鄉(xiāng)村振興背景下村級集體經(jīng)濟發(fā)展中的政府行為優(yōu)化探討

葉大鳳，覃慧嫻

一、問題的提出

自脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利以來，中央進一步推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的全面展開。鄉(xiāng)村地區(qū)作為重要的經(jīng)濟發(fā)展單元，是實現(xiàn)廣大農(nóng)民對更高標準的美好生活愿望的依托，也是將來經(jīng)濟建設重心轉(zhuǎn)移的陣地。

習近平總書記堅持“統(tǒng)”的思想，將壯大集體經(jīng)濟與鄉(xiāng)村振興視為相互依存的戰(zhàn)略關(guān)系。因此，村級集體經(jīng)濟不僅是擺脫農(nóng)村發(fā)展困境、提高農(nóng)村經(jīng)濟水平的重要前提，也是我國經(jīng)營體制的制度載體，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實踐中起到關(guān)鍵作用[1]。同時，地方政府作為行政管理單元之一，為上級指示及村基層干部的實踐之間搭建了一座“上傳下達”的橋梁。通過發(fā)揮地方政府長效規(guī)劃、科學決策的指揮、調(diào)控作用，村級集體經(jīng)濟能夠激活農(nóng)村生產(chǎn)活動的深層活力，以促進“三產(chǎn)融合”以及“三農(nóng)”問題的解決。因此，有必要在鄉(xiāng)村振興背景下探究村級集體經(jīng)濟發(fā)展中的地方政府行為優(yōu)化策略。

目前，國內(nèi)外學者對如何全面振興鄉(xiāng)村開展了大量的研究。值得注意的是，在這一學科領(lǐng)域的相關(guān)名詞概念之間存在交叉，如：國外的農(nóng)村合作社類似于我國的村級集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)村治理又類似于鄉(xiāng)村振興等，有利于進行科學問題的總結(jié)與比較。由于國內(nèi)外存在制度性質(zhì)以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平方面的時空差異，國外學者更早針對鄉(xiāng)村衰落、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡的問題展開了多方面、深層次的討論：從主體視角上看，經(jīng)歷了從國家、地方政府到村民、農(nóng)村合作社、非政府組織等主體作為研究對象的變化歷程；從研究內(nèi)容上看，早期更注重于如何從宏觀層面調(diào)整鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略問題，如今則側(cè)重于從微觀層面探究如何完善不同主體在鄉(xiāng)村治理過程中的合作機制，很少再通過政府視角進行鄉(xiāng)村治理問題的深入分析。在鄉(xiāng)村地區(qū)集體經(jīng)濟的發(fā)展方面，國外學者大多從農(nóng)村合作社的角度出發(fā)，認為農(nóng)民作為個體進行生產(chǎn)、銷售活動是無法使效益最大化的，只有群體結(jié)合才能了解市場需求、獲取行業(yè)內(nèi)最新消息，只有在集體的基礎上通過有組織的努力，才能高效達成銷售目標[2]。而合作社就是農(nóng)民通過解決融資等問題建立起來的群體形式，能夠最大限度地減少時間和資源的浪費。并提出，新時代的農(nóng)村合作社不斷適應著變幻莫測的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，可能在將來一段較長時間內(nèi)經(jīng)歷一個成長、重組或是退出市場的生命周期[3]。

