全域旅游規(guī)劃的本質(zhì)特征、典型模式與內(nèi)容體系探析※

徐 彤 張毓利

(1.南開(kāi)大學(xué)，天津 300050；2.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，天津 300222)

全域旅游規(guī)劃是一種新的旅游發(fā)展規(guī)劃，是新時(shí)期新階段旅游發(fā)展規(guī)劃的特殊表現(xiàn)形式。近年來(lái)隨著國(guó)家、省、市多層次開(kāi)展全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建工作，全國(guó)各地積極開(kāi)展全域旅游規(guī)劃編制工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東、海南、浙江等11個(gè)省(自治區(qū))編制了省級(jí)全域旅游發(fā)展規(guī)劃，省級(jí)以上全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位80%以上的已經(jīng)公布或正在編制全域旅游發(fā)展規(guī)劃。在全域旅游規(guī)劃于全國(guó)迅速開(kāi)展編制的同時(shí)，當(dāng)前全域旅游規(guī)劃的編制仍面臨一系列問(wèn)題。首先，全域旅游規(guī)劃的性質(zhì)和地位存在著一定的爭(zhēng)議，部分專(zhuān)家和學(xué)者認(rèn)為全域旅游規(guī)劃不是法定規(guī)劃，編制的合理性和合法性存在問(wèn)題[1]。其次，全域旅游編制尚沒(méi)有正式的規(guī)劃編制導(dǎo)則和編制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致規(guī)劃編制缺少客觀評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，很多全域旅游規(guī)劃換湯不換藥，迫切需要明確全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃的異同。再次，全域旅游編制機(jī)構(gòu)編制全域旅游規(guī)劃存在模式套用問(wèn)題。當(dāng)前規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)內(nèi)部的探索和研究，總結(jié)出帶有自身特點(diǎn)的全域旅游規(guī)劃編制模式，并以此在其他各地全域旅游規(guī)劃中套用，導(dǎo)致規(guī)劃編制的特色性和適用性不強(qiáng)。諸多問(wèn)題的存在迫切需要進(jìn)一步研究探討。

1 實(shí)踐溯源與研究綜述

全域旅游規(guī)劃是伴隨全域旅游理念提出的新型旅游發(fā)展規(guī)劃方式，是基于我國(guó)近40多年的旅游規(guī)劃實(shí)踐總結(jié)基礎(chǔ)上提出的全新旅游規(guī)劃方式，是資源導(dǎo)向型規(guī)劃階段、市場(chǎng)導(dǎo)向型規(guī)劃階段、產(chǎn)品導(dǎo)向型規(guī)劃階段[2]、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型規(guī)劃階段后的全域?qū)蛐吐糜我?guī)劃新階段的新體現(xiàn)。

全域旅游規(guī)劃實(shí)踐層面主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，一是早期萌芽階段(2013年前)，該階段全域旅游作為一種新的旅游發(fā)展理念謀劃區(qū)域旅游規(guī)劃，提出的主要有“大旅游”概念與全域景區(qū)化打造思維等?！督B興市全域旅游區(qū)總體規(guī)劃》中，首次提出了打造全域5A級(jí)景區(qū)的發(fā)展模式[3]?！洞筮B市沿海經(jīng)濟(jì)圈旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》編制中提出運(yùn)用全域旅游理念，打造覆蓋大連全市域的“環(huán)狀”旅游發(fā)展格局[4]。二是起步探索階段(2013—2015年)，該階段隨著張凌云等學(xué)者對(duì)全域旅游的概念及發(fā)展理念做出深刻剖析，全域旅游規(guī)劃告別了傳統(tǒng)的發(fā)展理念階段，進(jìn)入重要發(fā)展階段。在立足“全新資源觀、全新產(chǎn)業(yè)觀、全新產(chǎn)品觀與全新市場(chǎng)觀”等四新發(fā)展理念指導(dǎo)下編制了《重慶渝中區(qū)全域旅游規(guī)劃》等系列全域旅游規(guī)劃。三是蓬勃發(fā)展階段(2016年至今)，隨著兩批次國(guó)家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位名單以及《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建導(dǎo)則》的公布，全域旅游規(guī)劃編制進(jìn)入蓬勃發(fā)展階段，全國(guó)旅游規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)探索出多個(gè)全域旅游規(guī)劃模式。截至2018年年底，95%以上的國(guó)家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位已經(jīng)公布或正在編制全域旅游規(guī)劃。

