疫情影響下的發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

文/孫曉濤 李浩東 編輯/孫艷芳

發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)問(wèn)題是長(zhǎng)期困擾國(guó)際社會(huì)的難題。新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)遭受打擊，發(fā)展中國(guó)家面臨著經(jīng)濟(jì)下行、出口疲軟、應(yīng)對(duì)疫情的財(cái)政支出增加等壓力，加之當(dāng)前美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策轉(zhuǎn)向“箭在弦上”，發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次引發(fā)關(guān)注。

疫情導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家債務(wù)脆弱性上升

世界銀行債務(wù)人報(bào)告系統(tǒng)（Debtor Reporting System，DRS）是目前全球最權(quán)威的發(fā)展中國(guó)家外債數(shù)據(jù)庫(kù)。2021年10月，世界銀行公布了最新的2020年年末全球123個(gè)中低收入國(guó)家外債數(shù)據(jù)。這是新冠肺炎疫情對(duì)發(fā)展中國(guó)家債務(wù)影響的最新全景描述。

發(fā)展中國(guó)家債務(wù)比率指標(biāo)出現(xiàn)一定程度惡化

2020年年末，發(fā)展中國(guó)家外債存量余額為8.69萬(wàn)億美元，比2019年年末增長(zhǎng)5.3%，增速與2018年和2019年基本持平。雖然外債規(guī)模增速保持穩(wěn)定，但發(fā)展中國(guó)家受疫情影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、出口疲軟，導(dǎo)致債務(wù)比率指標(biāo)攀升較快。2020年年末，發(fā)展中國(guó)家外債存量與國(guó)民總收入（GNI）的比值，即外債負(fù)債率為29.1%，比2019年年末上升2.5個(gè)百分點(diǎn)，而該指標(biāo)在2018年和2019年年末，僅分別上升了0.1和0.7個(gè)百分點(diǎn)。2020年年末，發(fā)展中國(guó)家外債存量與出口的比值為122.5%，比2019年年末上升16.2個(gè)百分點(diǎn)，而2019年和2018年年末，該指標(biāo)分別僅上升5.6個(gè)百分點(diǎn)和下降3.4個(gè)百分點(diǎn)。債務(wù)比率指標(biāo)的較快攀升表明，發(fā)展中國(guó)家償債能力在下降、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在上升。

雖然發(fā)展中國(guó)家受疫情影響債務(wù)比率指標(biāo)上升較快，但從更長(zhǎng)一段歷史來(lái)看，當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家債務(wù)水平整體上并非很高（見(jiàn)圖1）。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)以及隨后的美國(guó)大幅加息，導(dǎo)致拉美國(guó)家債務(wù)危機(jī)。此后，發(fā)展中國(guó)家外債負(fù)債率一路攀升，從1970的11.1%上升至1999年的40.9%，發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著20世紀(jì)末的《重債窮國(guó)倡議》（Heavily Indebted Poor Countries Initiative）和2005年的《多邊減債倡議》（Multilateral Debt Relief Initiative）的相繼推出，發(fā)展中國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)大幅降低，外債負(fù)債率從高位逐步回落至2008年的21.0%。此后，受2008年全球金融危機(jī)的影響，發(fā)展中國(guó)家外債負(fù)債率又有所上升。2020年年末29.1%的外債負(fù)債率，大致相當(dāng)于20世紀(jì)80年代的水平，但遠(yuǎn)低于20世紀(jì)末的高點(diǎn)。

圖1 發(fā)展中國(guó)家外債負(fù)債率的歷史變化

發(fā)展中國(guó)家債務(wù)的區(qū)域差異很大

從區(qū)域來(lái)看，2020年年末，東亞太平洋、拉丁美洲及加勒比、歐洲中亞、南亞、撒哈拉以南非洲、中東北非6個(gè)地區(qū)外債余額與發(fā)展中國(guó)家整體債務(wù)之比分別為38.0%、21.5%、18.8%、9.4%、8.1%、4.3%。其中，歐洲中亞、拉丁美洲及加勒比兩個(gè)地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)最重，2020年年末，外債負(fù)債率分別為51.9%和49.0%，分別比2019年年末增加5.3個(gè)和8.2個(gè)百分點(diǎn)，增加幅度也最大。撒哈拉以南非洲償債能力最弱，2020年年末，外債存量與出口的比值為205.1%，比2019年年末增加了49.5個(gè)百分點(diǎn)。

