海員作息時(shí)間履約機(jī)制為何系統(tǒng)性失效？

崇明海事局 丁寶喜

海員休息時(shí)間作假屢屢出現(xiàn)，背后原因值得深究。

海員作息時(shí)間的履約機(jī)制，按照要素依次為海員、航運(yùn)公司、船旗國(guó)政府和港口國(guó)政府，分屬執(zhí)行者、推動(dòng)者和監(jiān)督者三個(gè)維度。世界海事大學(xué)的最新研究報(bào)告指出，海員作息時(shí)間的履約機(jī)制存在系統(tǒng)性失效。

何為系統(tǒng)性失效

作為管理學(xué)上的概念，系統(tǒng)性失效指體系運(yùn)行出現(xiàn)系統(tǒng)性失效或多次重復(fù)出現(xiàn)失效的現(xiàn)象。某一過程多次重復(fù)發(fā)生不符合現(xiàn)象，而又未能采取有效的糾正措施加以消除，如產(chǎn)品質(zhì)量問題的“常見病”“多發(fā)病”等，又如在多個(gè)部門或多個(gè)活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)均發(fā)現(xiàn)有不同版本的文件同時(shí)使用，這說明文件管理失控，而且在體系實(shí)施過程中也未加以糾正。2010年，墨西哥灣BP公司的“深海地平線”鉆井平臺(tái)發(fā)生爆炸，給墨西哥灣的海洋生態(tài)環(huán)境帶來了災(zāi)難性的危害。事故的調(diào)查報(bào)告指出，此次事件的深層次原因在于系統(tǒng)性失效。

回歸到海員作息時(shí)間的議題，海員、航運(yùn)公司、船旗國(guó)和港口國(guó)政府不同程度的“不作為”導(dǎo)致海員作息時(shí)間的履約機(jī)制出現(xiàn)系統(tǒng)性失效。人人都知道海員作息時(shí)間記錄被大范圍的造假，但人人都聽之任之，使得海員作息時(shí)間記錄非但沒能實(shí)現(xiàn)減少海上疲勞的初衷，反而成為海員的一種新的負(fù)擔(dān)。

失效原因分析

對(duì)海員作息時(shí)間履約機(jī)制系統(tǒng)性失效背后的原因進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)三個(gè)維度的根源，具體如下：

1、執(zhí)行者——多重因素綜合導(dǎo)致履約第一環(huán)嚴(yán)重違規(guī)

總的來說，ISM規(guī)則的實(shí)施導(dǎo)致書面工作量激增，海員在不對(duì)等就業(yè)環(huán)境中的自我保護(hù)、金錢激勵(lì)、“正?；`”現(xiàn)象、船員的高強(qiáng)度勞動(dòng)負(fù)荷、航運(yùn)業(yè)安全文化缺失、船岸管理標(biāo)準(zhǔn)差異、作息時(shí)間記錄漏洞，促使海員在作息時(shí)間記錄方面進(jìn)行調(diào)整。

作者對(duì)這一問題的調(diào)研中，得到的實(shí)際回饋典型觀點(diǎn)如表1。

通過表1不難得出：作息時(shí)間記錄的調(diào)整，實(shí)際情況是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界海事大學(xué)研究報(bào)告中62.7%的違規(guī)率。換而言之，作為海員作息司理應(yīng)成為海員作息時(shí)間記錄履約的有力推動(dòng)者。然而，逐利的特性，使得航運(yùn)公司長(zhǎng)期漠視海員作息時(shí)間未被正確遵守的事實(shí)。盈利是航運(yùn)追求的最終目的。在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下，航運(yùn)公司在不斷追求更低的安全配員規(guī)模和堅(jiān)持兩班倒的工時(shí)間履約的直接執(zhí)行者，海員群體的高概率違規(guī)，使得海員作息時(shí)間履約機(jī)制的第一環(huán)就出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。