當(dāng)前針對(duì)全域旅游規(guī)劃的研究主要集中于實(shí)踐探討和案例研究。相關(guān)理論研究較為薄弱。2015年全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略提出以前，全域旅游規(guī)劃更多的是一種規(guī)劃理念的探討，樊文斌以全域旅游為理論視角對(duì)大連旅游專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃探析，提出了系列規(guī)劃策略[5]。全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略提出以后，眾多學(xué)者和規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，針對(duì)全域旅游規(guī)劃進(jìn)行了一系列探索，湯少中提出了“全景、全時(shí)、全業(yè)、全民”和“產(chǎn)品全域化、服務(wù)全域化、環(huán)境全域化”的“四全三化”全域化發(fā)展思路，并將其貫穿于全域旅游規(guī)劃的編制之中[6]。馬勇等學(xué)者立足時(shí)間維、空間維和關(guān)系維三維理念，提出產(chǎn)品創(chuàng)新、平臺(tái)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新等全域旅游規(guī)劃對(duì)策，并提出了創(chuàng)新理念觀、產(chǎn)品觀等九大全域旅游規(guī)劃創(chuàng)新理念[7]。周坤針對(duì)當(dāng)前“多規(guī)合一”的規(guī)劃理念，提出全域旅游規(guī)劃的核心是多規(guī)合一，并分析了“多規(guī)合一”與全域旅游規(guī)劃的內(nèi)在關(guān)系，嘗試探尋了以全域旅游引領(lǐng)多規(guī)合一的優(yōu)勢(shì)所在[8]。在充分肯定的同時(shí)，也有部分學(xué)者針對(duì)全域旅游規(guī)劃指出了其存在的誤區(qū)和不足。張輝提出，全域旅游規(guī)劃與區(qū)域旅游發(fā)展總規(guī)在法理、市場(chǎng)訴求、編制依據(jù)、空間形態(tài)等方面有著很大不同，全域旅游規(guī)劃編制應(yīng)從其發(fā)展的基本理念和模式出發(fā)。劉嘯提出全域旅游規(guī)劃要避免全域旅游開(kāi)發(fā)、全域景區(qū)建設(shè)等誤區(qū)，全域旅游規(guī)劃要著眼于市場(chǎng)要素的配置，有的放矢，突破“全”、樹(shù)立“邏輯”、找準(zhǔn)“抓手”、直達(dá)“目標(biāo)”，文旅結(jié)合[9]。綜上所述，當(dāng)前學(xué)界針對(duì)全域旅游規(guī)劃的相關(guān)研究多處于學(xué)術(shù)探討階段，對(duì)于全域旅游新型規(guī)劃的性質(zhì)定位、內(nèi)容體系等都缺乏系統(tǒng)理論的研究。制定何種類(lèi)型的全域旅游規(guī)劃？全域旅游規(guī)劃與區(qū)域旅游發(fā)展總規(guī)有哪些異同？全域旅游規(guī)劃的內(nèi)容體系有哪些組成部分？這些都成為當(dāng)前研究亟待破解的問(wèn)題。

2 全域旅游規(guī)劃的性質(zhì)定位

全域旅游規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是旅游發(fā)展規(guī)劃的一種，是旅游發(fā)展規(guī)劃在大眾旅游新時(shí)代全域旅游發(fā)展新階段的特殊形式表現(xiàn)。依據(jù)《旅游法》第十七條規(guī)定，地方政府須編制旅游發(fā)展規(guī)劃。全域旅游規(guī)劃作為旅游發(fā)展規(guī)劃的一種，是具有法理基礎(chǔ)的。

2.1 全域旅游規(guī)劃的基本特征

全域旅游規(guī)劃具有以下本質(zhì)特征：第一，全域旅游規(guī)劃是跳出旅游立足全域的新型旅游發(fā)展規(guī)劃，全域旅游規(guī)劃既有專(zhuān)業(yè)性又有綜合型，全域旅游規(guī)劃側(cè)重產(chǎn)業(yè)融合和綜合發(fā)展，注重區(qū)域整體，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮旅游的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。第二，全域旅游規(guī)劃是基于新理念新思維指導(dǎo)下的新型旅游規(guī)劃，需要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)品觀、資源觀和營(yíng)銷(xiāo)觀，要突破傳統(tǒng)觀光旅游的局限，立足全域思維，用全域理念去發(fā)現(xiàn)新資源、發(fā)現(xiàn)新價(jià)值，通過(guò)全域營(yíng)銷(xiāo)、聯(lián)動(dòng)營(yíng)銷(xiāo)打造全域旅游精品，推動(dòng)全域旅游目的地建設(shè)。第三，全域旅游規(guī)劃是公共服務(wù)支撐下的新型旅游規(guī)劃。全域旅游規(guī)劃強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)和服務(wù)設(shè)施支撐功能，全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)的旅游規(guī)劃有著明顯的不同，全域旅游規(guī)劃的規(guī)劃范圍是全區(qū)域，不是單指旅游景區(qū)。全域旅游規(guī)劃側(cè)重景區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)和服務(wù)設(shè)施的綜合提升，注重全域旅游服務(wù)體系的完善。第四，全域旅游規(guī)劃具有強(qiáng)調(diào)整體環(huán)境服務(wù)優(yōu)化的特點(diǎn)。全域旅游規(guī)劃注重全域整體環(huán)境的美化和區(qū)域旅游服務(wù)的優(yōu)化打造，認(rèn)為旅游發(fā)展應(yīng)告別景點(diǎn)旅游時(shí)代的景區(qū)內(nèi)外兩重天的發(fā)展困境，需加強(qiáng)對(duì)目的地全域生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等的統(tǒng)一優(yōu)化打造，推動(dòng)建設(shè)全域美景一體化發(fā)展的新型旅游目的地。第五，全域旅游規(guī)劃的另一重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”理念，全域旅游規(guī)劃編制既要注重加強(qiáng)與城規(guī)、土規(guī)、經(jīng)規(guī)等主要規(guī)劃的銜接，又要注重加強(qiáng)與交通、水利、文化、體育等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接，不是僅僅單就旅游談旅游。第六，全域旅游規(guī)劃具有較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)融合屬性，其強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，立足傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)，不斷創(chuàng)新旅游新業(yè)態(tài)，注重發(fā)揮旅游綜合產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建大產(chǎn)業(yè)體系。第七，全域旅游規(guī)劃側(cè)重構(gòu)建現(xiàn)代旅游治理體系，強(qiáng)調(diào)改革旅游管理體制機(jī)制。在全域旅游發(fā)展中形成的“1+3+N”的全域旅游綜合管理機(jī)制已經(jīng)成為我國(guó)探索綜合管理體制機(jī)制改革重要的成功案例，對(duì)區(qū)域整體現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建具有重要的探索和實(shí)踐意義。

