推動各類開放平臺創(chuàng)新發(fā)展

摘要：改革開放以來，我國設(shè)立的各類開放平臺在吸引外資、促進對外貿(mào)易和拉動經(jīng)濟增長中發(fā)揮了突出作用，還應(yīng)繼續(xù)推進更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次的全面開放?！笆奈濉睍r期，自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港應(yīng)基本建成新時期高水平全面對外開放新高地、提升高標(biāo)準(zhǔn)營商環(huán)境的試驗區(qū)和推動形成高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)和邊境經(jīng)濟合作區(qū)應(yīng)成為持續(xù)改善營商環(huán)境的探索區(qū)、持續(xù)減稅降費的壓力試驗區(qū)、促進中西部發(fā)展的經(jīng)濟功能區(qū)、引進外資的優(yōu)先承載區(qū)、融入全球高端產(chǎn)業(yè)鏈的先行區(qū)和人民幣國際化的推進區(qū)，同時應(yīng)推動各類開放平臺形成協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：開放平臺?對外開放?開放型經(jīng)濟新體制?自貿(mào)區(qū)?自貿(mào)港

作者簡介：

夏友仁，中國國際經(jīng)濟交流中心產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部副處長、副研究員。

改革開放以來，我國通過設(shè)立一些賦予特殊開放政策的區(qū)域，促進對外貿(mào)易，吸引外資，發(fā)展外向型經(jīng)濟，實踐效果顯著。“十四五”時期，國際環(huán)境不穩(wěn)定不確定性因素增多，大國博弈復(fù)雜性增加，更應(yīng)注重以各類開放平臺為抓手，創(chuàng)新管理制度，發(fā)揮高水平對外開放對高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用和溢出效應(yīng)。

一、探索自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的新體制新機制

（一）自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的成就與主要問題

自2013年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)起至2019年，我國共在上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南以及山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江分五批設(shè)立18個自由貿(mào)易試驗區(qū)，并公布了實施方案。2020年8月，國務(wù)院又批準(zhǔn)北京、湖南、安徽3個省市設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)的申請。至此我國自貿(mào)試驗區(qū)的數(shù)量增加到21個，達(dá)到沿海省份全覆蓋，形成由南到北、由東至西“1+3+7+1+6+3”順序開放的格局。2018年4月，習(xí)近平總書記宣布在海南全島推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系，加快探索建設(shè)自由貿(mào)易港進程。自貿(mào)試驗區(qū)是我國全面深化改革和擴大開放的試驗田，在我國改革開放過程中具有里程碑意義;海南自由貿(mào)易港更是要建成全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，擔(dān)負(fù)著對外開放和深化改革的開拓者、探索者和示范區(qū)的重要任務(wù)。

1.主要成就

各自貿(mào)試驗區(qū)自設(shè)立以來，根據(jù)各自的方案任務(wù)開展工作，在試驗任務(wù)和實際效果等方面都取得了突出成效。第一，試驗任務(wù)完成情況較好。根據(jù)商務(wù)部2019年6月發(fā)布的《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展報告（2019）》（以下簡稱“發(fā)展報告”），上海自貿(mào)試驗區(qū)全面深化方案完成率達(dá)到98.99%，完成情況最好;廣東、天津、福建第二批3個自貿(mào)試驗區(qū)總體方案任務(wù)完成率均超過90%;第二批自貿(mào)試驗區(qū)2.0版深化方案已全面推開。遼寧等第三批自貿(mào)試驗區(qū)總體方案全面啟動，至2018年底完成率總體超過70%，其中遼寧自貿(mào)試驗區(qū)超過90%。第二，已推廣若干批次試驗成果。截止到2019年7月，由國務(wù)院集中復(fù)制推廣的自貿(mào)試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗共五批合計106項;國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議辦公室（設(shè)在商務(wù)部）總結(jié)印發(fā)供各地借鑒的“最佳實踐案例”共三批合計43個;各部門自行復(fù)制推廣的改革試點經(jīng)驗53項。累計共形成的202項制度創(chuàng)新成果中，涉及投資便利化81項、貿(mào)易便利化64項、金融開放創(chuàng)新23項、事中事后監(jiān)管34項（圖1）。第三，在貿(mào)易和引進外資方面效果明顯。根據(jù)發(fā)展報告，先設(shè)立的11個自貿(mào)試驗區(qū)共新設(shè)企業(yè)60多萬家，外資企業(yè)近4萬家，吸收了全國12%的外資，創(chuàng)造了12%的進出口額。第四，形成了全方位擴大開放的新格局。自貿(mào)試驗區(qū)的總體布局考慮東、中、西部地區(qū)發(fā)展實際，推動形成東、中、西部地區(qū)協(xié)同改革開放的格局。在自貿(mào)試驗區(qū)的探索中，沿海省份已全部參與并擔(dān)負(fù)重要任務(wù)。試驗區(qū)在投資、貿(mào)易和政府監(jiān)管等領(lǐng)域積極探索，試驗國際公認(rèn)的制度和做法，開啟了從被動接受國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則向主動對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，個別領(lǐng)域探索新國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新階段。