表1

2、推動(dòng)者——逐利性使得海員作息時(shí)間問題長(zhǎng)期被漠視

作為海員的直接雇主，航運(yùn)公作機(jī)制。具體如下：

（1）逐利使得航運(yùn)公司不斷追求更低安全配員

在過去幾十年里，隨著海員權(quán)益保護(hù)的日益受到關(guān)注，人力成本在航運(yùn)公司各項(xiàng)成本中比其他各項(xiàng)成本增加的都要快。來自世界海事大學(xué)的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)專家馬碩教授指出：“對(duì)于許多航運(yùn)公司來說，人力成本支出是在所有成本中支出最高的”。來自Drewry 2007年報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，2001～2005年期間，散貨船、集裝箱船和超級(jí)油輪的人力成本支出在船舶日均運(yùn)營(yíng)成本中可達(dá)34%～50%。具體詳見表2。

表2

在航運(yùn)經(jīng)濟(jì)低迷的大背景下，追求更低規(guī)模的船舶配員是船東不竭的動(dòng)力。以某集裝箱船為例，其體量比航空母艦還要大，全船配員卻不足20人。通過前文的分析可知，不斷降低的配員規(guī)模是海員作息時(shí)間記錄調(diào)整的根本原因。因此，也可以說，航運(yùn)企業(yè)的逐利是海員作息時(shí)間履約最大的障礙。

（2）逐利使得部分航運(yùn)公司堅(jiān)持“兩班倒”工作機(jī)制

目前，海員在船工作機(jī)制分為兩種：一種是三班倒，將工作時(shí)間分為0～4時(shí)、4～8時(shí)、8～12時(shí)三段，三班人員循環(huán)倒班；另一種是兩班倒，將工作時(shí)間分為12～6時(shí)和6～12時(shí)兩種。與三班倒的工作機(jī)制相比，兩班倒的工作機(jī)制對(duì)海員的身體健康傷害更大，更容易促使疲勞問題的產(chǎn)生。有關(guān)專家和英國(guó)海事調(diào)查局的研究報(bào)告對(duì)兩班倒的工作機(jī)制的危害性進(jìn)行了研究。

實(shí)際上，在STCW公約馬尼拉修正案之前，2009年STCW議題小組會(huì)上，國(guó)際海事組織成員國(guó)與具有咨詢商地位的非政府組織就兩班倒工作機(jī)制的內(nèi)在危害性和不能使海員得到充分休息的危害性展開了辯論。但最后，廢止兩班倒工作機(jī)制的提議未被通過。

3、監(jiān)督者——利己選擇導(dǎo)致監(jiān)督失去效力

在海員作息時(shí)間履約機(jī)制中，作為監(jiān)督者的船旗國(guó)檢查官和港口國(guó)檢查官，具有一定的自由裁量權(quán)。在實(shí)踐中，他們的利己選擇傾向，使得對(duì)海員作息時(shí)間的監(jiān)督失去應(yīng)有的效力，具體如下：

（1）船東“用腳投票”促使船旗國(guó)政府放松規(guī)制

所謂“用腳投票”，是指資本、人才、技術(shù)流向能夠提供更加優(yōu)越的公共服務(wù)的行政區(qū)域。在實(shí)踐中，比較寬松的規(guī)制環(huán)境往往成為另一種意義上的“優(yōu)越的公共服務(wù)”。根據(jù)規(guī)制的寬松程度，船舶登記可以分為封閉登記、半開放登記和開放登記。其中，開放登記又稱為方便旗幟登記。

對(duì)于船旗國(guó)政府來講，更多的船旗國(guó)噸位，意味著更多的稅收。在航運(yùn)不景氣的大背景下，船東在想盡辦法削減各種開支，其中人力資源的開支首當(dāng)其沖。嚴(yán)格的勞工條約實(shí)施與監(jiān)督，必然會(huì)削弱船旗國(guó)政府在吸引船東方面的比較優(yōu)勢(shì)。如今的世界航運(yùn)，船東的一舉一動(dòng)影響巨大如果船東決定要換旗，沒有任何人可以阻擋?？傊?，船東的“用腳投票”，會(huì)對(duì)船旗國(guó)政府認(rèn)真執(zhí)行海員作息時(shí)間的公約規(guī)定產(chǎn)生影響。