國內(nèi)在理論研究上借鑒了不少國外學者的研究成果，目前已形成與我國國情緊密相連的研究體系，主要聚焦于以下三個方面。

首先是概念界定。國內(nèi)學者對這一概念的定義角度不同。黃延信認為，要從集體所有制角度來定義這一概念，認為其是由零散農(nóng)戶在合作方式下，以共同發(fā)展為目標進行運作的經(jīng)濟組織，形成的兩種基礎是：生產(chǎn)資料集體制、產(chǎn)權(quán)清晰[4]。薛繼亮則從合作制角度來定義，認為它更側(cè)重于是一種特殊性質(zhì)的合作經(jīng)濟，是農(nóng)民作為私人個體以自愿、互利心理進行經(jīng)營的一種組織，其中成員能夠共享所得利益。周其仁指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟實際上是我國政府對農(nóng)村經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的途徑之一[5]。其次是村級集體經(jīng)濟的作用。有觀點認為，進入全面建設小康社會的新歷史方位，村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大必然順應所有制的演進規(guī)律，通過優(yōu)化市場要素配置進一步鞏固脫貧攻堅成果、使財富的源泉充分涌流，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興[6]。而在村級集體經(jīng)濟現(xiàn)狀及解決方法方面研究較多，我國絕大部分學者都認為，雖然村級集體經(jīng)濟發(fā)展取得顯著成效，但總體上看仍處于發(fā)展緩慢期；發(fā)展?jié)摿薮?，但歷史遺留問題仍然很多，各種頑疾仍然困擾著地方政府和村級黨組織[7]。在困難方面，大部分人認為主要存在發(fā)展不平衡、村集體經(jīng)濟發(fā)展資金不足、“空殼村”大量存在、土地資源面臨制度和使用困境等問題[8]；在對策方面，認為可以通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、嚴格化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理及使用、加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督并引導農(nóng)民規(guī)范交易、加大財政投入和支持力度、對基層組織人員進行相關(guān)綜合培訓等措施解決目前存在的不足[9]。

廣西L鎮(zhèn)一直是區(qū)內(nèi)有名的工業(yè)重鎮(zhèn)，農(nóng)村經(jīng)濟長期滯緩，自國家推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，該鎮(zhèn)政府根據(jù)國家政策要求，發(fā)展重心逐漸向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，努力實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的發(fā)展平衡。作為L鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展成果最為顯著的兩個村莊，歐陽村與新埠村各有自身特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與不同的發(fā)展側(cè)重點，但同時也存在著土地資源使用困境、發(fā)展資金嚴重不足、適齡勞動力嚴重流失等問題，諸多隱患不利于后期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推廣的持續(xù)性、有效性。因此，探討L鎮(zhèn)政府如何在新的歷史方位上擺正發(fā)展心態(tài)、扭轉(zhuǎn)發(fā)展劣勢，將本鎮(zhèn)從農(nóng)村經(jīng)濟薄弱的工業(yè)重鎮(zhèn)成功轉(zhuǎn)型為具有農(nóng)業(yè)特色的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，以解決發(fā)展村級集體經(jīng)濟過程中的疑難雜癥，是目前重要的任務之一。

現(xiàn)階段我國全面脫貧愿望已經(jīng)實現(xiàn)，在新時代的轉(zhuǎn)折點上，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來研究村級集體經(jīng)濟的發(fā)展具有戰(zhàn)略指導性意義。在鄉(xiāng)村振興背景下深入分析村級集體經(jīng)濟發(fā)展中的政府行為，相關(guān)學術(shù)領(lǐng)域內(nèi)所針對的問題討論仍待完善。本文的研究結(jié)論能夠完善政府行為在農(nóng)村集體經(jīng)濟建設中的學說薄弱之處，并對這一過程中發(fā)展主體視角的相關(guān)理論進行補充，有利于深入構(gòu)建與之相關(guān)的成熟發(fā)展理論體系。

基于此，筆者于2020年1月－2月對L鎮(zhèn)的歐陽村和新埠村進行了實地問卷調(diào)查及訪談，通過實地個案訪談的方式，對各村村民、村干部及若干政府官員進行了定性數(shù)據(jù)收集，結(jié)合L鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務中心的官方資料，進一步探討了L鎮(zhèn)政府在村級集體經(jīng)濟發(fā)展中的行為優(yōu)化路徑。

二、鄉(xiāng)村振興背景下L鎮(zhèn)村級集體經(jīng)濟發(fā)展中的政府行為及其成效

廣西L鎮(zhèn)地處廣西壯族自治區(qū)中部，是全國重點鎮(zhèn)及自治區(qū)小康示范鎮(zhèn)、桂中交通樞紐及工業(yè)城市。截至2020年底，L鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用地分布中，耕地面積為128940公頃、林地面積為123817公頃、水域面積5739公頃，現(xiàn)有的24個行政村中，村級集體經(jīng)濟收入5萬—10萬元的村18個，占總體收入的75%，10萬—20萬元的村5個，占總體收入的20.8%，50萬—60萬元的村1個，占總體收入的4%（見表1）。

