PPP模式背景下的污水處理設(shè)施的建設(shè)與運維管理

蘭俊傳

（中鐵建生態(tài)環(huán)境有限公司，重慶 400711）

1 引言

我國工農(nóng)業(yè)及居民生活用水污染排放量巨大，加之產(chǎn)業(yè)布局不夠合理，導(dǎo)致我國水污染問題日趨嚴重，污水處理設(shè)施建設(shè)勢在必行。而將社會資本引入環(huán)保市場中，是污水處理設(shè)施建設(shè)項目發(fā)展的必然，其能夠緩解國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2015〕17號），即“水十條”污水治理背景下各級政府的資金壓力。因此，探索PPP模式背景下污水處理設(shè)施的建設(shè)與運維管理具有非常重要的意義。

2 PPP模式的理論基礎(chǔ)

PPP模式最初應(yīng)用于英國，申請主體為政府部門和私營部門，申請內(nèi)容為公共服務(wù)，申請載體為長期合同。根據(jù)雙方簽訂的長期合同，報酬與業(yè)績之間有緊密關(guān)系，此時，私人部門不僅需要承擔(dān)管理工作，還需要承受風(fēng)險壓力。在我國，PPP模式應(yīng)用較晚，且應(yīng)用模式有所變化。PPP應(yīng)用模式中，強調(diào)政府部門與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立長期合作關(guān)系。政府負責(zé)質(zhì)量管理和價格監(jiān)督，以實現(xiàn)社會公共利益極大化，社會資本負責(zé)設(shè)計、施工、運維，爭取政府補貼，通過使用費獲得投資回報[1]。

3 污水處理設(shè)施PPP建設(shè)項目

某污水處理廠于2019年動工，2000年年底完工，2002年開始通水。項目建設(shè)共投資400萬元，處理廠總規(guī)模為日處理污水1.022×105t。由當(dāng)?shù)匾患噎h(huán)保工程有限公司進行全面監(jiān)督經(jīng)營管理，特許經(jīng)營期為30年。在經(jīng)營期間，政府以45 000 m3/d的污水處理規(guī)模為依據(jù)，以1.20元/m3的污水處理標準支付運營費。經(jīng)營期滿后，污水處理廠及內(nèi)部污水處理設(shè)施將由政府免費處理。據(jù)估算，0.45元/m3的污水處理運行費用，總成本約占污水處理成本的75%，基本實現(xiàn)了企業(yè)盈虧平衡目標。在考慮到污水處理管網(wǎng)費用的情況下，該污水處理廠的投資額控制在約1 250元，線性單位的水量投資控制在1 400～1 600元以下。在不考慮污水處理管網(wǎng)費用的情況下，該污水處理廠的水量投資額控制在約850元。

4 PPP模式背景下污水處理設(shè)施的建設(shè)流程

4.1 初期實施

在PPP模式背景下，污水處理設(shè)施建設(shè)項目初步實施分為4個階段：

1）需要明確污水處理設(shè)施的建設(shè)需求，同時，由政府通過權(quán)威中介機構(gòu)組建專業(yè)研究小組，量化PPP模式下污水處理設(shè)施建設(shè)項目的風(fēng)險、成本和凈利潤，形成具有吸引力的商業(yè)預(yù)測，并就污水處理設(shè)施建設(shè)項目征詢終端用戶意見，發(fā)現(xiàn)潛在問題并進行完善，達到將社會資本引入難度控制到更低水平的目的。

2）在明確污水處理設(shè)施建設(shè)需求后，政府方可成立招商小組，與意向投資對象接觸，確定特許經(jīng)營協(xié)議、合同結(jié)構(gòu)、項目對象、招商邊界條件?；蛭袑I(yè)資產(chǎn)運營管理企業(yè)作為招商代理與意向企業(yè)對接。同時，根據(jù)項目特點（全規(guī)劃－建設(shè)－運營時期管控），從管控經(jīng)驗、技術(shù)實力、創(chuàng)新思想、成本意識等多個方面對項目進行分析比對，以推薦的方式出具意見。

3）在PPP模式下，從股東構(gòu)成來看，污水處理設(shè)施建設(shè)項目主體包括取得特許經(jīng)營權(quán)的出資聯(lián)合體、代表政府公共利益的投融資平臺，主要負責(zé)參與項目日常經(jīng)營控制、約束。而股本、債務(wù)資金分別由股東、銀行（或非銀行金融機構(gòu)）提供，以滿足污水處理設(shè)施建設(shè)資金需求。