海南自由港開始部署、研究和推進。2018年4月，習(xí)近平宣布支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，指出海南建設(shè)自由貿(mào)易港要體現(xiàn)中國特色，符合中國國情，符合海南發(fā)展定位，并學(xué)習(xí)借鑒國際自由貿(mào)易港的先進經(jīng)營方式和管理方法。同月印發(fā)的《中共中央?國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》提出，賦予海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放新使命，建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港，解放思想、大膽創(chuàng)新，著力在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、實現(xiàn)高水平對外開放、提升旅游消費水平、服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、加強社會治理、打造一流生態(tài)環(huán)境、完善人才發(fā)展制度等方面進行探索。

2020年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，提出到2025年，初步建立以貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往和數(shù)據(jù)有序安全流動六大領(lǐng)域的自由化便利化為重點的政策制度體系，營商環(huán)境達(dá)到國內(nèi)一流水平;到2035年，自由貿(mào)易港的制度體系和運作模式更加成熟，營商環(huán)境更加優(yōu)化。海南自貿(mào)港是我國部署建設(shè)的第一個自貿(mào)港，意義重大。

2.主要問題

縱向比較，我國自貿(mào)試驗區(qū)六年來的建設(shè)成就巨大，但從國際視野和我國以改革開放促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實際需要來看，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)。

一是開放行業(yè)不夠?qū)?。按照最新的《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》，負(fù)面清單條目由原來的45條減至37條，縮減了18%，但對交通運輸、郵政、信息傳輸和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)以及教育、醫(yī)療和文化等行業(yè)仍有較多限制。根據(jù)世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）2019年9月發(fā)布的外商投資限制指數(shù)，2018年中國外商投資限制指數(shù)為0.251，排名第六，僅比馬來西亞、俄羅斯和印度尼西亞略好，大幅高于歐美發(fā)達(dá)國家。該指數(shù)主要從外國股權(quán)限制、歧視性篩選或批準(zhǔn)機制、對主要外國人員的限制、業(yè)務(wù)限制四個方面衡量一國對外國直接投資的限制程度。就行業(yè)看，我國對外資準(zhǔn)入限制較嚴(yán)格的行業(yè)主要集中在銀行、保險、證券、電信、醫(yī)療、教育、文化、交通運輸?shù)?。自貿(mào)試驗區(qū)是新時代改革開放新高地，代表著我國當(dāng)前改革開放的最高水平和未來改革開放的趨勢，也在一定程度上預(yù)示著我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的高度。應(yīng)在全球范圍內(nèi)，結(jié)合我國實際發(fā)展需要，對標(biāo)較高的市場準(zhǔn)入水平，不斷縮減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，大幅降低外商投資限制指數(shù)。

二是開放層次不夠深。近年來，一些高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定不斷增加。日本與歐盟簽署日歐經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（EPA），規(guī)定在15年過渡期后，日本對歐盟實現(xiàn)94%的關(guān)稅自由化水平，歐盟對日本達(dá)到99%的自由化水平;美國、墨西哥和加拿大達(dá)成的美墨加協(xié)定（USMCA），包括三國間農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實現(xiàn)零關(guān)稅、汽車配件零關(guān)稅和相互零補貼等內(nèi)容;全面與進步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP），也實現(xiàn)了基本零關(guān)稅、數(shù)據(jù)跨境自由流動、服務(wù)業(yè)開放、電子商務(wù)及市場準(zhǔn)入、競爭性政策、國有企業(yè)和勞工、環(huán)保、知識產(chǎn)權(quán)保護等目標(biāo)。自貿(mào)試驗區(qū)作為我國最高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的試驗田，應(yīng)針對最新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，進行相關(guān)改革創(chuàng)新試驗和壓力測試。