（2）現(xiàn)存的檢查機(jī)制使得港口國(guó)檢查官很難對(duì)海員作息時(shí)間深入檢查

為了指導(dǎo)主管當(dāng)局發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為并采取適當(dāng)行動(dòng)，國(guó)際海事組織（IMO）和國(guó)際勞工組織（ILO）制定了相關(guān)的公約和導(dǎo)則。這些公約和導(dǎo)則，成為船旗國(guó)政府和區(qū)域性組織制定檢查導(dǎo)則的基礎(chǔ)性文件。具體來說，在涉及海員工作和休息時(shí)間合規(guī)性檢查的規(guī)則主要由國(guó)際海事組織（IMO）和國(guó)際勞工組織（ILO）的系列文件以及港口國(guó)監(jiān)督區(qū)域性組織的備忘錄，具體詳見表3。

表3

在現(xiàn)行工作機(jī)制下，如果沒有明顯的證據(jù)，港口國(guó)檢查官的行動(dòng)只能局限于初始檢查中對(duì)證書、值班表和日常作息時(shí)間記錄的簡(jiǎn)單核對(duì)。在明顯證據(jù) 和投訴的支持下，港口國(guó)檢查官有權(quán)進(jìn)一步深入檢查。這種情況下，通常會(huì)采用交叉檢查的方法，通過核對(duì)諸如法定值班日志、油類記錄簿中的加油記錄、消防救生演習(xí)記錄，甚至是加班表中的記錄來確定是否合規(guī)。以2021年1月1日當(dāng)天，由上海海事局實(shí)施的新年首艘PSC檢查為例，該外輪缺失的作息時(shí)間記錄表導(dǎo)致了港口國(guó)檢查官的詳細(xì)檢查，最后因海員作息時(shí)間記錄作假問題，被開具滯留項(xiàng)目。缺陷詳見表4。

表4

通常，國(guó)際海事組織制定的港口國(guó)監(jiān)督程序，將初始檢查和詳細(xì)檢查加以區(qū)分，值得注意的是，與任何其他執(zhí)法活動(dòng)一樣，檢查的特點(diǎn)和深度取決于資源的分配，例如可用時(shí)間、檢查官人數(shù)、國(guó)家或區(qū)域組織的優(yōu)先檢查事項(xiàng)以及當(dāng)局壓力。面對(duì)清楚了解檢查局限的海員，港口國(guó)檢查官往往很難在初始檢查中發(fā)現(xiàn)作息時(shí)間記錄的“蛛絲馬跡”。此外，國(guó)際海事公約和檢查指南中反復(fù)提及的避免不適當(dāng)延誤方面的規(guī)定，使得港口國(guó)檢查官即使在有較好的專業(yè)判斷時(shí)也不得不考慮避免對(duì)船期造成的延誤。因此，在實(shí)際的檢查中，港口國(guó)檢查官的精力大多分配在消防、救生、通信、機(jī)械等容易發(fā)現(xiàn)缺陷的設(shè)備方面，對(duì)需要精力和耐心的海員作息時(shí)間記錄方面往往象征性帶過，結(jié)果導(dǎo)致海員作息時(shí)間履約在監(jiān)督層面上失效。

“我知道我在作假，你知道我在作假，我知道你知道我在作假，你知道我知道你知道我在作假”，這句繞口令式的網(wǎng)友評(píng)論，戲謔的指出了海員作息時(shí)間履約機(jī)制嚴(yán)重失效的事實(shí)。執(zhí)行者的嚴(yán)重違規(guī)，推動(dòng)者的長(zhǎng)期漠視和監(jiān)督者的利己選擇，使得海員作息時(shí)間履約機(jī)制出現(xiàn)系統(tǒng)性的失效。更可怕的是，面對(duì)有關(guān)海員作息時(shí)間的公約的相關(guān)要求被系統(tǒng)性的違反問題，現(xiàn)行公約機(jī)制卻不能提出有效的應(yīng)對(duì)之策。因此，如何對(duì)現(xiàn)行的公約、規(guī)則進(jìn)行改革，使得海員作息時(shí)間的公約規(guī)定重回消除海上疲勞問題的初衷，是航運(yùn)界急需努力的方向。