2.2 全域旅游規(guī)劃的內(nèi)涵性質(zhì)

全域旅游規(guī)劃具有豐富的內(nèi)涵性質(zhì)，全域旅游規(guī)劃是統(tǒng)籌區(qū)域整體旅游發(fā)展的總體規(guī)劃，是創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)的行動(dòng)指南和規(guī)劃藍(lán)圖，是內(nèi)容豐富的綜合執(zhí)行體系，還是“多規(guī)合一”理念指導(dǎo)下多種規(guī)劃的結(jié)合體。

首先，全域旅游規(guī)劃是統(tǒng)籌區(qū)域旅游發(fā)展的總體規(guī)劃。全域旅游規(guī)劃既有創(chuàng)新性也有繼承性，全域旅游規(guī)劃是新階段新背景下旅游發(fā)展總體規(guī)劃的一種特殊表現(xiàn)形式，是運(yùn)用全域旅游新的產(chǎn)品觀、發(fā)展觀、產(chǎn)業(yè)觀，將區(qū)域整體作為全域旅游目的地進(jìn)行規(guī)劃，從而指導(dǎo)區(qū)域旅游總體發(fā)展的旅游總規(guī)。

其次，全域旅游規(guī)劃是全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的規(guī)劃藍(lán)圖和行動(dòng)指南。當(dāng)前全域旅游規(guī)劃的編制主體主要為全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，全域旅游規(guī)劃是在《全域旅游創(chuàng)建導(dǎo)則》和《全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》的指導(dǎo)下，結(jié)合地方區(qū)域旅游資源特色和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平制定的全域旅游發(fā)展規(guī)劃。全域旅游規(guī)劃帶有明顯的全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建屬性，是全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的規(guī)劃藍(lán)圖和行動(dòng)指南。

再次，全域旅游規(guī)劃是內(nèi)容豐富的綜合執(zhí)行體系。一般性質(zhì)的旅游發(fā)展規(guī)劃只包括規(guī)劃文本、說(shuō)明書(shū)和圖件，而全域旅游規(guī)劃則不僅包括傳統(tǒng)的規(guī)劃三大件，還囊括了旅游人才、“旅游+”、投融資等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果，涵蓋了實(shí)施方案、行動(dòng)計(jì)劃和改革專(zhuān)項(xiàng)方案等多項(xiàng)配套成果，構(gòu)建了一套內(nèi)容豐富的綜合規(guī)劃成果執(zhí)行體系。豐富的規(guī)劃成果體系，是一套完善的執(zhí)行體系，對(duì)全域旅游發(fā)展具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性。

最后，全域旅游規(guī)劃是多種規(guī)劃的結(jié)合體。全域旅游規(guī)劃是“多規(guī)合一”理念指導(dǎo)下的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，是多種規(guī)劃的結(jié)合體。全域旅游規(guī)劃集國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的戰(zhàn)略性和整體性、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌性和整合性、城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間性和體系性、土地利用規(guī)劃的資源保障性和資源配置性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目性和產(chǎn)業(yè)性、環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)規(guī)劃的控制性、旅游規(guī)劃自身具備的市場(chǎng)性和創(chuàng)意性等為一體，是多種規(guī)劃屬性的集成體，是“多規(guī)合一”理念指導(dǎo)下形成的新型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