表1 L鎮(zhèn)農(nóng)村人均收入與村集體收入情況

新埠村屬于丘陵地貌，位于L鎮(zhèn)與W鎮(zhèn)公路收費站交界處，毗鄰新埠江，交通便利、運輸快捷。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以甘蔗、水稻、玉米種植為主，2017年以前以桉樹種植為副。該村土地資源稀缺，且無優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，屬于貧困村?，F(xiàn)有綠榮種植農(nóng)民專業(yè)合作社、聯(lián)興農(nóng)民專業(yè)合作社兩個經(jīng)營主體，及新埠鄉(xiāng)村休閑旅游投資有限公司、黎佳木業(yè)有限公司、鑫開米業(yè)有限公司等企業(yè)。該村響應黨委和政府號召，立志完成脫貧攻堅總目標，以激勵當?shù)剞r(nóng)民不斷發(fā)展生態(tài)、高效種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等方法，推動農(nóng)村經(jīng)濟水平提高，有利于農(nóng)民擺脫收不抵支的困境。

歐陽村位于L鎮(zhèn)東部的鎮(zhèn)龍山半山腰，具備良好的地理優(yōu)勢。作為L鎮(zhèn)內(nèi)少數(shù)自治區(qū)級貧困村之一，其森林植被茂密，湖水充沛，自然風景優(yōu)美、資源質(zhì)量高，無環(huán)境污染問題，生態(tài)環(huán)境良好，是典型地少人多的村莊。2020年，歐陽村集體經(jīng)濟收入為18.07萬元，較2017年的2萬元呈現(xiàn)較大幅度提高。村莊經(jīng)濟來源主要為鄉(xiāng)村旅游和優(yōu)勢果蔬種植，現(xiàn)有歐陽村股份經(jīng)濟合作聯(lián)社、三陽祥美旅游業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社、印象旅游開發(fā)農(nóng)民專業(yè)合作社三個經(jīng)營主體，另有喜發(fā)蔬菜種植園、陳記生態(tài)果園、歐陽酒坊、姜君農(nóng)家樂、聚龍山莊、久久農(nóng)家樂等產(chǎn)業(yè)。歐陽村揚長避短，村基層黨組織干部同本村農(nóng)戶一起探索多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，L鎮(zhèn)黨委和政府將黨的十八、十九大精神融入工作安排中，嚴格按照“十二五”規(guī)劃要求和有關(guān)部門工作部署，圍繞“抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作、做好農(nóng)業(yè)支持保護補貼發(fā)放、加強農(nóng)村經(jīng)濟工作”三個方面的目標，不斷優(yōu)化發(fā)展策略、探索形成村級集體經(jīng)濟的多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取得喜人成效。通過化“一村一品”的產(chǎn)業(yè)扶貧要求為實踐，L鎮(zhèn)政府將澳洲堅果、沃柑等具備優(yōu)勢的農(nóng)作物引入鄉(xiāng)村推廣種植。在開展“十項進村行動”中，通過建設各類產(chǎn)業(yè)示范村、示范基地不斷朝因村制宜、建設特色支柱型的產(chǎn)業(yè)目標前進。同時，通過對村級集體經(jīng)濟建設提供大量政府資金、政策性資金，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、加深經(jīng)營集約程度；注重培育品牌和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，逐步打造出區(qū)域內(nèi)的特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。

L鎮(zhèn)政府以根本性解決當?shù)剞r(nóng)村的財政困境、增加農(nóng)民經(jīng)濟收入為方向，逐步對各個村進行資源開發(fā)及土地規(guī)劃，使村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平穩(wěn)步增長。具體而言，L鎮(zhèn)政府通過以下幾種途徑踐行了鄉(xiāng)村振興背景下的發(fā)展村級集體經(jīng)濟的工作：