三是營商環(huán)境還需大力提升。在美國把我國定位為“戰(zhàn)略競爭對手”的前提下，中美經(jīng)貿(mào)摩擦和其他領(lǐng)域的對抗關(guān)系具有一定的長期性和嚴(yán)峻性。這是我國單方面難以把控的，也會對我國吸引外資產(chǎn)生較大負(fù)面影響。大力提升營商環(huán)境，提高對外資的吸引力，是我國擴大開放、應(yīng)對中美經(jīng)貿(mào)摩擦的一項可行措施。當(dāng)前我國在辦理施工許可證、獲得信貸、納稅、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)和勞動力市場監(jiān)管等方面提升空間較大。自貿(mào)試驗區(qū)在這方面大有可為。

（二）“十四五”時期自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港探索的目標(biāo)與任務(wù)

按照設(shè)計方案，自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)目標(biāo)是改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者以及形成更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。具體任務(wù)主要是堅持制度創(chuàng)新、建設(shè)開放高地、服務(wù)國家戰(zhàn)略、輻射帶動周邊和有效防控風(fēng)險。從國際視角，自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)以制度創(chuàng)新為核心，對標(biāo)國際高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易、投資規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)，以自由貿(mào)易為目標(biāo)，充分發(fā)揮高水平開放的示范引領(lǐng)作用。自貿(mào)港是一國境內(nèi)關(guān)外、資金貨物人員自由進出的開放水平最高的特殊經(jīng)濟區(qū)域。到“十四五”末，海南自貿(mào)港應(yīng)制度初成，國際標(biāo)準(zhǔn)的高水平開放格局初具。

1.基本建成新時期高水平全面對外開放新高地

自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港都應(yīng)加快成為我國新時期全面對外開放的新高地。第一，試行全行業(yè)對外開放。自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港應(yīng)更嚴(yán)格地實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。可考慮對自貿(mào)試驗區(qū)的負(fù)面清單實施路線圖計劃，首先確定“十四五”時期負(fù)面清單的總體目標(biāo)，然后據(jù)此按“一年一修”的進度逐步縮減?？傮w目標(biāo)按照底線思維和風(fēng)險可控的原則，對標(biāo)國際高水平自由貿(mào)易區(qū)，結(jié)合我國經(jīng)濟和社會實際確定。自貿(mào)港可考慮建立更高標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)面清單管理制度，清單條目應(yīng)在自貿(mào)試驗區(qū)的基礎(chǔ)上大為壓縮，同時結(jié)合我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程及需要，大力打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。第二，擴大自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港的區(qū)域范圍。自貿(mào)試驗區(qū)和海南自貿(mào)港應(yīng)切實承擔(dān)起試驗的功能，為其他地區(qū)提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。一旦條件成熟，可擴大試驗的區(qū)域范圍，如增設(shè)新的自貿(mào)試驗區(qū)、自貿(mào)港，或?qū)㈩愃谱再Q(mào)試驗區(qū)的開放高地拓展到整個省級行政區(qū)域等。第三，逐步確立以事中事后監(jiān)管為主的監(jiān)管原則。經(jīng)濟行政管理部門應(yīng)以服務(wù)為主，確立服務(wù)性理念，建設(shè)服務(wù)型政府。試行最低門檻的事前行政審批制，以事中事后監(jiān)管為主。第四，加快探索適應(yīng)全球最高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)的壓力試驗區(qū)。近年來，一些主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體簽署的自由貿(mào)易協(xié)定成為最高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)，并開始產(chǎn)生全球性影響，這些經(jīng)濟體基本都是我國的重要貿(mào)易伙伴。自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港應(yīng)對標(biāo)當(dāng)前全球最高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)進行壓力測試，從中發(fā)現(xiàn)我國對于高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易的適應(yīng)能力、我國的優(yōu)勢與短板，并總結(jié)具有全國意義的經(jīng)驗做法向全國推廣。第五，探索完善涉外經(jīng)貿(mào)法律和規(guī)則體系。在外商投資法等現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，根據(jù)我國新時期對外開放的需要，適應(yīng)全球高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，更加注重走出去的實際要求，逐步修訂、完善涉外經(jīng)貿(mào)法規(guī)體系。