3 全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃的異同比較

3.1 全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃的相同點(diǎn)

首先，全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃都是旅游發(fā)展規(guī)劃的具體體現(xiàn)，在主要內(nèi)容方面有著諸多的相同點(diǎn)?！堵糜我?guī)劃通則》中明確要求旅游發(fā)展規(guī)劃文本內(nèi)容應(yīng)包括條件與機(jī)遇分析、規(guī)劃總綱、空間布局與產(chǎn)品規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、分期規(guī)劃與投資分析、規(guī)劃實(shí)施的保障體系等六個(gè)方面[10]。六大方面的內(nèi)容是兩者均需覆蓋的基本規(guī)劃內(nèi)容要求。

其次，全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃的編制要求是基本一致的。一是兩者均對(duì)規(guī)劃編制單位的資質(zhì)具有強(qiáng)制性的要求，所有規(guī)劃編制單位均需具備旅游規(guī)劃編制資質(zhì)。二是兩者均需按照嚴(yán)格的法定招標(biāo)流程，基本的采購(gòu)方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或直接委托等。三是兩者均要求規(guī)劃編制隊(duì)伍具備多元性特點(diǎn)，應(yīng)覆蓋旅游、經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)環(huán)境、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和建筑等領(lǐng)域。四是兩者編制過(guò)程均由前期準(zhǔn)備、草案編制、征求意見(jiàn)和提交成果等幾個(gè)基本階段構(gòu)成。五是兩者均需具備文本、說(shuō)明書(shū)和圖集、附件等基本規(guī)劃成果。此外在規(guī)劃理念、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃編制程序等方面兩者都有著較多的相同之處。綜上所述，全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃具有較強(qiáng)的一致性，是傳統(tǒng)旅游規(guī)劃在新時(shí)代新階段的主要表現(xiàn)形式。

3.2 全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃的不同點(diǎn)

全域旅游規(guī)劃雖然在國(guó)內(nèi)取得了如火如荼的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但質(zhì)疑之聲仍然存在。部分學(xué)者認(rèn)為全域旅游規(guī)劃不是法定規(guī)劃，應(yīng)將全域旅游作為一種發(fā)展理念，去完善傳統(tǒng)規(guī)劃。竇群認(rèn)為旅游規(guī)劃需樹(shù)立全域旅游新思維，沖破過(guò)去傳統(tǒng)的旅游資源觀，以全域旅游新思維去重新定義和評(píng)價(jià)目的地的資源優(yōu)勢(shì)[11]。在詳細(xì)分析全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游規(guī)劃相同點(diǎn)的基礎(chǔ)上，還需注意全域旅游有別于傳統(tǒng)旅游規(guī)劃，兩者側(cè)重點(diǎn)、規(guī)劃理念、規(guī)劃方法等具有不同，有著較大的差異性，具體見(jiàn)表1。

表1 全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)旅游發(fā)展總體規(guī)劃的對(duì)比表

一是從規(guī)劃編制的重點(diǎn)來(lái)看。傳統(tǒng)的旅游總體規(guī)劃重在謀劃未來(lái)旅游發(fā)展前景，一般具有較強(qiáng)的部門(mén)和產(chǎn)業(yè)屬性。全域旅游規(guī)劃則側(cè)重于“全”的把握和“域”的完善，在全空間、全產(chǎn)業(yè)、全時(shí)空和全要素上既注重未來(lái)發(fā)展愿景的描繪，又注重找準(zhǔn)未來(lái)發(fā)展愿景的實(shí)現(xiàn)路徑。此外還注重完善時(shí)間域、空間域和管理域等維度的全域優(yōu)化完善。全域旅游是集戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展定位與發(fā)展路徑為一體的綜合性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

二是從規(guī)劃文本的內(nèi)容深度來(lái)看。首先，全域旅游規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多規(guī)融合，其多規(guī)融合的內(nèi)容更為豐富，強(qiáng)化了規(guī)劃的保障支撐，具有專(zhuān)門(mén)的多規(guī)融合章節(jié)內(nèi)容，具體針對(duì)土規(guī)、交規(guī)、城規(guī)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃有一系列的銜接內(nèi)容要求。其次，全域旅游規(guī)劃不僅有相關(guān)保障措施，還尤為重視現(xiàn)代體制機(jī)制改革創(chuàng)新，特別是以“1+3+N”等為代表的旅游治理體系改革是在傳統(tǒng)的旅游規(guī)劃中從未體現(xiàn)的。再者，全域旅游規(guī)劃對(duì)于不同層次區(qū)域規(guī)劃有著差異性要求，不同于傳統(tǒng)旅游規(guī)劃的統(tǒng)一要求。省級(jí)全域旅游規(guī)劃側(cè)重構(gòu)建體系和戰(zhàn)略目標(biāo)定位，市級(jí)全域旅游規(guī)劃注重構(gòu)建旅游目的地，縣級(jí)全域旅游規(guī)劃則更具操作性和實(shí)踐性，注重對(duì)標(biāo)全域化發(fā)展。最后，全域旅游規(guī)劃還強(qiáng)調(diào)構(gòu)建現(xiàn)代的旅游投融資體系，打造立體化的全域旅游交通體系，側(cè)重創(chuàng)新旅游新業(yè)態(tài)，突出優(yōu)質(zhì)服務(wù)、智能服務(wù)和服務(wù)標(biāo)桿引領(lǐng)等，這些都是傳統(tǒng)旅游規(guī)劃較少涉及的內(nèi)容。