4）落實“最優(yōu)承擔(dān)風(fēng)險”方針，選擇最有能力處理風(fēng)險分配的一方，同時，為保證項目進度、公共利益、服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)方可以設(shè)置梯度級監(jiān)督管理體系，不定期配合政府主管部門進行檢查。在特許經(jīng)營期到期后，建設(shè)方則可以依據(jù)前期制定的特許經(jīng)營協(xié)議、協(xié)作合同內(nèi)容，將污水處理設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)、服務(wù)完整移交給城鎮(zhèn)主管部門，并在1年內(nèi)支付一定的維修保障資金（或簽訂附加協(xié)議），以確保資產(chǎn)順利運行和減少服務(wù)交接所造成的負面影響。

4.2 建設(shè)過程

在PPP模式背景下污水處理設(shè)施建設(shè)過程中，項目建設(shè)團隊可經(jīng)政府水務(wù)部門接觸城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施申報方代表，與環(huán)保部門、污水處理管理中心就污水處理設(shè)施建設(shè)項目的基本情況開展信息交互。進而在環(huán)保局的組織協(xié)調(diào)下，項目團隊可與區(qū)域政府開展關(guān)于項目信息、需求的探討，并正式編制項目建設(shè)方案。同時，參與由環(huán)保部門、污水處理管理中心共同組織的溝通討論會，逐條研究項目實施內(nèi)容[2]。

在污水處理設(shè)施項目建設(shè)方案編制完畢后，鑒于在項目初步籌備期間，財政部沒有發(fā)布關(guān)于資金價值和財政負擔(dān)能力的詳細業(yè)務(wù)準則，項目組可以結(jié)合對財政部相關(guān)政策文件的理解和多年的實踐經(jīng)驗，探索編制財政負擔(dān)能力評估方案，保證污水處理設(shè)施建設(shè)項目的財政承受能力評估工作順利完成，為項目資格預(yù)審公告的發(fā)布奠定文件基礎(chǔ)。

在項目財政評估報告編制完成并通過審批后，項目團隊需要與政府采購中心在推進建設(shè)方案實施的前提下，以招標文件、合作協(xié)議為重點，進行文本的準備。并以投標和起草合同為節(jié)點，參加環(huán)保局、污水處理管理中心等政府部門組織的多輪討論，逐條審查條款，完成投標文件，合同定稿。

在招標文件與合同通過政府采購中心審查后，政府方項目團隊可以公開招標采購社會資本，并組織參與方開展多頻次政府采購流程，確定第一承包企業(yè)及年付費總額、第二承包企業(yè)及年付費總額，并與滿足政府最高限價的企業(yè)簽訂合作協(xié)議，將總投資的財政壓力分配到30年的項目建設(shè)、運維期，并按年支付，以平穩(wěn)年間財政支出的波動。

5 PPP模式背景下污水處理設(shè)施的運維管理

5.1 運行維護

為了解決城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項目規(guī)模大、配套建設(shè)滯后等運營維護難題，可以引入DBFOT模式（設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交）以及廠網(wǎng)一體化同步運作模式。即根據(jù)《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號）的要求，統(tǒng)籌安排廠網(wǎng)運營維護資金，并將廠區(qū)、配套管網(wǎng)運行維護資金進行獨立核算，賦予社會資本工作足夠的靈活性[3]。