（一）大力扶持村集體，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型

在L鎮(zhèn)政府的支持和引導下，新埠村和歐陽村開辟了各自特色農(nóng)作物的種植道路。新埠村建立了農(nóng)民專業(yè)合作社，在進行多方實地考察并結(jié)合本村實際情況考慮后，決定引進廣西某農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司的澳洲堅果種植項目，開啟“退桉還林還果”工程。截至2021年，新埠村種植澳洲堅果面積已達240畝左右，其他村落也種植有部分堅果，共有約160戶村民參與，其中含有30多戶貧困戶，緩解了該村的貧困問題。

由于歐陽村地勢高峻、土地資源稀缺、土壤質(zhì)量不佳，因此在村基層黨組織的帶領(lǐng)下，大量農(nóng)戶選擇發(fā)展新型油茶業(yè)，完成了從單一林業(yè)到多元產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變。得益于市文化廣電和旅游局的支持，歐陽村使用專項資金270萬元深度發(fā)展油茶業(yè)，從根本上解決了農(nóng)民財政性收入低的難題，使該村脫貧的程度更進一步。截至2020年，歐陽村油茶產(chǎn)業(yè)示范園種植范圍達千畝，不僅促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，形成了一條較為完善的產(chǎn)業(yè)鏈，同時通過提供就業(yè)機會實現(xiàn)對貧困戶的精準扶貧。與此同時，兩村都通過發(fā)展旅游業(yè)進一步帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，新埠村以休閑娛樂基地為主要宣傳內(nèi)容，而歐陽村則以優(yōu)越的自然資源為宣傳內(nèi)容，兩者通過充分將劣勢化為優(yōu)勢、優(yōu)勢繼續(xù)深入發(fā)展兩種方式，較好地完成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目標，同時推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深入優(yōu)化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，完善配套基礎設施

在休閑示范基地的建立取得成效后，新埠村基層黨組織繼續(xù)提出深度開發(fā)特色農(nóng)業(yè)旅游的計劃，因此L鎮(zhèn)政府加大資金投資力度，在新埠村基礎設施的建設工程中前后共投資50多萬元，包括建立生態(tài)停車場和生態(tài)旅游農(nóng)家樂餐廳、文化宣傳角、江河橋梁擴寬修復、休閑廣場、運動球場、房屋規(guī)整、村道改造等項目工程及健身器材和各種娛樂設施等，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境，同時為產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了堅實的物質(zhì)基礎。

為了充分利用自然資源開發(fā)旅游業(yè)，歐陽村在第一書記的爭取下獲得了L鎮(zhèn)政府的提名，使其能將市政府撥發(fā)的旅游基礎設施項目建設資金（近686萬元）、縣域經(jīng)濟發(fā)展資金100萬元等各項專項資金，用于歐陽村旅游基礎配套設施建設，包括改擴建通村道路、修建登山步道及觀景平臺和其中3個自然村的道路硬化、專門的游覽道路、生態(tài)停車場、觀景亭廊等基礎設施，以此將歐陽村成功打造為“廣西四星級鄉(xiāng)村旅游區(qū)”，不僅實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，還將旅游業(yè)打造成為支柱產(chǎn)業(yè)。旅游開發(fā)與基礎設施建設之間相輔相成，為提高農(nóng)民生活滿意度、夯實集體經(jīng)濟發(fā)展基礎提供了強勁動力。

（三）引入社會資本，加快土地市場有序流轉(zhuǎn)

L鎮(zhèn)政府積極組織有關(guān)部門官員深入各村宣傳和指導，引導農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。到目前為止，全鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)土地面積達23000多畝，主要用于苗圃培育，水果、蔬菜種植等。除此之外，L鎮(zhèn)政府還積極做好農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)和清產(chǎn)核資工作以及產(chǎn)權(quán)制度改革工作，通過召開鎮(zhèn)級、村級動員會對農(nóng)民的基礎數(shù)據(jù)進行收集、核查，系統(tǒng)收錄各個村的土地產(chǎn)權(quán)情況。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前，由于地理位置偏僻、交通不便等原因，歐陽村中大部分村民已選擇向縣鎮(zhèn)移居，留存閑置土地眾多。自2015年起，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)獲得政府支持后，歐陽村中大量土地被私人承包，用以建設農(nóng)家樂、酒莊等項目，在社會資本的涌入及政策的引導雙重作用下，一定程度上緩解了農(nóng)地閑置面積減少趨勢、產(chǎn)權(quán)不清等問題，使土地市場進一步加快流轉(zhuǎn)速度，并通過有序、規(guī)范整合零散地塊資源加深集約化程度。