三是從旅游資源的理念來(lái)看。傳統(tǒng)旅游規(guī)劃重點(diǎn)在立足現(xiàn)在旅游資源“存量”的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃，即現(xiàn)在有什么，而全域旅游規(guī)劃則更多是在立足存量的基礎(chǔ)上用新理念、新技術(shù)與新方法來(lái)盤(pán)活存量，既立足“存量”又注重“增量”。針對(duì)旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展問(wèn)題，傳統(tǒng)旅游規(guī)劃重點(diǎn)在提出發(fā)展什么新業(yè)態(tài)，即對(duì)于增量的謀劃和策劃，全域旅游規(guī)劃則更多地著力于怎樣去激活新業(yè)態(tài)，注重策劃和實(shí)施的兩者兼顧。從產(chǎn)品的創(chuàng)新問(wèn)題來(lái)看，傳統(tǒng)旅游規(guī)劃注重加法，即圍繞老產(chǎn)品打造新產(chǎn)品以此構(gòu)建完善旅游產(chǎn)品體系，而全域旅游規(guī)劃則注重“乘法”，立足存量、盤(pán)活存量、激活增量、創(chuàng)新能量，最終實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指數(shù)增長(zhǎng)，打造立體化的旅游產(chǎn)品體系。

四是從規(guī)劃編制的方法來(lái)看。傳統(tǒng)旅游規(guī)劃編制更多立足于旅游部門(mén)，主要由旅游部門(mén)主導(dǎo)編制完成，對(duì)旅游規(guī)劃的銜接、其他涉旅部門(mén)的意見(jiàn)往往較少關(guān)注。全域旅游規(guī)劃從編制前的資料搜集和明確一張藍(lán)圖，編制過(guò)程中的召開(kāi)部門(mén)座談會(huì)吸收意見(jiàn)，編制實(shí)施后的征求意見(jiàn)等都體現(xiàn)了“多規(guī)合一”的方法和理念。且當(dāng)前全域旅游規(guī)劃由本級(jí)政府公布實(shí)施，全域旅游規(guī)劃編制組由黨和政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，在編制方法上體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)、寬口徑和多領(lǐng)域。

五是從規(guī)劃編制的理念來(lái)看。全域旅游規(guī)劃立足全域旅游發(fā)展理念，創(chuàng)新了規(guī)劃編制的核心理念。第一，全域旅游規(guī)劃編制創(chuàng)新了體制觀。全域旅游規(guī)劃中旅游不是單一部門(mén)的規(guī)劃，而是通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制改革設(shè)計(jì)，打造以“1+3+N”為代表的旅游公共管理體制機(jī)制模式。第二，全域旅游規(guī)劃編制創(chuàng)新了產(chǎn)品觀。不同于傳統(tǒng)旅游規(guī)劃以景區(qū)景點(diǎn)為主導(dǎo)的“點(diǎn)線”觀光旅游模式，全域旅游規(guī)劃立足休閑度假新需求，打造“基營(yíng)”式的休閑度假新模式。第三，全域旅游規(guī)劃需要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)觀，傳統(tǒng)旅游規(guī)劃只關(guān)注于旅游景區(qū)、涉旅企業(yè)相關(guān)服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題，全域旅游規(guī)劃則突破了旅游景區(qū)內(nèi)外的二元服務(wù)結(jié)構(gòu)，推廣全域優(yōu)質(zhì)旅游，打造全域一體化的旅游服務(wù)體系。第四，全域旅游規(guī)劃需要樹(shù)立全新的產(chǎn)業(yè)觀，全域旅游規(guī)劃不應(yīng)局限于以旅行社、酒店為代表的傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)，而需樹(shù)立全域旅游大產(chǎn)業(yè)觀，推動(dòng)“旅游+”與“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造旅游全產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。第五，全域旅游規(guī)劃需創(chuàng)新?tīng)I(yíng)銷(xiāo)觀，全域旅游規(guī)劃須放棄“以景點(diǎn)為中心”的宣傳推廣模式，將旅游產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)與目的地推廣相結(jié)合，形成“全域化市場(chǎng)，一體化營(yíng)銷(xiāo)”的市場(chǎng)推廣思路，加強(qiáng)內(nèi)部營(yíng)銷(xiāo)與外部營(yíng)銷(xiāo)協(xié)同發(fā)展，整合構(gòu)建全方位立體化的全民營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)。第六，全域旅游規(guī)劃需要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目觀，全域旅游規(guī)劃在編制時(shí)需對(duì)現(xiàn)有的旅游項(xiàng)目進(jìn)行重新評(píng)估，立足市場(chǎng)需求的變化，多規(guī)合一的綜合要求和全域旅游的新理念新方法，做好旅游規(guī)劃項(xiàng)目的加減法，立足精品景區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，注重策劃精品，聯(lián)合打造名品，創(chuàng)新發(fā)展精品，注重旅游項(xiàng)目的精致化、細(xì)致化和極致化，實(shí)現(xiàn)全域旅游資源要素利用的最優(yōu)化。