5.2 科學(xué)監(jiān)督

雖然，當(dāng)前在污水處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域區(qū)域政府已經(jīng)初步建立監(jiān)督管理制度，在一定程度上滿足了污水處理設(shè)施建設(shè)項目監(jiān)督管理需求。但相關(guān)制度沒有考慮PPP模式的應(yīng)用情況，在PPP模式應(yīng)用下，污水處理設(shè)施建設(shè)運維方面監(jiān)督疲軟[4]?；诖?，區(qū)域應(yīng)立足水污染日益加劇、水資源短缺不斷加重的現(xiàn)狀，適應(yīng)市場化規(guī)律，進行污水處理設(shè)施建設(shè)成本、回收利益的逐一核對確定。并從改變以往監(jiān)督管理中政府與企業(yè)無法清晰區(qū)分的關(guān)系入手，對政府、企業(yè)（社會資本）乃至用戶權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)之間的關(guān)系進行明確。在PPP模式下，政府應(yīng)以直接投資、補貼、污水處理設(shè)施、公益性投資為主體，即在城鎮(zhèn)排水和污水處理條例和規(guī)章的相關(guān)條件指導(dǎo)下，城市排水主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)城市污水處理設(shè)施的運行維護管理，簽訂維護操作合同，明確對方的權(quán)利和義務(wù)；城市污水處理設(shè)施運維管理方應(yīng)當(dāng)按照法規(guī)、法律、地方法規(guī)和要求，結(jié)合維護運維合同，定期向外界披露維護運維信息，并接受城市排水部門和公眾的監(jiān)督。

具體操作過程中，水務(wù)部門應(yīng)根據(jù)前期簽訂合作協(xié)議中規(guī)定的數(shù)量、價格，及時向運營方支付全額資金（含公共義務(wù)履行、設(shè)備重置整改、勞動保護、污水處理水質(zhì)、安全生產(chǎn)等）。并補貼弱勢群體，協(xié)調(diào)社會資本，規(guī)避“多頭管理”引發(fā)的“玻璃門”情況。同時，以過程監(jiān)督管理與結(jié)果控制為重點，利用排水監(jiān)測機構(gòu)定期抽檢、項目公司定期匯報或綜合考核、在線監(jiān)測數(shù)據(jù)傳輸?shù)确绞?，分析PPP模式應(yīng)用背景下污水處理設(shè)施建設(shè)過程中存在的各種風(fēng)險，并明確分擔(dān)方[5]。一般污水處理設(shè)施建設(shè)項目運行過程中產(chǎn)生的風(fēng)險可由風(fēng)險控制方即投資者承擔(dān)，但是，法律風(fēng)險和利率風(fēng)險是投資者無法控制的，需要由水務(wù)部門和投資者通過平等協(xié)商共同承擔(dān)，或由公共部門獨立承擔(dān)。對于污水處理設(shè)施運行過程中存在的違背法律規(guī)定的情況，政府方有權(quán)嚴厲處置相關(guān)方，并利用臨時接收運營管理、終止合同的形式，解決污水處理設(shè)施建設(shè)項目中與公共安全具有一定聯(lián)系的突發(fā)事件、違背規(guī)章行為。

6 PPP模式背景下污水處理設(shè)施的建設(shè)運維效果

如表1所示，PPP模式背景下污水處理設(shè)施的建設(shè)運維效果顯著，排水能力逐步增加，污水處理水質(zhì)可以達到A類高標準，且污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模處于持續(xù)增長狀態(tài)。同時，政府財政資金的多寡對污水處理設(shè)施項目的建設(shè)水平、規(guī)模具有直接影響，通過引入社會資本，可以彌補污水處理設(shè)施建設(shè)缺口，擴大污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模，反向助推區(qū)域GDP增長。這主要是由于污水處理設(shè)施建設(shè)工程建設(shè)初期可以申請國家、省政府補貼，除去補貼，投資方需負責(zé)補貼之后的金額，投產(chǎn)后，整個運營期內(nèi)隨著用水人口、用水量的增加能夠獲得更多的經(jīng)營收入，逐漸減小政府補貼額度。

表1 PPP模式背景下的污水處理設(shè)施的建設(shè)運維效果

7 結(jié)語

綜上所述，PPP模式是以公共部門、私人企業(yè)為參與主體、以共贏或多贏思想觀念為指導(dǎo)、以協(xié)同參與為主要途徑的一種模式，其可以在一定程度上緩解污水處理設(shè)施建設(shè)的資金短缺。在我國公用事業(yè)市場化改革背景下，PPP模式的應(yīng)用價值意義重大。因此，各地應(yīng)根據(jù)污水處理設(shè)施建設(shè)需求，引入社會資本，對政府、企業(yè)雙方或多方的權(quán)利、責(zé)任進行逐一明確。同時適應(yīng)市場化規(guī)模，加強PPP模式應(yīng)用過程中的監(jiān)督管理，在減弱PPP模式下污水處理設(shè)施建設(shè)過程風(fēng)險的基礎(chǔ)上，保證污水處理設(shè)施建設(shè)項目運營收益。