基于多層次資本市場國企改革的法律監(jiān)管路徑探索

趙 敏

多層次資本市場①在2003年10月14日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議上通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，建立多層次資本市場體系，完善資本市場結(jié)構(gòu)，豐富資本市場產(chǎn)品，這是我國首次提出“多層次資本市場”這個概念。從20世紀90年代開始逐漸建立發(fā)展，以投資者和融資者對資本的金融需求不同而形成了主板、創(chuàng)業(yè)板和全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)等市場經(jīng)濟體系。國企改革是中央實施做強做大國有企業(yè)方針的重大戰(zhàn)略步驟，為提升國企競爭力，確保國有資本的持續(xù)增值，在管理體制方面進行了適應(yīng)資本市場的改革。而與之相向而行的是市場經(jīng)濟主體的變化，這一變化促使國企改革加速尋找更多的轉(zhuǎn)變方向。首先，國企改革在多層次資本市場中以積極構(gòu)建的方式轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，由實體經(jīng)濟的間接融資轉(zhuǎn)化為直接融資，充分發(fā)揮了多層次市場在資源配置中所起到的決定性作用，對國企改革的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與升級帶來了極為深遠的意義[1]。其次，面對經(jīng)濟發(fā)展的大好形式，機遇與風(fēng)險并存的問題也應(yīng)運而生，由此引發(fā)的資本市場改革發(fā)展需要一個健全的市場法制化監(jiān)管機制。建設(shè)完善的資本市場法治體系，需要從以下幾個方面著手：一是結(jié)合在多層次資本市場下國企改革出現(xiàn)的新情況而不斷健全完善與之相應(yīng)的法律監(jiān)管制度，主動適應(yīng)國企改革和經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，確保國企在多層次資本市場中處于優(yōu)勢地位。在這個實踐過程中，所取得的改革經(jīng)驗又再次對法律監(jiān)管機制進行全面補充，涵蓋市場與機構(gòu)主體的各個層面。二是加強法律監(jiān)管力度，在國企改革實踐中隨時修正法律法規(guī)，努力提升多層次資本市場中法律監(jiān)管體系的全面性與規(guī)范性。為充分發(fā)揮國企改革在多層次資本市場背景下的主動性，搭建一個有助于優(yōu)化國有經(jīng)濟改革的法律監(jiān)管體系尤為迫切。

一、建立法律監(jiān)管的必要性

理論上，國企改革與多層次資本市場的發(fā)展具有協(xié)同功能，國企為了在市場的發(fā)展中保證國有資本的穩(wěn)定性，有必要打破其自身的產(chǎn)業(yè)布局和資產(chǎn)監(jiān)管傳統(tǒng)格局，于是多層次資本市場發(fā)展下的市場股份化與證券化成為國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。傳統(tǒng)國有制經(jīng)營管理監(jiān)督模式已經(jīng)不能適應(yīng)國企的可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)，唯有制定新的法律監(jiān)管制度方可保障國企在資本運營中的有利地位。

國企改革的主線是延續(xù)部分混合所有制或與央企進行整合，當前資本市場所呈現(xiàn)的多層次結(jié)構(gòu)，使得改革需要輔以多層次的分類監(jiān)督管理。多層次資本市場的便利在于能夠滿足市場的不同業(yè)務(wù)模式，能夠滿足不同規(guī)模和股權(quán)結(jié)構(gòu)公司的各類需求，有利于調(diào)動民間資本的積極性，吸收儲蓄資本轉(zhuǎn)入投資渠道，同時促進新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與企業(yè)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，從宏觀層面整合產(chǎn)業(yè)的潛在產(chǎn)能，綜合社會財富。國企在這樣一個選擇面較廣闊的資本市場之下，經(jīng)濟體制改革具備諸多便利因素，但由現(xiàn)有的多層次市場下針對國企特點進行法律監(jiān)管的體系尚不完備，改革的相關(guān)治理準則沒有合適的實施路徑，因此在多層次資本市場下以法治化手段促進國企改革的必要性尤為凸顯。

就國企在多層次資本市場環(huán)境下的改革來看，建立法律監(jiān)管的意義在于及時阻止損害企業(yè)經(jīng)濟利益的行為，對相關(guān)改制管理人員在推進工作時存在的濫用職權(quán)或徇私舞弊等行為依法進行處理，對泄露國家或企業(yè)商業(yè)秘密的行為予以行政處分，情節(jié)嚴重的追究刑事責(zé)任。對具體損害國企改革的行為予以相應(yīng)程度的經(jīng)濟甚至刑事處罰，目的在于以法律監(jiān)管促使國企改革進程的順利進行，以處罰結(jié)果警示可能出現(xiàn)的損害國企利益行為的發(fā)生。

