“治安戶長”參與農(nóng)村基層社會治理的實踐與經(jīng)驗

尚陽

2019年3月起，甘肅省公安機關(guān)開始大力探索和推行“治安戶長制”，治安戶長制是為堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，拓展延伸農(nóng)村地區(qū)社區(qū)警務(wù)，臨夏州是多民族聚居的地區(qū)，治安戶長參與基層社會治理，在提升基層社會治理效能方面有典型性和特殊性。本文以實踐與經(jīng)驗相結(jié)合的視角，試圖探索治安戶長制度現(xiàn)代傳承創(chuàng)新的價值，并思考治安戶長制度在當前臨夏州實踐的意義。

中國的農(nóng)村治安防控話題，與城市治安聯(lián)防聯(lián)控各有特點，設(shè)置一套符合中國農(nóng)村的治安防控制度體系，有助于推進農(nóng)村地區(qū)的社會和諧，和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)土社會也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求。對此，國內(nèi)進行了形式多樣且富有成效的嘗試，例如民警駐村、民警包片管理、成立流動警務(wù)室、組建聯(lián)勤警區(qū)等，長期以來，各地公安機關(guān)的積極探索和嘗試都有效彌補了農(nóng)村地區(qū)社會治安、基層治理的短板問題。上世紀末，國內(nèi)部分省市開始探索創(chuàng)立了“治安戶長”制度，治安戶長制度與上述機制的不同之處在于，治安戶長來源于人民群眾，嘗試調(diào)動人民群眾參與基層社會治理的探索，一舉三得：治安戶長不執(zhí)法，間接參與治安治理、治安戶長了解村情熟悉群眾，協(xié)助治理更有效、治安戶長就能夠準宣傳法律和政策，增強群眾法治意識和治安意識。

各地公安機關(guān)在不斷的“借鑒—探索—創(chuàng)新—實踐”過程中實現(xiàn)了適合本地區(qū)的機制和模式，黨中央曾對治安戶長制度給予了肯定，廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村人口相較城市而言少并居住相對分散，治安戶長已是多元化矛盾糾紛解決中不可或缺的元素，治安戶長為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展、社會治理與鄉(xiāng)村振興等諸多方面帶來的積極效果和實踐效用。

2019年以來，甘肅省推出了治安戶長制度，為助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，化解矛盾糾紛搭建了更好平臺，從實施的意義來看，主要有以下幾點，第一，落實中央的要求和部署，黨的十九屆四中全會提出堅持和發(fā)展新時代的“楓橋經(jīng)驗”，楓橋經(jīng)驗是中國老百姓發(fā)明的解決中國基層問題的獨特經(jīng)驗，具有可借鑒性，符合中國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會需要。第二，甘肅省解決本地農(nóng)村治安問題的需要，公安部曾提出“一村一輔警”的目標，通過這個目標能解決警力資源的瓶頸問題，但是一村一輔警在甘肅的實施也有諸如經(jīng)費少、地域?qū)拸V等掣肘的問題，所以通過治安戶長的實施能夠?qū)崿F(xiàn)殊途同歸的目標和愿景。第三，借鑒國內(nèi)其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，結(jié)合本省實際再做創(chuàng)新，國內(nèi)其他地區(qū)的治安戶長制度實施以來，產(chǎn)生了較好的社會效果，甘肅省在此基礎(chǔ)上在全省推廣治安戶長制度，是深化基層社會治理的重要保障，為構(gòu)建和諧的警民關(guān)系提供了有利的支撐，放大治安戶長隊伍的積極作用，推動構(gòu)建共建共治共享的新型農(nóng)村社會治理格局。

自治安戶長制推行以來，臨夏州各縣市迅速行動，聘任了一大批治安戶長，2019年以來，臨夏市公安局也開展了治安戶長的推選工作，首批聘任了27名治安戶長，從隊伍建設(shè)來看，以熱心治安工作、熟悉轄區(qū)情況的人為主，從身份來看，主要是老黨員、退休干部和退休教師。

案例一：2020年初，臨夏市治安戶長響應(yīng)公安機關(guān)號召，與公安民警負輔警一起在本村摸排武漢返鄉(xiāng)人員，做好疫情防控的提示，宣傳科普疫情防控知識和政策，引導群眾減少出行、禁止大規(guī)模聚集。全市治安戶長協(xié)助民警排查核實外來人員31212名，排查核實各類車輛16527輛。到群眾家進行二次摸排69510人次，勸導群眾取消祈福等聚集性群眾性活動1184次。發(fā)放防疫知識公開信9836余封，懸掛宣傳條幅3930條。協(xié)助民警排查矛盾糾紛96起，化解91起，為疫情防控工作做出突出貢獻。