（四）重視技術(shù)人才，打造職業(yè)農(nóng)民

圍繞新農(nóng)村建設和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展計劃，L鎮(zhèn)為提高農(nóng)戶個人綜合素質(zhì)和致富能力，通過培養(yǎng)農(nóng)村經(jīng)濟能人、種植養(yǎng)殖擅長者、農(nóng)民科技人員和基層農(nóng)技推廣人員的方法加強了農(nóng)戶技術(shù)和技能方面的培養(yǎng)。農(nóng)民從中學習到實用農(nóng)業(yè)技術(shù)和職業(yè)技能，以此提高業(yè)務能力，有利于L鎮(zhèn)打造出一群懂知識、接受并掌握新技術(shù)的新型農(nóng)民及高級文化人才，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的人才來源。2020年L鎮(zhèn)政府共舉辦各種技術(shù)培訓班5期，培訓人數(shù)達300人次，引導性培訓農(nóng)民960人次。新埠村村干部指出，在種植澳洲堅果、沃柑等特色農(nóng)產(chǎn)品過程中，L鎮(zhèn)政府通過有目的地對農(nóng)業(yè)項目負責人、實施種植工作的農(nóng)民進行針對性訓練，實現(xiàn)了農(nóng)民負責、農(nóng)民學習，農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)民發(fā)展。受產(chǎn)業(yè)鏈的連鎖反應影響，休閑農(nóng)業(yè)示范基地內(nèi)的特色果品產(chǎn)量節(jié)節(jié)攀升，種類也由幾種躍升至十幾種，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和大發(fā)展。

（五）增強村干部執(zhí)政能力，發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用

村基層黨組織作為政府決策的重要執(zhí)行機構(gòu)，決定了政策實施效果的好壞。通過為部分村提拔、引進經(jīng)驗豐富的人才資源，L鎮(zhèn)政府改革基層黨組織的嘗試獲得理想效果。新埠村村委和經(jīng)濟能人通過走訪周邊縣鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展程度較高的村莊，最終確定引入澳洲堅果進行種植，并通過展示種植優(yōu)勢和收益率引導農(nóng)戶參與。在適齡勞動力的教育方面，村干部通過支持中小企業(yè)的建立和發(fā)展，為青少年和壯年勞動力創(chuàng)造充足就業(yè)崗位，并從思想上疏導部分固執(zhí)分子，有效解決了當?shù)厍嗌倌甑母呤I(yè)率及房屋規(guī)整問題。歐陽村第一書記自上任以后，提出了多項關(guān)于本村發(fā)展的長期規(guī)劃，實際工作中積極爭取政府專項資金和農(nóng)業(yè)補助，引導村中弱勢群體參與景區(qū)收費或清潔等工作，提高了村基層黨組織的威信，完美實現(xiàn)了人均收入提高、物質(zhì)條件改善、特色產(chǎn)業(yè)支撐的規(guī)劃目標。

三、影響村級集體經(jīng)濟發(fā)展中L鎮(zhèn)政府行為優(yōu)化的因素

L鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村振興背景下的村級集體經(jīng)濟發(fā)展中進行了積極的探索和實踐，完成了部分規(guī)劃目標和發(fā)展要求。但由于缺乏長效的資金來源機制、忽視民主參與、重“點”不重“面”等原因，L鎮(zhèn)的村級集體經(jīng)濟發(fā)展仍然面臨可持續(xù)性發(fā)展困境。影響村級集體經(jīng)濟發(fā)展中L鎮(zhèn)政府行為優(yōu)化的因素如下。