數(shù)據(jù)的背后也反映出一個(gè)事實(shí)，撒哈拉以南非洲與歐洲中亞、拉丁美洲及加勒比兩個(gè)地區(qū)相比，國(guó)際融資能力更弱。一方面，從外債規(guī)模上看，撒哈拉以南非洲占比僅為8.1%，較其國(guó)民總收入占比高2.7個(gè)百分點(diǎn)；與之相比，歐洲中亞、拉丁美洲及加勒比兩個(gè)地區(qū)的外債規(guī)模占比分別高出國(guó)民總收入占比8.3和8.7個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，外債負(fù)債率不僅反映了債務(wù)負(fù)擔(dān)程度，也反映了國(guó)際融資能力。例如，發(fā)達(dá)國(guó)家的外債負(fù)債率普遍較高，2020年年末，美國(guó)為102.5%、日本為95.6%、德國(guó)為175.6%、英國(guó)為340.7%。發(fā)達(dá)國(guó)家有能力通過(guò)多種方式在國(guó)際市場(chǎng)籌集新資金，因此可以做到外債多而不破。持續(xù)融資能力不足是發(fā)展中國(guó)家普遍存在的問(wèn)題，也是撒哈拉以南非洲債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的原因之一。

部分國(guó)家債務(wù)問(wèn)題較為突出

從發(fā)展中國(guó)家外債負(fù)債率分布來(lái)看（見(jiàn)圖2），42%的國(guó)家外債負(fù)債率在30%—60%之間，外債負(fù)債率超過(guò)70%的國(guó)家占比超過(guò)1/3。其中，外債負(fù)債率超過(guò)100%的國(guó)家共16個(gè)（見(jiàn)圖3），包括5個(gè)撒哈拉以南非洲國(guó)家、5個(gè)歐洲中亞國(guó)家、2個(gè)拉丁美洲及加勒比國(guó)家、2個(gè)中亞北非國(guó)家、1個(gè)南亞國(guó)家、1個(gè)東亞太平洋國(guó)家。但同時(shí)也要看到，外債負(fù)債率超過(guò)70%的國(guó)家數(shù)量上雖然占1/3，但外債規(guī)模僅占發(fā)展中國(guó)家外債總額的12.9%；外債負(fù)債率超過(guò)100%的16個(gè)國(guó)家，外債規(guī)模僅占7.1%，僅哈薩克斯坦（1630億美元）和巴拿馬（1089億美元）超過(guò)了發(fā)展中國(guó)家外債平均值722億美元，佛得角、不丹、吉爾吉斯、黑山4個(gè)國(guó)家還不足百億美元?？傮w上看，發(fā)展中國(guó)家中，外債規(guī)模較大的國(guó)家外債負(fù)債率較低，而外債負(fù)債率較高的國(guó)家外債規(guī)模并非很大。這說(shuō)明，很多國(guó)家高外債負(fù)債率表象背后的深層次原因，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后和創(chuàng)匯能力的不足。

圖2 發(fā)展中國(guó)家外債負(fù)債率分布

圖3 外債負(fù)債率超過(guò)100%的發(fā)展中國(guó)家

國(guó)際社會(huì)緩債行動(dòng)發(fā)揮了積極作用

2020年4月15日，二十國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《暫緩最貧困國(guó)家債務(wù)償付倡議》（Debt Service Suspension Initiative, DSSI），幫助最不發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)借款國(guó)集中力量用于抗擊疫情；2020年10月和2021年4月，又分兩次延長(zhǎng)緩債倡議期限至2021年年底。截至2021年9月，共有48個(gè)國(guó)家接受了緩債倡議的幫助。2020年，二十國(guó)集團(tuán)成員及其他雙邊債權(quán)人共為緩債倡議接受?chē)?guó)展期了35億美元的雙邊債務(wù)，其中包括7億美元的利息支付，債務(wù)展期數(shù)量占緩債倡議接受?chē)?guó)償還債務(wù)數(shù)量的12%，占償還雙邊債務(wù)人債務(wù)數(shù)量的35%。

我國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的債權(quán)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

世界銀行要求獲得國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行（IBRD）貸款或國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）信貸的國(guó)家，逐筆提供政府類(lèi)外債詳情，包括債權(quán)人情況。因此，世界銀行可以間接匯總出債權(quán)人持有發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債權(quán)的情況。

我國(guó)債權(quán)總額新增明顯放緩，占比下降

2020年年末，我國(guó)共持有發(fā)展中國(guó)家債權(quán)1709億美元，比2019年年末增加41億美元，增長(zhǎng)2.4%；我國(guó)持有債權(quán)占發(fā)展中國(guó)家全部債務(wù)的比例為1.97%，比2019年年末下降0.05個(gè)百分點(diǎn)。從歷史來(lái)看，2008年全球金融危機(jī)之前，我國(guó)海外對(duì)發(fā)展中國(guó)家的債權(quán)規(guī)模很小，2009年首次突破200億美元；2009—2018年平均每年新增148億美元，我國(guó)持有債權(quán)占比也由2008年的0.44%上升至2018年的2.08%；但2019年和2020年則明顯減速，僅分別新增了36億美元和41億美元，持有債權(quán)的占比也開(kāi)始下降。

