zhǔn)確性相匹配。在核查隊(duì)伍和制度建設(shè)等方面，7 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)還是有明顯優(yōu)勢(shì)的。但未來(lái)數(shù)據(jù)的核查和管理還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

四是碳交易市場(chǎng)的流動(dòng)性缺乏，交易不活躍。主要有這么幾個(gè)原因：一是市場(chǎng)規(guī)模小，上海每年大約1.6 億噸的排放規(guī)模，交易量金額在1 億多左右，其他試點(diǎn)排放規(guī)模和交易規(guī)模也差不多，總體規(guī)模都不大；二是品種單一，試點(diǎn)中真正參與交易的還是現(xiàn)貨，從全球碳市場(chǎng)來(lái)看現(xiàn)貨交易也不活躍，所以如果主要依靠現(xiàn)貨市場(chǎng)，全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行后也會(huì)面臨這個(gè)問(wèn)題；三是碳配額集中在控排企業(yè)手中，它們的出發(fā)點(diǎn)主要是履約，不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行碳交易，這也是正常的市場(chǎng)表現(xiàn)，應(yīng)該通過(guò)大力發(fā)展碳市場(chǎng)衍生品等金融產(chǎn)品，才能推動(dòng)增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性，這個(gè)并不是過(guò)度金融化，而是增強(qiáng)碳市場(chǎng)流動(dòng)性的有效手段。

在“30/60 目標(biāo)”（2030 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060 年實(shí)現(xiàn)碳中和，簡(jiǎn)稱“30/60 目標(biāo)”，下同）提出后，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)變得更為重要和更加緊迫，全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)該成為“30/60目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的主要抓手之一。目前啟動(dòng)的全國(guó)碳交易市場(chǎng)納入主體范圍僅為電力行業(yè)，總共2225 家企業(yè)，每年碳排放總量占全國(guó)排放總量的40%左右?！笆奈濉逼陂g，鋼鐵、化工、建材等工業(yè)行業(yè)，以及航空等行業(yè)很有可能將陸續(xù)納入碳市場(chǎng)，納入全國(guó)碳市場(chǎng)的碳排放總量將超過(guò)50%，使得全國(guó)碳市場(chǎng)將成為碳排放總量控制最主要的手段。歐盟碳排放交易體系已經(jīng)成為歐盟控制排放目標(biāo)最主要的手段?！?0/60 目標(biāo)”是全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全國(guó)碳排放總量和分配方案應(yīng)該根據(jù)“30/60 目標(biāo)”進(jìn)行制定和分解。具體推進(jìn)中以下幾個(gè)方面尤為重要：

一是加快碳市場(chǎng)法治建設(shè)和各項(xiàng)制度的完善。目前生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)出臺(tái)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，未來(lái)要加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例、氣候變化法、碳交易法等高位階相關(guān)法律制度建設(shè)，讓全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行建立在完備的法治建設(shè)基礎(chǔ)之上，穩(wěn)定交易主體的制度預(yù)期和市場(chǎng)預(yù)期。

二是以“30/60 目標(biāo)”為愿景，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。全國(guó)碳交易市場(chǎng)需要建立合理的碳定價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮碳價(jià)的市場(chǎng)信號(hào)作用，合理確定企業(yè)排放成本，使碳排放成本內(nèi)部化，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向低碳型或無(wú)碳型方向發(fā)展。具體措施包括逐步從免費(fèi)為主的分配方式向拍賣為主的分配方式轉(zhuǎn)變；2030 碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，從碳強(qiáng)度減排向碳總量減排轉(zhuǎn)變；逐步擴(kuò)大納入的行業(yè)范圍，增加控排主體的范圍；可以由國(guó)務(wù)院牽頭組建跨部門的碳中和領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。

三是加強(qiáng)碳市場(chǎng)培育和引導(dǎo)。不斷提高企業(yè)的碳減排意識(shí)，特別是在非試點(diǎn)城市，企業(yè)從配額分配到交易到履約，都缺乏基本意識(shí)，相關(guān)的能力建設(shè)力度要加大，加強(qiáng)對(duì)控排企業(yè)的全流程培訓(xùn)。

四是全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)該積極對(duì)標(biāo)和對(duì)接國(guó)際市場(chǎng)，成為國(guó)際綠色金融中心建設(shè)的引領(lǐng)者。隨著全球碳價(jià)的不斷上漲和碳市場(chǎng)的復(fù)蘇，碳金融已經(jīng)成為綠色金融的中堅(jiān)力量。我國(guó)應(yīng)積極出臺(tái)推進(jìn)氣候投融資的優(yōu)惠政策，支持綠色金融發(fā)展。要利用上海金融中心的要素優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，開發(fā)碳市場(chǎng)衍生品，盡快推出全國(guó)配額遠(yuǎn)期交易和自愿減排的國(guó)際交易，同時(shí)加快長(zhǎng)三角排污權(quán)交易機(jī)制的探索。積極引進(jìn)各類投資主體，建立一個(gè)完備的全國(guó)性的會(huì)員體系，發(fā)揮差異功能，豐富和完善市場(chǎng)機(jī)制。