2.提升高標(biāo)準(zhǔn)營商環(huán)境的試驗區(qū)

營商環(huán)境是影響投資的重要因素。在世界銀行2019年10月發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》中，我國營商環(huán)境又從2018年的第46位大幅躍升到第31位，提升15位，已連續(xù)兩年入列全球營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體?！笆奈濉睍r期應(yīng)再接再厲繼續(xù)提升我國營商環(huán)境并穩(wěn)定在更加靠前的位置，自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港更應(yīng)在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》要求的基礎(chǔ)上走得更遠(yuǎn)，打造國際一流、公平競爭的營商環(huán)境。世界銀行的評價標(biāo)準(zhǔn)涵蓋影響企業(yè)生命周期11個領(lǐng)域的監(jiān)管法規(guī)，它們是開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)和勞動力市場監(jiān)管。這次營商環(huán)境的提升，來自于在開辦企業(yè)、獲得電力和跨境貿(mào)易等領(lǐng)域的努力。排名前10位的經(jīng)濟體，都在監(jiān)管效率和質(zhì)量上表現(xiàn)突出，包括施工期間的強制檢查、獲得電力、破產(chǎn)程序中向債權(quán)人提供的強有力保障以及自動化的專業(yè)商事法庭，這應(yīng)該成為我國改進的方向。營商環(huán)境排名靠前的國家地區(qū)，如新西蘭、新加坡、丹麥、中國香港、韓國、美國、英國等，都是發(fā)達(dá)或表現(xiàn)良好的經(jīng)濟體，也是預(yù)期穩(wěn)定的投資目的地。加快探索構(gòu)建對標(biāo)全球最高水平的營商環(huán)境，應(yīng)成為自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的重要內(nèi)容。海南自貿(mào)港建設(shè)，應(yīng)對標(biāo)香港、新加坡、鹿特丹和迪拜等當(dāng)今最典型、開放度最高的自貿(mào)港，結(jié)合中國實際，在守住底線和風(fēng)險可控的前提下，逐步推進，突出貿(mào)易自由和投資自由，至少可以在零關(guān)稅、非關(guān)稅貿(mào)易壁壘中的管理清單、擴大放開離島退稅、大幅降低企業(yè)和個人所得稅、發(fā)展離岸金融結(jié)算、教育衛(wèi)生文化領(lǐng)域開放、數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域開放等諸多領(lǐng)域有所作為。

3.推動形成高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系

我國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，應(yīng)堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展變革，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)應(yīng)利用開放優(yōu)勢，外引內(nèi)聯(lián)，積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，在“十四五”時期初步形成高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)體系。第一，發(fā)展先進制造業(yè)。充分利用新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的歷史機遇，加快發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動型高端制造業(yè)。推動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和已有實體經(jīng)濟深度融合，大力發(fā)展高技術(shù)制造業(yè)。結(jié)合各自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，培育高科技產(chǎn)業(yè)鏈和若干世界級先進制造業(yè)集群。第二，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢看，全球正進入服務(wù)經(jīng)濟時代。服務(wù)業(yè)對我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）貢獻率超過50%，已成為促進經(jīng)濟持續(xù)增長、拉動就業(yè)的第一大產(chǎn)業(yè)。國際貿(mào)易領(lǐng)域，鑒于服務(wù)貿(mào)易的增長趨勢，未來可能出現(xiàn)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易三足鼎立的貿(mào)易格局。通過聯(lián)通技術(shù)等技術(shù)賦能，加之龐大的制造業(yè)基礎(chǔ)，我國完全可能實現(xiàn)在服務(wù)經(jīng)濟時代的持續(xù)較快增長。應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴大服務(wù)業(yè)開放，壓縮負(fù)面清單，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。第三，進一步發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港的產(chǎn)業(yè)帶動作用和溢出效應(yīng)。自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展應(yīng)加大與當(dāng)?shù)睾椭苓叺貐^(qū)的產(chǎn)業(yè)融合、協(xié)同效應(yīng)，努力形成較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提升區(qū)域品牌效應(yīng)。