（一）政策引導力度不足，理論銜接實踐效果差

L鎮(zhèn)仍然存在大量發(fā)展不充分的村莊，只能依靠原有產(chǎn)業(yè)維持集體經(jīng)濟的發(fā)展，實際人均收入提高是由家庭非農(nóng)業(yè)收入增加引起的。這種重“點”不重“面”的政策實踐嚴重破壞了整體鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展公平性，嚴重與“以點帶面”的理論目標相脫節(jié)。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：人才引進數(shù)量寥寥，需求與供給高度失調(diào)；政策宣傳流于紙面，缺乏政府領(lǐng)導與村干部的實地交流與指導；技術(shù)推廣艱難，缺少優(yōu)惠補償政策降低農(nóng)民的風險成本等，造成大部分村莊受政策影響程度低，許多村民甚至不了解新出臺的政策內(nèi)容。重要的是，在政策效果驗收過程中存在“唯數(shù)字論”現(xiàn)象，以會議次數(shù)、補貼額度、脫貧戶數(shù)量等“標準”簡單衡量目標是否達成。這一現(xiàn)象充分體現(xiàn)了政策引導力度不足的問題，最終導致理論銜接實踐效果差。

（二）權(quán)力分配混亂，缺少專門管理機構(gòu)

在指導農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的過程中，通常涉及多個部門之間的權(quán)力交叉問題。目前，L鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展主要由農(nóng)業(yè)綜合服務中心負責規(guī)劃、實施，但其下卻缺少專門負責管理村級集體經(jīng)濟發(fā)展的機構(gòu)。相關(guān)部門領(lǐng)導者通過將決策過程的權(quán)力分配到其他部門，將具體實踐方案的制定和實行過程交由部門之間協(xié)調(diào)解決，這就導致了部分官員對問題性質(zhì)識別不清，從而過度干預負責部門的決策過程，甚至代替負責部門作出相應決策。在將決策轉(zhuǎn)化為實踐這一過程中，部分官員的工作交接出現(xiàn)跨越，忽略了直屬上級部門，導致職責混亂、內(nèi)部工作效率低等權(quán)力越位、錯位的問題。權(quán)力分配需要層層遞進、科學分配，只有職責明確、清晰唯一的上級專門管理機構(gòu)才能有效對接各個主體部門，完成相應政策的上傳下達工作。

（三）決策缺少民主參與，監(jiān)督機制不健全

財政補貼分配必須以合理、科學的標準進行資格評定和金額評估，并以透明、公開的方式將過程環(huán)節(jié)信息向村民公開。但在標準制定、資格審查過程中，參與者只有政府有關(guān)人員，缺少外部專家、專業(yè)機構(gòu)等的評估以及群眾參與，流程信息被限制在政府部門內(nèi)部，導致所制定的標準過于政治理想化，偏離實際發(fā)展要求。這與政府的監(jiān)督機制問題有較大關(guān)系：從內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)設置上看，L鎮(zhèn)政府并未專門開設內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，導致工作人員一旦認為即使犯錯也難以被發(fā)現(xiàn)，那么很可能會變本加厲。從外部民眾監(jiān)督的視角上看，L鎮(zhèn)政府在政府信息公開方面透明度不足、民意溝通渠道不暢，直接導致農(nóng)民對政策實施情況不明，難以有效傳達自己的意見。因此，在決策過程中缺少民主參與，將無法充分反饋工作人員的實施過程及效果，不利于及時調(diào)整工作目標。

（四）政府人力資源要素結(jié)構(gòu)不均，綜合素質(zhì)能力有待提高

受自身經(jīng)濟水平和歷史因素等條件影響，L鎮(zhèn)政府官員中存在相當規(guī)模的行政思想落后現(xiàn)象。部分年紀稍長的官員受教育水平較低、固守過去形成的一系列思維模式，但在崗位上任職年份長、擁有重要話語權(quán)。由于對新事物接受意愿有限，他們往往在實施扶貧助農(nóng)政策時對部分大膽、新奇的發(fā)展規(guī)劃持反對態(tài)度，壓抑了政策創(chuàng)新活力。同時缺少有思想、有魄力的年輕干部，導致政府官員整體思想水平和規(guī)劃能力原地踏步。由此可以明顯看出L鎮(zhèn)政府的人力資源要素結(jié)構(gòu)專業(yè)性程度低、老齡化嚴重，綜合素質(zhì)能力有待提高。