4 全域旅游規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容體系

4.1 全域旅游規(guī)劃典型模式

全域旅游規(guī)劃是在全域旅游理念指導(dǎo)下的新型旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容體系仍處于探索時(shí)期。當(dāng)前針對(duì)全域旅游規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容體系，主要有以下幾種模式：一是基于全域旅游的基本特征，立足全資源、全產(chǎn)業(yè)、全體系、全社會(huì)等幾大方面，系統(tǒng)構(gòu)建的特征引導(dǎo)型全域旅游規(guī)劃，典型的代表有《南京市全域旅游發(fā)展規(guī)劃》，其特色性明顯但綜合性有待提升；二是立足于旅游發(fā)展總體規(guī)劃基本要求，在傳統(tǒng)旅游發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，運(yùn)用全域旅游發(fā)展理念編制的傳統(tǒng)升級(jí)型全域旅游規(guī)劃，主要代表有《青海省全域旅游發(fā)展規(guī)劃》等，該類(lèi)型具有較強(qiáng)的綜合性，但全域旅游特色性仍需加強(qiáng)；三是在深入把握全域旅游發(fā)展本質(zhì)和核心要求的基礎(chǔ)上，立足全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的創(chuàng)建引領(lǐng)型全域旅游規(guī)劃，主要以《海南省全域旅游創(chuàng)建發(fā)展規(guī)劃》為代表，圍繞創(chuàng)建工程為核心，操作性強(qiáng)但綜合性仍需加強(qiáng)。本研究在系統(tǒng)比較經(jīng)典全域旅游規(guī)劃模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合研究者全域旅游規(guī)劃編制的系列實(shí)踐，提出了將全域旅游作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程推動(dòng)，構(gòu)建了包含全域旅游三年行動(dòng)方案、全域旅游發(fā)展模式等系統(tǒng)配套的綜合系統(tǒng)型全域旅游規(guī)劃，具體見(jiàn)表2。

表2 全域旅游規(guī)劃典型模式比較

4.2 全域旅游規(guī)劃內(nèi)容體系探究

在綜合各種全域旅游發(fā)展規(guī)劃類(lèi)型的基礎(chǔ)上，本文提出了“1+4+N”的全域旅游綜合規(guī)劃體系。其中“1”為全域旅游總體規(guī)劃，針對(duì)區(qū)域全域旅游發(fā)展進(jìn)行頂層和綜合謀劃，是傳統(tǒng)旅游發(fā)展總體規(guī)劃在全域旅游發(fā)展新階段的典型體現(xiàn)。“4”為全域旅游規(guī)劃系列配套成果，主要包括“全域旅游近期行動(dòng)方案”“區(qū)域全域旅游發(fā)展模式總結(jié)”“關(guān)于加快全域旅游發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)”與“全域旅游多規(guī)合一導(dǎo)則”等四大系列成果?！癗”為全域旅游專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果，主要從城鎮(zhèn)體系、重點(diǎn)功能、重點(diǎn)項(xiàng)目、“旅游+”、投融資模式、人才體系等多個(gè)維度，編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，如圖1所示。

圖1 全域旅游綜合規(guī)劃成果體系

4.2.1 全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃

全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃，是全域旅游規(guī)劃的核心規(guī)劃內(nèi)容，主要從基礎(chǔ)分析、總體規(guī)劃和實(shí)施保障三大方面進(jìn)行規(guī)劃布局。以市級(jí)全域旅游規(guī)劃為例，主要內(nèi)容分為“三大篇二十一部分”內(nèi)容，如圖2所示。