二、促進開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)轉(zhuǎn)型升級

（一）開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)的成就與存在的問題

1.主要成就

開發(fā)區(qū)指由國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家旅游度假區(qū)等實行國家特定優(yōu)惠政策的各類開發(fā)性區(qū)域。從1981年國務(wù)院批準(zhǔn)在沿海開放城市建立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)起，開發(fā)區(qū)已有近40年的歷史。根據(jù)國家發(fā)展改革委、科技部、國土資源部等六部委發(fā)布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版），我國目前共設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)552家，其中經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，重點發(fā)展以制造業(yè)為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系;高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)156家，重點發(fā)展知識密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。開發(fā)區(qū)是各地改革開放的先行區(qū)，為本地改革開放做出了歷史性貢獻。第一，開發(fā)區(qū)以鮮明的形式彰顯了改革開放，帶來了改革開放的新氣象和新機遇。開發(fā)區(qū)往往設(shè)立在相對未開發(fā)區(qū)域，相對獨立存在、單獨發(fā)展，是引進外資集中、市場管理寬松、國際化程度高、稅收優(yōu)惠的特殊區(qū)域，是各地改革開放的一面旗幟。第二，開發(fā)區(qū)是引進外資的主要承載地。各地往往以方便土地使用、降低土地使用成本、稅收減免等優(yōu)惠條件，把開發(fā)區(qū)作為引進外資、招商引資的首選區(qū)域。第三，成為各地經(jīng)濟增長的重要貢獻地。開發(fā)區(qū)營商環(huán)境較好、經(jīng)濟政策寬松、企業(yè)經(jīng)營成本較低，往往是本地經(jīng)濟增長最快、對經(jīng)濟增長貢獻較多的區(qū)域。國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是開發(fā)區(qū)的主力。2018年，全國219家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.2萬億元，占同期GDP比重11.3%;實現(xiàn)財政收入1.9萬億元，增幅高于同期全國平均水平1.5個百分點，占全國財政收入的比重10.6%;實際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額513億美元，占全國吸收外資比重約20.4%;實現(xiàn)進出口總額61937億元，占全國進出口總額的比重20.3%。

綜合保稅區(qū)是具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)依規(guī)管理，執(zhí)行保稅港區(qū)的稅收和外匯政策，具有保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)、港口的功能，發(fā)展重點是國際貿(mào)易、保稅服務(wù)及出口加工等各類相關(guān)服務(wù)，可以開展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)。自2006年我國第一個綜合保稅區(qū)在蘇州工業(yè)園區(qū)設(shè)立以來，目前已有73個綜合保稅區(qū)。作為開放型經(jīng)濟的重要平臺，綜合保稅區(qū)在發(fā)展對外貿(mào)易、吸引外商投資、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面發(fā)揮了重要作用。

邊境經(jīng)濟合作區(qū)是設(shè)立在沿邊開放城市，主要發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的經(jīng)濟功能區(qū)，承擔(dān)著我國中西部地區(qū)對外開放、合作發(fā)展的重要職能。自1992年以來，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的邊境經(jīng)濟合作區(qū)17個，對發(fā)展我國與周邊國家地區(qū)的經(jīng)濟貿(mào)易和睦鄰友好關(guān)系、繁榮邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)揮了積極作用。另外，為加快沿邊開發(fā)開放、推進“一帶一路”建設(shè)，國務(wù)院還相繼批準(zhǔn)在廣西、云南、內(nèi)蒙古、黑龍江設(shè)立7個沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)，也取得明顯成效。這些試驗區(qū)特色產(chǎn)業(yè)迅速成長，經(jīng)濟實力大幅提升，相關(guān)改革不斷深化，國際物流樞紐功能基本形成，民心相通作用加強。