我國(guó)債權(quán)覆蓋面廣、集中度高

2020年年末，在世界銀行統(tǒng)計(jì)的123個(gè)發(fā)展中國(guó)家中，我國(guó)持有其中96個(gè)國(guó)家的主權(quán)債務(wù)的債權(quán)，債權(quán)覆蓋面比較廣。從區(qū)域?qū)用婵?，集中度較高，持有撒哈拉以南非洲40個(gè)國(guó)家的債權(quán)768億美元，占持有量總額的比重達(dá)45.1%，此外，南亞地區(qū)5國(guó)、東亞太平洋12國(guó)、歐洲中亞13國(guó)、拉丁美洲及加勒比16國(guó)、中東北非10國(guó)的占比分別為21.4%、11.2%、9.6%、9.3%、3.4%。從國(guó)別層面看集中度也較高，持有債權(quán)最多的9個(gè)國(guó)家，持有余額占比達(dá)到51.7%。在我國(guó)持有債權(quán)的96個(gè)發(fā)展中國(guó)家中，我國(guó)持有債權(quán)數(shù)量占該國(guó)債務(wù)總額一半以上的國(guó)家有4個(gè)，占該國(guó)債務(wù)總額1/3以上的國(guó)家有15個(gè)。以上兩類(lèi)國(guó)家可以看作是我國(guó)重要的債務(wù)國(guó)（見(jiàn)附表）?？傮w上看，這些國(guó)家的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不容忽視，很多國(guó)家外債負(fù)債率偏高，以出口表現(xiàn)的償債能力不足，外匯儲(chǔ)備規(guī)模偏低，抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力較弱。

我國(guó)重要債務(wù)國(guó)及其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況

我國(guó)債權(quán)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

一方面，我國(guó)持有的發(fā)展中國(guó)家債權(quán)絕大多數(shù)為政府及政府擔(dān)保的長(zhǎng)期債務(wù)（世界銀行將發(fā)展中國(guó)家債務(wù)分為政府及政府擔(dān)保的長(zhǎng)期債務(wù)、無(wú)政府擔(dān)保的私人長(zhǎng)期債務(wù)、短期債務(wù)3類(lèi)），也就是發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期主權(quán)債務(wù)（簡(jiǎn)稱(chēng)主權(quán)債務(wù)），在2020年年末的余額為1704億美元，占比99.7%，安全性較高。另一方面，我國(guó)目前持有的1704億美元主權(quán)債權(quán)，僅占我國(guó)國(guó)際投資凈頭寸的7.9%和外匯儲(chǔ)備的5.3%，風(fēng)險(xiǎn)較小。

政策建議

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家外債風(fēng)險(xiǎn)有所上升，我國(guó)海外債權(quán)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要引起關(guān)注。下一步，要以提升發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性為原則，在推動(dòng)國(guó)際合作與防控債權(quán)風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡。

開(kāi)展國(guó)際合作，提升發(fā)展中國(guó)家自主發(fā)展能力

發(fā)展中國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不單單是已有債務(wù)規(guī)模問(wèn)題，更重要的是還款能力和舉債能力不足，因此，發(fā)展是解決發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的根本出路。資金缺乏是發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最突出難題。我國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的投資以基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)投資為主，解決了東道國(guó)的燃眉之急，是推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治本之策。面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)，我國(guó)首先要以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看待發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題，既要駁斥一些發(fā)達(dá)國(guó)家極力炮制的“債務(wù)陷阱論”，也要反對(duì)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的“投資吃虧論”。具體而言，我國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的投資要秉持發(fā)展理念，以項(xiàng)目為紐帶，以提升東道國(guó)經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力為目標(biāo)，夯實(shí)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增加?xùn)|道國(guó)的出口創(chuàng)匯，提升發(fā)展中國(guó)家自身的“造血能力”。在項(xiàng)目選取上，要特別重視商業(yè)可持續(xù)性，對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)能合作、商貿(mào)物流、資源能源等結(jié)合起來(lái)，通過(guò)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)保障基礎(chǔ)設(shè)施投資的回報(bào)，提升對(duì)外投資項(xiàng)目的高標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)性。

妥善處理我國(guó)海外發(fā)展中國(guó)家債權(quán)

