鄉(xiāng)村振興背景下村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為優(yōu)化探討

葉大鳳，覃慧嫻

一、問(wèn)題的提出

自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利以來(lái)，中央進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的全面展開(kāi)。鄉(xiāng)村地區(qū)作為重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民對(duì)更高標(biāo)準(zhǔn)的美好生活愿望的依托，也是將來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)重心轉(zhuǎn)移的陣地。

習(xí)近平總書(shū)記堅(jiān)持“統(tǒng)”的思想，將壯大集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村振興視為相互依存的戰(zhàn)略關(guān)系。因此，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)不僅是擺脫農(nóng)村發(fā)展困境、提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的重要前提，也是我國(guó)經(jīng)營(yíng)體制的制度載體，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)踐中起到關(guān)鍵作用[1]。同時(shí)，地方政府作為行政管理單元之一，為上級(jí)指示及村基層干部的實(shí)踐之間搭建了一座“上傳下達(dá)”的橋梁。通過(guò)發(fā)揮地方政府長(zhǎng)效規(guī)劃、科學(xué)決策的指揮、調(diào)控作用，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)能夠激活農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)的深層活力，以促進(jìn)“三產(chǎn)融合”以及“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。因此，有必要在鄉(xiāng)村振興背景下探究村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方政府行為優(yōu)化策略。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)如何全面振興鄉(xiāng)村開(kāi)展了大量的研究。值得注意的是，在這一學(xué)科領(lǐng)域的相關(guān)名詞概念之間存在交叉，如：國(guó)外的農(nóng)村合作社類(lèi)似于我國(guó)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)村治理又類(lèi)似于鄉(xiāng)村振興等，有利于進(jìn)行科學(xué)問(wèn)題的總結(jié)與比較。由于國(guó)內(nèi)外存在制度性質(zhì)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面的時(shí)空差異，國(guó)外學(xué)者更早針對(duì)鄉(xiāng)村衰落、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡的問(wèn)題展開(kāi)了多方面、深層次的討論：從主體視角上看，經(jīng)歷了從國(guó)家、地方政府到村民、農(nóng)村合作社、非政府組織等主體作為研究對(duì)象的變化歷程；從研究?jī)?nèi)容上看，早期更注重于如何從宏觀層面調(diào)整鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，如今則側(cè)重于從微觀層面探究如何完善不同主體在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的合作機(jī)制，很少再通過(guò)政府視角進(jìn)行鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的深入分析。在鄉(xiāng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面，國(guó)外學(xué)者大多從農(nóng)村合作社的角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)民作為個(gè)體進(jìn)行生產(chǎn)、銷(xiāo)售活動(dòng)是無(wú)法使效益最大化的，只有群體結(jié)合才能了解市場(chǎng)需求、獲取行業(yè)內(nèi)最新消息，只有在集體的基礎(chǔ)上通過(guò)有組織的努力，才能高效達(dá)成銷(xiāo)售目標(biāo)[2]。而合作社就是農(nóng)民通過(guò)解決融資等問(wèn)題建立起來(lái)的群體形式，能夠最大限度地減少時(shí)間和資源的浪費(fèi)。并提出，新時(shí)代的農(nóng)村合作社不斷適應(yīng)著變幻莫測(cè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，可能在將來(lái)一段較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷一個(gè)成長(zhǎng)、重組或是退出市場(chǎng)的生命周期[3]。

國(guó)內(nèi)在理論研究上借鑒了不少國(guó)外學(xué)者的研究成果，目前已形成與我國(guó)國(guó)情緊密相連的研究體系，主要聚焦于以下三個(gè)方面。