案例二：仲某是臨夏縣C村L社治安戶長，C村是臨夏州內(nèi)比較典型的多民族聚居村社，仲某平時注重以自己的實際行動幫助各族老百姓，由于工作出色又具有較高的威望，遇到鄰里糾紛一般找他調(diào)解，她熟悉鄉(xiāng)里關(guān)系，通過分析糾紛的根結(jié)，用樸實的語言和拉家常的方式化解矛盾糾紛，讓鄰里互相諒解，推動糾紛的妥善化解。由于工作突出，2020年他被評為全省優(yōu)秀治安戶長。

通過上述案例來看，治安戶長制在臨夏州實施后取得了比較好的效果，臨夏州對治安戶長從選聘、職責、權(quán)限、管理、考評、保障等八個方面進行規(guī)范，保證了治安戶長隊伍的穩(wěn)定高效運行，相關(guān)獎勵政策出臺后，臨夏州治安戶長不僅得到精神上的激勵，還有物質(zhì)上的獎勵，治安戶長隊伍的工作積極性更高，此外甘肅省公安廳通過劃撥專項經(jīng)費來表彰和獎勵優(yōu)秀的治安戶長，仲娟娟就是其中之一，對于能提供偵查線索、在治安防控方面發(fā)揮重大作用的治安戶長實行“一事一獎”，臨夏州各級治安戶長信心倍增，熱情高漲。臨夏州在治安戶長制度落地以來的實踐證明，各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所警力長期不足，短期內(nèi)無法得到解決，治安管控基礎(chǔ)相比城區(qū)派出所更薄弱，所以先樹立起群眾參與社會治安的意識，然后參與進來才能維護好農(nóng)村的社會治安，治安戶長制度的建立，使得戶長成為派出所和群眾之間的橋梁，公安機關(guān)能及時掌握了治安情報，戶長作為老百姓身邊的人，在宣傳法律法規(guī)、治安防范政策方面有獨特的優(yōu)勢，這樣制度的推廣不僅能提高了老百姓的的法治意識和治安意識，也能讓“警力有限、民力無窮”的理念實施到基層社會。

治安戶長在其他省市已有實踐方面的經(jīng)驗，但是從法律的角度來看，在治安戶長制度方面沒有相關(guān)的法律規(guī)定，各地都是出臺了一系列政策文件來貫徹實施，實施的過程中不可避免的會遇到政策與法律原則沖突、與法治精神相違背的情況。鑒于此，在出臺政策文件的和具體實施過程中要注意在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法開展?，F(xiàn)行法律中并沒有治安戶長的相關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)有維護農(nóng)村治安的的職責和業(yè)務(wù)，一旦沖破權(quán)限，有攤派農(nóng)村居民自行承擔治安責任的趨勢，所以說，應(yīng)當根據(jù)現(xiàn)有的村民自治有關(guān)法律實施治安戶長制度，政策上賦予一定的權(quán)限但有不能突破法律權(quán)限，明確法律和義務(wù)以便治安戶長更好開展工作，在以往的實踐中，治安戶長可能成為治安調(diào)解的代名詞，按照《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)可以調(diào)解處理不構(gòu)成犯罪的違反治安管理的行為，據(jù)此治安調(diào)解的主體必須是公安機關(guān)，治安戶長是不可能有這樣的權(quán)限的。再如，治安戶長在某些不可授權(quán)的行政行為中簽署意見或者進行前置審批，無法確定法律責任，也不符合主體要求，綜上，要從法律角度合理設(shè)置治安戶長的定位和職能，厘清公安機關(guān)和治安戶長的關(guān)系，明確治安戶長的自治、自愿原則。

治安戶長制度在借鑒全國各地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，取長補短，在鼓勵戶長積極性等方面又做了積極嘗試，提出了一些明確的規(guī)定，這是把比制度推向更加成熟的一面。黨的十九屆四中全會為新時期的基層社會治理，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的社會治理提供了新的方向和指引，“楓橋經(jīng)驗”推廣也成為甘肅適時推行這一制度的動力，臨夏州實踐過程中提出了新的問題并加以解決，使民族地區(qū)的社會治理效果符合時代特點，更好提現(xiàn)“以人民為中心”的治理范式，也可以為其他地區(qū)，或者其他民族地區(qū)提供新時代的寶貴理念。

（中共臨夏州委黨校）

參考文獻：

[1]李慧.基于新農(nóng)村建設(shè)的社會治安防控模式探討.[J]時代經(jīng)貿(mào)，2007（5）.

[2]王晗，任清平，新型農(nóng)村治安防控體系研究[J]江西公安高等?？茖W校學報，2007（2）.