當(dāng)前，發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)總體可控，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題主要集中在持有債權(quán)規(guī)模較大和占債務(wù)國(guó)外債比例較高的部分國(guó)家。要加強(qiáng)與債務(wù)國(guó)的溝通和協(xié)調(diào)，積極與債務(wù)國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、債務(wù)可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面達(dá)成共識(shí)，把工作盡量做在前面，防風(fēng)險(xiǎn)于未然，及時(shí)處置初發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)國(guó)發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)惡性循環(huán)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。以美元計(jì)價(jià)是我國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債權(quán)面臨的突出問(wèn)題，使得我國(guó)和債務(wù)國(guó)都暴露在美元風(fēng)險(xiǎn)之下。下一步，要更多地以人民幣計(jì)價(jià)我國(guó)海外債權(quán)，積極推動(dòng)新增債權(quán)的人民幣計(jì)價(jià)，同時(shí)探索已有債權(quán)計(jì)價(jià)幣種由美元轉(zhuǎn)換為人民幣的可行途徑。

穩(wěn)慎開(kāi)展主權(quán)債務(wù)處置國(guó)際合作

我國(guó)僅在最近十幾年來(lái)才開(kāi)始大規(guī)模持有發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債權(quán)，在發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)處置國(guó)際合作領(lǐng)域是個(gè)新手，還需要一個(gè)適應(yīng)過(guò)程。世界銀行從債權(quán)人角度將發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)分為國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)持有、雙邊官方持有、私人持有三類(lèi)。2020年年末，三者占比分別為22.6%、13.6%、63.7%，表明私人和多邊機(jī)構(gòu)是主要債權(quán)人。與之對(duì)比，根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，2020年年末，我國(guó)92%的債權(quán)是通過(guò)雙邊官方形式持有的，私人持有量?jī)H占8%。我國(guó)私人持有量占比過(guò)低的原因之一是，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)國(guó)開(kāi)行屬于商業(yè)債權(quán)人，其持有的債權(quán)應(yīng)統(tǒng)計(jì)在私人持有項(xiàng)目下，但世界銀行卻將其歸入雙邊官方項(xiàng)目下。因此，雖然我國(guó)持有債權(quán)僅占發(fā)展中國(guó)家全部債務(wù)的1.97%，但卻是全球最大的雙邊債權(quán)人，占所有雙邊官方持有量的32.6%。從發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)處置國(guó)際合作的歷史看，國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要作用，包括1996年的重債窮國(guó)倡議和2005年的多邊減債倡議等；但目前，國(guó)際合作中的責(zé)任有向雙邊債權(quán)人傾斜的傾向，2020年二十國(guó)集團(tuán)的《暫緩最貧困國(guó)家債務(wù)償付倡議》主要針對(duì)的是雙邊債權(quán)人，對(duì)多邊債權(quán)人和私人債權(quán)人，僅是鼓勵(lì)和呼吁參與。

下一步，我國(guó)要秉持正確義利觀處理發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題，堅(jiān)持真實(shí)親誠(chéng)等原則，管控分歧，讓債務(wù)問(wèn)題的處理成為提升我國(guó)與發(fā)展中國(guó)家關(guān)系的“加分項(xiàng)”。支持二十國(guó)集團(tuán)繼續(xù)幫助最貧困國(guó)家緩解債務(wù)壓力，用好《暫緩最貧困國(guó)家債務(wù)償付倡議》，幫助最貧困國(guó)家集中力量抗擊疫情和支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，共同渡過(guò)難關(guān)。同時(shí)，在二十國(guó)集團(tuán)框架下要強(qiáng)調(diào)慎用債務(wù)減免手段。未來(lái)，我國(guó)在開(kāi)展主權(quán)債務(wù)處置國(guó)際合作時(shí)，要堅(jiān)持以個(gè)案為基礎(chǔ)的處置原則，提升主動(dòng)性和可控性。國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)是發(fā)展中國(guó)家債務(wù)的最大單一債權(quán)人，理應(yīng)在債務(wù)處置中發(fā)揮積極作用。要積極督促?lài)?guó)際多邊機(jī)構(gòu)更加主動(dòng)作為，承擔(dān)更多責(zé)任；倡議世界銀行通過(guò)設(shè)立多邊減緩債基金加大減緩債力度。針對(duì)我國(guó)過(guò)度依賴(lài)雙邊官方形式持有債權(quán)的問(wèn)題，要更多發(fā)揮亞投行、絲路基金、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行等現(xiàn)有多邊機(jī)構(gòu)的作用，嘗試與經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的“一帶一路”重點(diǎn)國(guó)家合作組建地區(qū)性、小而精、好用、有效的新機(jī)構(gòu)；同時(shí)，鼓勵(lì)我國(guó)規(guī)模較大的銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)“走出去”，提升國(guó)際化水平，更好地發(fā)揮投融資功能。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）