二、多層次資本市場下國企改革所面臨的問題

（一）分層改革下的法律監(jiān)管路徑缺乏針對性

多層次資本市場下國企通常采用四種改革方式，即：產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓與流動，非國有企業(yè)參股，引進民間資本并購重組，員工持股[2]。這些多元化的融資方式與業(yè)務(wù)模式選擇，給國企改革帶來便利的同時也出現(xiàn)了相應(yīng)的資本運作風(fēng)險。但是與之相關(guān)的法律機制并不能保證國企改革的順利進行，使得國有資產(chǎn)改革運營中的監(jiān)管核心內(nèi)容出現(xiàn)法律規(guī)制的偏離。加之對于采用交易與定價機制的法律監(jiān)管缺乏針對性，最終導(dǎo)致國有企業(yè)改革中的監(jiān)管效能不足。在這種情況下，管控困境主要體現(xiàn)在國有資產(chǎn)的法律管控實踐中，無法有效統(tǒng)籌資產(chǎn)的分級管理與企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營的各環(huán)節(jié)，導(dǎo)致難以找到理想的法律管控平衡點。同時，民營企業(yè)股東權(quán)益的法律保障也存在法律監(jiān)管的不足或者過深的不恰當力度，在一定程度上降低了國企的改革效率。

（二）法律監(jiān)管無法配合分層改革需求

多層次市場背景下的國企改革重點在于由企業(yè)管理平臺向多層次資本市場的推進過程，在當下“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”的局勢下，因規(guī)模與業(yè)務(wù)的不同，對不同層次的國企的法律監(jiān)管方式也應(yīng)當有所區(qū)別。譬如由國企改革帶來的企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化方式雖有幾類，但其中的資本化與證券化是國企改革中最佳的對國有資產(chǎn)進行重組整合的方式。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的發(fā)展模式已被全新的資本運營方式所取代，反映在多層次資本市場的優(yōu)勢資源將以怎樣的方式推動國企改革的發(fā)展，取決于國企改革的法律監(jiān)管是否恰當?shù)轿?。然而當前的形勢是國有資本的投資運營以及管理模式的變更尚處在改革的初始階段，針對國企改革的法律管理監(jiān)督體制自然也在摸索實踐階段，當前對國企改革各方面的法律管控成效并不顯著，國企監(jiān)管機構(gòu)對國有資本的管理職能仍采用較強的法律干預(yù)方式，國企改革難以實現(xiàn)真正的資本自由和資本市場化運營。同時在國企改革中，國有資本的運營方式因多層次資本市場的影響而發(fā)生改變，有悖于國家對國企資產(chǎn)的引領(lǐng)方針，面向阻止國有資產(chǎn)流失的硬性法律規(guī)定監(jiān)管權(quán)限也處于無法配合分層改革需求的狀態(tài)。

（三）監(jiān)管范圍與職責(zé)的不確定

在特殊的多元化資本市場發(fā)展之下，國企改革得到了快速推進，以多層次資本市場為依托完成了戰(zhàn)略性企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但是與之相適應(yīng)的法律監(jiān)管體系并沒有跟上改革的步伐，主要表現(xiàn)在國企全局治理層面的法律監(jiān)管不夠全面，多元化資產(chǎn)證券經(jīng)營轉(zhuǎn)變下相應(yīng)的法律規(guī)制未能達成配套，為股權(quán)融資法律監(jiān)管增加了難度，使得國有資產(chǎn)布局在市場競爭下盤活過程中的法律控制力不強。總之，在國家掌控的股權(quán)轉(zhuǎn)化為混合所有制股權(quán)的變革中，法律監(jiān)管的范圍逐漸擴大，但傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下的法律管控慣性思維沒有得到及時糾正，出現(xiàn)了法律監(jiān)管制度覆蓋面不全與監(jiān)管職責(zé)不確定的傾向。

（四）國企混改的法律監(jiān)管機構(gòu)存在制度缺失

多層次市場下國企混改方式有力地促進了改革的進程，然而相應(yīng)的法律監(jiān)管制度卻無法解決因產(chǎn)權(quán)流動而引發(fā)的市場閉塞問題，加之交易定價與市場推出法律機制的缺失，使得國企混改效果大打折扣。當前僅有國企的常規(guī)監(jiān)管機構(gòu)以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對國企改革進行監(jiān)管，根據(jù)當前改革中的國企現(xiàn)狀，結(jié)合國企發(fā)展需求的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)并沒有建立健全，國企內(nèi)部的權(quán)利分配與相互制衡機制也不完善，因而監(jiān)事會這個國企常規(guī)監(jiān)管機構(gòu)存在諸多制度缺陷。