圖2 市級(jí)全域旅游總體規(guī)劃主要內(nèi)容

首先，基礎(chǔ)分析篇，主要包含以下六部分內(nèi)容。一是規(guī)劃總論，詳細(xì)論述規(guī)劃編制背景、時(shí)間、期限、范圍、依據(jù)等。二是全域旅游資源重新評(píng)價(jià)，用全新全域旅游資源觀對(duì)區(qū)域進(jìn)行全面重新發(fā)現(xiàn)，全面普查，重新梳理和對(duì)價(jià)值的再發(fā)現(xiàn)，形成全域旅游新的資源庫(kù)。三是全域旅游市場(chǎng)分析，用全域旅游新的市場(chǎng)觀診斷現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)和潛在市場(chǎng)，注重游客對(duì)區(qū)域滿意程度的評(píng)價(jià)，同時(shí)要注重潛在市場(chǎng)分析。四是全域旅游發(fā)展現(xiàn)狀診斷，運(yùn)用全域旅游的導(dǎo)則和示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)區(qū)域進(jìn)行全面體檢，診斷出全域旅游發(fā)展要解決的重要問(wèn)題。五是全域旅游發(fā)展展望，運(yùn)用全域旅游新的發(fā)展觀，全方位全要素進(jìn)行未來(lái)展望。六是全域旅游的競(jìng)合分析，全方位分析發(fā)展基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)，跳出旅游，從大旅游的角度發(fā)現(xiàn)區(qū)域旅游發(fā)展資源，對(duì)區(qū)域生態(tài)和環(huán)境進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。

其次，總體規(guī)劃篇，主要包含以下主要內(nèi)容。一是全域旅游發(fā)展總體思路，運(yùn)用全域旅游思想指導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域旅游發(fā)展的定位、目標(biāo)和步驟等，形成區(qū)域全域旅游發(fā)展思路；二是全域旅游發(fā)展空間布局，通過(guò)對(duì)區(qū)域空間和資源的總體把握，按照全域旅游發(fā)展觀，構(gòu)造“點(diǎn)、線、面、網(wǎng)、鏈”結(jié)合的空間系統(tǒng)；三是全域旅游特色產(chǎn)品體系規(guī)劃，對(duì)景區(qū)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等旅游產(chǎn)品進(jìn)行分類(lèi)規(guī)劃，突出特色，全域發(fā)展；四是全域旅游基礎(chǔ)公共服務(wù)體系規(guī)劃，以全域旅游整體觀對(duì)旅游公共基礎(chǔ)設(shè)施、旅游廁所和旅游標(biāo)識(shí)等進(jìn)行完善配套，以更好地為游客提供體驗(yàn)；五是全域旅游服務(wù)要素體系規(guī)劃，從“食、住、行、游、購(gòu)、娛”六個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃，融入全域旅游理念，形成新的服務(wù)要素體系；六是全域旅游市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)體系規(guī)劃，構(gòu)建多樣化的營(yíng)銷(xiāo)體系，形成全域旅游整合營(yíng)銷(xiāo)的機(jī)制平臺(tái)；七是全域旅游“旅游+”產(chǎn)業(yè)體系規(guī)劃，從全域旅游的角度出發(fā)，促進(jìn)旅游與其他產(chǎn)業(yè)的融合，深入挖掘地域性強(qiáng)、特色鮮明的文化元素，圍繞旅游新六要素“商、養(yǎng)、學(xué)、閑、情、奇”，整合資源，打造現(xiàn)代旅游新型業(yè)態(tài)；八是全域旅游城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村體系規(guī)劃，加快旅游與城鎮(zhèn)建設(shè)融合，突破旅游與分級(jí)城鎮(zhèn)體系融合不足的問(wèn)題；九是全域旅游保護(hù)控制規(guī)劃，全域旅游的可持續(xù)發(fā)展需要有環(huán)境與資源的支撐，需要對(duì)生態(tài)環(huán)境、旅游環(huán)境與鄉(xiāng)村環(huán)境等進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃；十是全域旅游創(chuàng)建體系分工，全域旅游規(guī)劃要立足全社會(huì)管理，而不應(yīng)簡(jiǎn)單以旅游管理部門(mén)為主體來(lái)規(guī)劃未來(lái)旅游制度設(shè)計(jì)和旅游管理體制，因此規(guī)劃中要明確分工，合理規(guī)劃，形成全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)推進(jìn)，分頭落實(shí)的創(chuàng)建分工體系。

再次，實(shí)施保障篇，從項(xiàng)目通融資、旅游改革治理、智力支撐、政策支撐以及實(shí)施體系等方面著力。主要包括以下內(nèi)容：一是圍繞特色村鎮(zhèn)、專(zhuān)項(xiàng)旅游、旅游綜合體等類(lèi)型項(xiàng)目，構(gòu)建以“PPP”為特色多主體共同參與的全域旅游項(xiàng)目投融資體系；二是設(shè)立區(qū)域旅游領(lǐng)導(dǎo)小組，持續(xù)推動(dòng)旅游綜合執(zhí)法改革、旅游統(tǒng)計(jì)改革與景區(qū)管理體制改革等，構(gòu)建完善的全域旅游改革治理體系；三是加強(qiáng)組織保障、加大政策扶持、創(chuàng)新政策工具、推進(jìn)旅游資金保障，為全域旅游提供政策支撐體系；四是通過(guò)優(yōu)化旅游人才就業(yè)工作環(huán)境，加快培育本地旅游人才隊(duì)伍，創(chuàng)新引才用才模式，打造全域旅游人才支撐體系；五是借助“多規(guī)合一”理念，推進(jìn)規(guī)劃編制技術(shù)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)與其他部門(mén)的規(guī)劃協(xié)同，打造全域旅游規(guī)劃一張藍(lán)圖，形成完善的全域旅游規(guī)劃實(shí)施體系。