2.主要問題

開發(fā)區(qū)的主要問題：一是部分開發(fā)區(qū)土地利用效率不高。開發(fā)區(qū)的建設(shè)模式一般是在規(guī)劃的區(qū)域先搞征地拆遷、土地整治，從“三通一平”到“十一通一平”，再行招商引資，難免造成企業(yè)入駐不足、土地資源利用率不高的現(xiàn)象。二是開放引領(lǐng)作用不足。開發(fā)區(qū)在改革開放早期的引進外資、經(jīng)濟管理方式改革方面作用明顯，但隨著各地對外開放區(qū)域的擴大，開發(fā)區(qū)在擴大開放和促進改革的新措施、新模式方面的引領(lǐng)作用趨于弱化。三是開發(fā)區(qū)發(fā)展動能不足。當(dāng)前以現(xiàn)代信息技術(shù)為核心的科技進步、產(chǎn)業(yè)變革發(fā)展迅猛，一些新業(yè)態(tài)、新模式迅速壯大，現(xiàn)代信息技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合加快;產(chǎn)業(yè)鏈全球化趨勢深入發(fā)展。開發(fā)區(qū)應(yīng)以國際視野，更加注重引入發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，增強長期增長能力，引領(lǐng)當(dāng)?shù)馗哔|(zhì)量發(fā)展。

綜合保稅區(qū)的特殊性在于海關(guān)監(jiān)管方面，包括關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘等。目前各綜合保稅區(qū)對關(guān)稅的監(jiān)管較好，但對非關(guān)稅壁壘的認(rèn)識和利用不足。在綜合保稅區(qū)，不僅要利用保稅區(qū)的零關(guān)稅，更要利用非關(guān)稅貿(mào)易壁壘中的貿(mào)易自由度。各綜合保稅區(qū)對此政策的利用較少。綜合保稅區(qū)還可以在研發(fā)設(shè)計、檢測維修、銷售服務(wù)等方面有所作為，并復(fù)制推廣改革創(chuàng)新經(jīng)驗。

邊境經(jīng)濟合作區(qū)和沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)的優(yōu)勢在于地緣和政策。目前17個邊境經(jīng)濟合作區(qū)和7個沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)的開放合作重點，主要結(jié)合本區(qū)域的資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，輻射能力有限，與我國其他對外開放政策和平臺結(jié)合不夠。另外，周邊國家對人民幣的認(rèn)可度較高，可以借此推進人民幣的國際使用。

（二）“十四五”時期轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)與任務(wù)

1.持續(xù)改善營商環(huán)境的探索區(qū)

對外開放平臺首先應(yīng)對標(biāo)世界銀行的評價體系改善營商環(huán)境。這是各開放平臺自身基本能夠做到的，無需依靠更多外部支持。自貿(mào)試驗區(qū)已在改善營商環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能方面積累了大量可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，各開發(fā)區(qū)、綜保區(qū)和邊境經(jīng)濟合作區(qū)不妨結(jié)合本地實際，對照引入。另外，還可在競爭中性原則方面走在本區(qū)域甚至全國前列。除相關(guān)負(fù)面清單外，對國有經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、混合所有制經(jīng)濟、外資及中外合資等各種所有制經(jīng)濟在市場準(zhǔn)入、監(jiān)管、稅收優(yōu)惠、貸款、補貼、采購等環(huán)節(jié)一視同仁，同等對待，對標(biāo)國際通行做法，減少直至禁止窗口指導(dǎo)等歧視性做法，并落實監(jiān)督評估考核機制。

2.持續(xù)減稅降費的壓力試驗區(qū)

減少企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)、規(guī)范稅費征收目錄及程序，是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低生產(chǎn)成本和引進外資、提高企業(yè)競爭力的有效手段。我國境內(nèi)的企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)在世界上處于較高水平。開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)和邊境經(jīng)濟合作區(qū)在減少企業(yè)稅收、關(guān)稅和其他費用方面已有一些有益經(jīng)驗，如收稅與補貼并用等?！笆奈濉睍r期，這些對外開放平臺，可對標(biāo)國際稅費水平較低的開放經(jīng)濟體，大膽試行大力度的減稅降費舉措，如探索將企業(yè)所得稅降到接近15%的水平，為本地積累經(jīng)驗做法。實行中可提出實施路線圖，列明具體目標(biāo)，分階段穩(wěn)步推進。