首先，外派監(jiān)事制度的缺陷導(dǎo)致其監(jiān)事職能不能正常發(fā)揮。原因是自我國首次實行具有監(jiān)督職責(zé)的稽查工作制度以來，對國企領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)管環(huán)節(jié)僅局限在領(lǐng)導(dǎo)層面，給外派監(jiān)事員附帶行政職權(quán)，并沒有完全切實有效地從企業(yè)稽查的角度出發(fā)幫助企業(yè)進行穩(wěn)定改革?？v觀各個處于改革浪潮中的國有企業(yè)，設(shè)有監(jiān)事會的企業(yè)外派的監(jiān)事僅具備領(lǐng)導(dǎo)能力而欠缺國企生存所需的管理、財務(wù)與法學(xué)相關(guān)知識，無法從自身專業(yè)化角度對國企改革的推進提供合理的監(jiān)管形式。法律知識的欠缺使得監(jiān)事人員無法結(jié)合法律對國有資產(chǎn)的改革進程進行有效的監(jiān)督與管理。其次，因國企內(nèi)部的人為控制現(xiàn)象使得監(jiān)事會的監(jiān)管職權(quán)受到了限制。如果國企內(nèi)部由“自己人”把控，那么法律監(jiān)管將流于形式。而國企行政化則將董事會與經(jīng)理層變成管理與被管理的錯位關(guān)系，行政管理的職權(quán)高于企業(yè)監(jiān)管的權(quán)力，自然導(dǎo)致監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)形同虛設(shè)的現(xiàn)象。最后，監(jiān)事會和國企其他監(jiān)管部門之間的聯(lián)系不夠緊密，仍處在孤立履行行政管理職責(zé)的狀態(tài)，缺少國企各部門間的通力配合。這個合作監(jiān)管的制度缺陷表現(xiàn)為，沒有一個細化的法律監(jiān)管標準去規(guī)范國企內(nèi)部監(jiān)事會與其他部門的監(jiān)管配合方式，即使將黨組監(jiān)督體系引入國企法律監(jiān)管系統(tǒng)，也沒能體現(xiàn)出企業(yè)內(nèi)部職工所擁有的法律監(jiān)管權(quán)力。

三、完善多層次資本市場背景下國企改革法律監(jiān)管的路徑

（一）明確國企產(chǎn)權(quán)監(jiān)管交易的模式

國企是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的特有的企業(yè)發(fā)展形式，以往國企在黨組建設(shè)監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)體系的帶領(lǐng)下，實現(xiàn)了一個又一個產(chǎn)業(yè)輝煌。自國企改革逐漸步入“分類改革”全新時代以來，國企改革除了繼續(xù)完善黨組監(jiān)督系統(tǒng)，還要防止國有資產(chǎn)在改革中的無形流失，明確國有資產(chǎn)委員會在國企改革中的法律地位[3]。在實踐當中，已有不少國企以國資委監(jiān)管的形式強化對企業(yè)改革過程的管理，切實做到以法律監(jiān)管權(quán)力的運行，為處在多元市場經(jīng)濟下的國企改革把好關(guān)，有效地發(fā)揮了政治核心引領(lǐng)作用，保障了國企改革中法律監(jiān)管環(huán)節(jié)的貫徹與執(zhí)行。另外，繼續(xù)沿用黨組監(jiān)管的形式，可以深入帶動國企黨員力量對企業(yè)經(jīng)營人員進行有效監(jiān)督，實現(xiàn)國有資本的穩(wěn)定運營。就具體的監(jiān)管而言，黨組監(jiān)督有多種有效的方式，如民主生活會、自我批評、相互交流指正等。另外，多層次市場下的國企改革必然會涉及對證券市場的法律監(jiān)管，這就需要劃清證券市場與國企在法律監(jiān)管方面的界限，明確相應(yīng)的法律職責(zé)。對于國企改革的法律監(jiān)管主要針對國有資產(chǎn)的流失進行有效預(yù)防與控制。

（二）健全多層次資本市場法規(guī)