4.2.2 全域旅游系列配套成果

全域旅游系列配套成果主要由四大部分組成。一是區(qū)域全域旅游近期行動(dòng)方案，主要圍繞開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與目標(biāo)制定全域旅游近期發(fā)展戰(zhàn)略與近期發(fā)展目標(biāo)體系，根據(jù)戰(zhàn)略與目標(biāo)，明確旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)的全域旅游運(yùn)營(yíng)架構(gòu)和全域旅游管理體制，根據(jù)全域旅游開(kāi)發(fā)的實(shí)際流程制定項(xiàng)目招商引資、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)要求等，明確招商引資運(yùn)作的手段和模式，策劃近期系統(tǒng)營(yíng)銷(xiāo)體系。二是編制全域旅游“多規(guī)合一”融合導(dǎo)則，以全域旅游為導(dǎo)向，對(duì)接旅游產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)相關(guān)規(guī)劃，并提出全域旅游規(guī)劃與交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)風(fēng)貌規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃等規(guī)劃相銜接的導(dǎo)則。三是明確推進(jìn)全域旅游的總體要求、發(fā)展目標(biāo)和總體任務(wù)，根據(jù)區(qū)域旅游發(fā)展面臨的新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，提出問(wèn)題的解決方案，制定切實(shí)可行的關(guān)于加快全域旅游發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)。四是通過(guò)全域旅游發(fā)展分析與經(jīng)典案例研究，總結(jié)區(qū)域全域旅游發(fā)展在資源整合、產(chǎn)業(yè)融合、共建共享等方面的經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)建模式，形成系統(tǒng)的目的地全域旅游發(fā)展模式案例。

4.2.3 全域旅游系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

全域旅游系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，主要立足全域旅游發(fā)展實(shí)際需要，從城鎮(zhèn)體系、重點(diǎn)功能、重點(diǎn)項(xiàng)目、“旅游+”、投融資模式、人才體系等多個(gè)相關(guān)維度編制全域旅游系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。一是編制《全域旅游引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，以旅游產(chǎn)業(yè)為引導(dǎo)，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成新型城鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)新模式，構(gòu)建生態(tài)新城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)構(gòu)。二是編制《“旅游+”產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，充分發(fā)揮旅游業(yè)的寬口徑、融合性的產(chǎn)業(yè)屬性優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)與一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力培育旅游新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)。三是編制《“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，在智慧旅游發(fā)展目標(biāo)的引領(lǐng)下，圍繞旅游業(yè)，綜合利用互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，融合銜接運(yùn)營(yíng)服務(wù)理念，構(gòu)建廣泛覆蓋和深度互聯(lián)的智慧旅游服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。四是編制《全域旅游重點(diǎn)項(xiàng)目策劃》，根據(jù)全域旅游規(guī)劃，選擇重點(diǎn)區(qū)域的重點(diǎn)項(xiàng)目的項(xiàng)目定位、功能布局、游憩方式等進(jìn)行重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)策劃，編制重點(diǎn)項(xiàng)目策劃手冊(cè)。五是編制《全域旅游投融資專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，立足改革創(chuàng)新旅游投融資模式，推進(jìn)PPP等融資模式的改革創(chuàng)新，促進(jìn)投資主體多元化，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)涉旅企業(yè)項(xiàng)目的融資支持，科學(xué)構(gòu)建全域旅游投融資平臺(tái)。六是編制《全域旅游人才體系專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，為保證全域旅游的規(guī)劃實(shí)施，系統(tǒng)整合國(guó)內(nèi)專(zhuān)家、國(guó)外專(zhuān)家、地方專(zhuān)家、地方專(zhuān)業(yè)人才、大專(zhuān)院校、職業(yè)學(xué)校、旅游從業(yè)者等旅游人才，搭建全域旅游智庫(kù)，構(gòu)建完善的綜合人才服務(wù)體系。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)全域旅游的不斷發(fā)展，迫切需要明確全域旅游規(guī)劃性質(zhì)，確立全域旅游規(guī)劃內(nèi)容體系，全域旅游規(guī)劃的相關(guān)研究滯后問(wèn)題已成為全域旅游發(fā)展的重要障礙之一。本研究繪制了全域旅游總體規(guī)劃框圖，以期為全域旅游規(guī)劃編制提供更多的學(xué)術(shù)研究支持。