（五）資金來源渠道少，融資機制不健全

目前L鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展財政扶助獲取來源主要是國家撥款、稅收，社會資本流動性低、占比重小。進入鄉(xiāng)村振興全面施行的新時期，脫貧攻堅專項資金撤出，依靠政府資金難以滿足L鎮(zhèn)大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展需求。一方面，L鎮(zhèn)的社會組織規(guī)模和數(shù)量有限，政府無法有效調(diào)動社會組織參與建設村級集體經(jīng)濟的積極性，難以在二者之間形成一條有序、通暢的資金鏈。另一方面，一旦將大量資金投入基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)扶助后，在人才吸引、激勵政策和人員培訓等方面缺乏足夠的資金支持，就會顧此失彼，極易出現(xiàn)資金鏈難以維系、村級集體經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)斷層的嚴重后果。

四、鄉(xiāng)村振興背景下村級集體經(jīng)濟發(fā)展中L鎮(zhèn)政府行為優(yōu)化的對策建議

為達到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的要求，L鎮(zhèn)政府必須進一步優(yōu)化自身行為，根據(jù)本地特色制定科學的村級集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。對此，筆者認為可以提出以下幾點對策建議：

（一）建立長效融資機制，夯實財政補貼基礎

政策實施獲取實際成效的第一要素是充足的資金。地方政府要激活社會資本成分，通過出臺提供特許經(jīng)營權(quán)等優(yōu)惠政策，全方位拉動金融機構(gòu)、社會組織及個人向村級集體經(jīng)濟建設聚力。同時嚴格監(jiān)控農(nóng)業(yè)的公共管理財政支出，對所有扶持資金流出的詳細情況進行統(tǒng)計和監(jiān)控，從開源、節(jié)流兩個方面發(fā)力，充分減輕政府財政支出壓力，有利于營造和諧、共進的社會氛圍，進一步建立長效融資機制。通過進一步擴大資金扶持范圍、將其他村莊納入財政扶助體系，地方政府要以財政帶動政策，引導企業(yè)家、農(nóng)民等主體開展合作。同時以村集體土地為依托，加快入股式農(nóng)業(yè)合作社、特色種植園等集體經(jīng)濟組織形式建立，推動以稅收為重要組成部分的政府資金可持續(xù)增長，形成健康、穩(wěn)定的財政扶助回饋循環(huán)，夯實地方政府的財政補貼基礎。

（二）促進激勵手段多元化，優(yōu)化政府人力資源要素

創(chuàng)新能力是每個組織的生命力所在，要想打破地方政府固有的僵化結(jié)構(gòu)和陳舊之風，必須以激勵促創(chuàng)新、以人才固根本。針對政府部門內(nèi)部官員，要重視從精神層面激發(fā)個人的自我實現(xiàn)需求，以“先進標兵”、“人民敬愛的好領(lǐng)導”等榮譽稱號以及在官網(wǎng)發(fā)布個人成績專題訪談等為激勵手段，通過衡量實地走訪、經(jīng)驗培訓等活動參與效果評選合格者，起到“優(yōu)化素養(yǎng)+激發(fā)需求”雙層激勵作用。吸引外在人才，要豐富物質(zhì)激勵手段、提高薪酬及相關(guān)補貼標準，注意以循序漸進的手段促進內(nèi)部人員與外來人才之間的優(yōu)勝劣汰進程，避免因“空降”導致的非正式組織排擠、個人歸屬感弱等沖突，合理制定官職授予和金錢激勵計劃標準，實現(xiàn)內(nèi)外部人力資源力量充分、有效地整合與調(diào)動。從人力資源要素配置優(yōu)化的角度看，行政能力強、思想先進的人員是政府部門工作人員中的首要缺少成分，同理，鄉(xiāng)村地區(qū)也必須通過引進政策理解能力強、扶農(nóng)工作經(jīng)驗豐富的村干部和具備扎實專業(yè)知識技能的年輕人才，保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力、促進村集體擺脫困境。