借助多層次資本市場對國企的改革必須健全與之相應(yīng)的市場法規(guī)。首先要完善優(yōu)先股制度，讓國企管理者以法律為依托更好地獲得優(yōu)先分配所得利潤的權(quán)利。其次要明晰國企產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)管模式。在多層次資本市場下，拓寬國企特殊股與雙重股的種類，以最大程度活躍主板市場，讓國企通過上市融資的手段推動改革創(chuàng)新的步伐，借助法律規(guī)制對接股權(quán)市場，拓寬原有的國企產(chǎn)權(quán)交易限制，在法律的有效監(jiān)管下實現(xiàn)國企在場外市場結(jié)算制度的統(tǒng)一。最后是監(jiān)事會要在國企改革進程的監(jiān)管中一直占據(jù)重要位置，能從國有企業(yè)運營平臺或者實體經(jīng)營內(nèi)部發(fā)揮關(guān)鍵作用。國務(wù)院在2000年發(fā)布的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》中確定了監(jiān)事會在企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管地位。國資委成立后，監(jiān)事會成為其領(lǐng)導(dǎo)之下的國企改革監(jiān)管部門，繼續(xù)履行職責(zé)，以被國企授權(quán)的法律監(jiān)管先鋒角色，將黨組與職工很好地聯(lián)合起來，共同履行對國企的監(jiān)管職責(zé)[4]。監(jiān)事會成員的級別由國有企業(yè)的規(guī)模決定，重點國有企業(yè)的監(jiān)事會成員由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)直接指派，非重點國有企業(yè)的監(jiān)事會成員則由本級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)委派，監(jiān)事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產(chǎn)生。但無論是哪一種形式，監(jiān)事會面對著多層次資本背景下的國企改革，都應(yīng)充分發(fā)揮出對資本多樣化所產(chǎn)生的機遇與風(fēng)險的良好監(jiān)管與把控能力。其具體的監(jiān)管職能包括財務(wù)監(jiān)管、企業(yè)改革政策與執(zhí)行監(jiān)管以及企業(yè)日常管理活動監(jiān)管，最終形成年度監(jiān)督檢查報告。覆蓋了這些方面的全方位監(jiān)管，可以反映出國企改革過程中的真實情況，以便根據(jù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題進行及時整改，以保障國企改革工作的順利進行?？傊∪Y本各市場法律的轉(zhuǎn)板機制，將動態(tài)的國企改革實時地按照法律制度進行調(diào)整，最終在各層次資本市場之間以具體的國企融資需求完善資產(chǎn)的流通與退市法律監(jiān)管職能，提高國企在多層次資本市場下的改革效率。

（三）制定符合國企改革實際的法律監(jiān)管方案

國企改革的重點是保證國有資產(chǎn)的穩(wěn)定性，可以將法律監(jiān)管的重點著眼于國企資產(chǎn)，以國企資產(chǎn)利潤增長為目標進行法律控制是最符合改革實踐的法律監(jiān)管方案。由于國企改革處在多層次資本市場的大背景下，因此其改革的路徑與方式相對復(fù)雜。要有效地將法律監(jiān)管與國企改革相銜接，需要對國有資產(chǎn)進行充分的摸底，制定出符合國企財務(wù)情況與機構(gòu)管理體制的法律監(jiān)管體系。具體而言，法律監(jiān)管的作用更多是引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，而非事后懲罰，要在法律的監(jiān)管下搭建企業(yè)與政府間的溝通交流平臺。

同時，針對不同規(guī)模不同體制的國企進行法律監(jiān)管的分類管理。例如對于商業(yè)類國企與公益類國企就要進行法律分類監(jiān)管，根據(jù)資產(chǎn)的走向，著重對商業(yè)類國企的資產(chǎn)實施全程公開化以及全員參與的法律規(guī)制監(jiān)管方式，在監(jiān)管過程中主要關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營績效和主業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力，以最終實現(xiàn)股權(quán)多元化和價值最大化為法律監(jiān)管的實現(xiàn)目標。法律監(jiān)管的主體可推行經(jīng)濟增加值考核，重點考核國有資本的市場競爭力。當然，法律監(jiān)管部門以國有資本保值與增值為監(jiān)管目標的實行方式還不夠全面，還應(yīng)包括加強對國家安全的保障情況與政府專項任務(wù)完成情況等功能性目標的監(jiān)管。而對于公益類國有企業(yè)改革的法律監(jiān)管，監(jiān)管主體應(yīng)當積極采用市場競爭機制與公共評價機制相結(jié)合的法律監(jiān)管模式，以社會整體效益的提升為監(jiān)管導(dǎo)向，在考核機制中引入社會評價機制，重點考核相關(guān)公益目標完成的情況。

公民認真履行社會監(jiān)督職責(zé)，是國企改革中最為重要也是最易收到成效的監(jiān)管環(huán)節(jié)。隨著國企改革的深入以及市場資本的多層次發(fā)展，越來越多的公民認識到自身的監(jiān)管權(quán)益，愿意從國家資產(chǎn)的高度出發(fā)，與每一個侵害國有資產(chǎn)的不當行為做斗爭，也愿意在監(jiān)管中以法律為準繩，用舉報投訴等方式向國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)反映國企改革中的違法行為，促進國企改革的順利開展。