（三）完善地方政府引導、村民自治、村干部領(lǐng)導的協(xié)同機制，促進監(jiān)督民主化

村民作為參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要主體，應當擁有足夠的話語權(quán)以及政策參與機會。通過地方政府將權(quán)力合理下發(fā)到村基層黨組織、再由村基層黨組織安排村民參與，需要地方政府發(fā)揮引導作用，將村民事務交由村民管、村民問題由村民自己解決，強化村民參與政治生活的實感。同時充分把控、掌握與村基層黨組織之間的信息交流，保證村干部帶領(lǐng)村民自治的領(lǐng)導作用有效、領(lǐng)導方向不偏離政策目標。最后在開展村民自治的條件下，通過出臺針對政策實施過程中政府有關(guān)部門工作人員、村基層黨組織干部及其他利益相關(guān)體的懲罰法規(guī)來提高外部民眾和社會組織的監(jiān)督效力，進一步提高監(jiān)督民主化和政策科學化水平。在地方政府引導、村民自治、村干部領(lǐng)導的協(xié)同機制作用下，有助于激發(fā)村民參與公共事務的積極性、加深村干部與村民之間的精神和物質(zhì)聯(lián)系，進而聚力齊心，推動村級集體經(jīng)濟有序發(fā)展。

（四）加強市場立法管理，培育優(yōu)良鄉(xiāng)風

針對村民進行土地產(chǎn)權(quán)評估和確定，只是加快農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)的第一步。由于市場本身的機制缺陷，運行過程處處存在漏洞，例如：交易信息不對稱導致村民利益受損、出現(xiàn)壟斷性的中介組織或流轉(zhuǎn)組織、生態(tài)效益與經(jīng)濟利益失衡等，因此有必要對市場交易過程進行具有強制性的立法管理，規(guī)范市場交易的步驟及行為。地方政府通過召開多元主體參與的聽證大會，厘清各利益相關(guān)方的主要需求，在市場運行薄弱之處開展重點監(jiān)察，以完善法規(guī)從試行到正式頒發(fā)過程中的不足之處。這是硬性制度規(guī)范。同時，重視優(yōu)良鄉(xiāng)風的培育，地方政府要與村基層組織溝通，以多樣的活動形式開展法治重要性的宣傳，包括知識宣講會、案例討論會等，促進村民自我規(guī)范的守法意識。這是柔性道德管理。只有“剛?cè)岵?，法治與德治雙管齊下，才能保證村級集體經(jīng)濟市場的健康運轉(zhuǎn)。

（五）成立村集體經(jīng)濟專管機構(gòu)，建立權(quán)責明晰的部門體系

為解決工作職能交叉凌亂、混淆不清的問題，必須成立村集體經(jīng)濟專管機構(gòu)提上日程：通過對有意向者進行內(nèi)部公開、公正、公平的選拔，并由民主監(jiān)督選拔過程，確定最合適該專管機構(gòu)的人選。該專管機構(gòu)既可以以農(nóng)業(yè)綜合服務中心的一個小組為形式開展工作，也可以直屬地方黨委政府，以部門為形式獨立于其他政府部門之外。通常將最低一級的村集體經(jīng)濟專管機構(gòu)設在縣域，但對于地區(qū)情況特別復雜的鎮(zhèn)域而言，顯然一個規(guī)模精練、人才為主的村集體經(jīng)濟專管機構(gòu)更適合管理當?shù)卮寮壖w經(jīng)濟發(fā)展的各項事務。該小組主要對地方村級集體經(jīng)濟的發(fā)展作整體規(guī)劃，從長遠角度考慮政策的制定和實施，確定短期和長期目標。除了通過小組召開專門解決工作問題的會議外，還可以詢問專家意見，共同形成詳細發(fā)展計劃。有必要給予該部門相應的合法權(quán)力，讓該專管機構(gòu)單獨負責村級集體經(jīng)濟發(fā)展工作，通過在部門內(nèi)建立權(quán)責明晰的制度體系，加強錯誤源頭百分百回溯、精準實施獎懲的工作制度建設。