首先是概念界定。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)這一概念的定義角度不同。黃延信認(rèn)為，要從集體所有制角度來(lái)定義這一概念，認(rèn)為其是由零散農(nóng)戶在合作方式下，以共同發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)組織，形成的兩種基礎(chǔ)是：生產(chǎn)資料集體制、產(chǎn)權(quán)清晰[4]。薛繼亮則從合作制角度來(lái)定義，認(rèn)為它更側(cè)重于是一種特殊性質(zhì)的合作經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)民作為私人個(gè)體以自愿、互利心理進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的一種組織，其中成員能夠共享所得利益。周其仁指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的途徑之一[5]。其次是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的作用。有觀點(diǎn)認(rèn)為，進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新歷史方位，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大必然順應(yīng)所有制的演進(jìn)規(guī)律，通過(guò)優(yōu)化市場(chǎng)要素配置進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、使財(cái)富的源泉充分涌流，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興[6]。而在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及解決方法方面研究較多，我國(guó)絕大部分學(xué)者都認(rèn)為，雖然村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成效，但總體上看仍處于發(fā)展緩慢期；發(fā)展?jié)摿薮螅珰v史遺留問(wèn)題仍然很多，各種頑疾仍然困擾著地方政府和村級(jí)黨組織[7]。在困難方面，大部分人認(rèn)為主要存在發(fā)展不平衡、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金不足、“空殼村”大量存在、土地資源面臨制度和使用困境等問(wèn)題[8]；在對(duì)策方面，認(rèn)為可以通過(guò)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、嚴(yán)格化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理及使用、加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督并引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范交易、加大財(cái)政投入和支持力度、對(duì)基層組織人員進(jìn)行相關(guān)綜合培訓(xùn)等措施解決目前存在的不足[9]。

廣西L鎮(zhèn)一直是區(qū)內(nèi)有名的工業(yè)重鎮(zhèn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期滯緩，自國(guó)家推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，該鎮(zhèn)政府根據(jù)國(guó)家政策要求，發(fā)展重心逐漸向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的發(fā)展平衡。作為L(zhǎng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果最為顯著的兩個(gè)村莊，歐陽(yáng)村與新埠村各有自身特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與不同的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)，但同時(shí)也存在著土地資源使用困境、發(fā)展資金嚴(yán)重不足、適齡勞動(dòng)力嚴(yán)重流失等問(wèn)題，諸多隱患不利于后期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推廣的持續(xù)性、有效性。因此，探討L鎮(zhèn)政府如何在新的歷史方位上擺正發(fā)展心態(tài)、扭轉(zhuǎn)發(fā)展劣勢(shì)，將本鎮(zhèn)從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)薄弱的工業(yè)重鎮(zhèn)成功轉(zhuǎn)型為具有農(nóng)業(yè)特色的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，以解決發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的疑難雜癥，是目前重要的任務(wù)之一。

現(xiàn)階段我國(guó)全面脫貧愿望已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，在新時(shí)代的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)研究村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有戰(zhàn)略指導(dǎo)性意義。在鄉(xiāng)村振興背景下深入分析村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為，相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域內(nèi)所針對(duì)的問(wèn)題討論仍待完善。本文的研究結(jié)論能夠完善政府行為在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的學(xué)說(shuō)薄弱之處，并對(duì)這一過(guò)程中發(fā)展主體視角的相關(guān)理論進(jìn)行補(bǔ)充，有利于深入構(gòu)建與之相關(guān)的成熟發(fā)展理論體系。

基于此，筆者于2020年1月－2月對(duì)L鎮(zhèn)的歐陽(yáng)村和新埠村進(jìn)行了實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查及訪談，通過(guò)實(shí)地個(gè)案訪談的方式，對(duì)各村村民、村干部及若干政府官員進(jìn)行了定性數(shù)據(jù)收集，結(jié)合L鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的官方資料，進(jìn)一步探討了L鎮(zhèn)政府在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為優(yōu)化路徑。

二、鄉(xiāng)村振興背景下L鎮(zhèn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為及其成效

廣西L鎮(zhèn)地處廣西壯族自治區(qū)中部，是全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)及自治區(qū)小康示范鎮(zhèn)、桂中交通樞紐及工業(yè)城市。截至2020年底，L鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用地分布中，耕地面積為128940公頃、林地面積為123817公頃、水域面積5739公頃，現(xiàn)有的24個(gè)行政村中，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入5萬(wàn)—10萬(wàn)元的村18個(gè)，占總體收入的75%，10萬(wàn)—20萬(wàn)元的村5個(gè)，占總體收入的20.8%，50萬(wàn)—60萬(wàn)元的村1個(gè)，占總體收入的4%（見(jiàn)表1）。

表1 L鎮(zhèn)農(nóng)村人均收入與村集體收入情況

新埠村屬于丘陵地貌，位于L鎮(zhèn)與W鎮(zhèn)公路收費(fèi)站交界處，毗鄰新埠江，交通便利、運(yùn)輸快捷。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以甘蔗、水稻、玉米種植為主，2017年以前以桉樹(shù)種植為副。該村土地資源稀缺，且無(wú)優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，屬于貧困村?，F(xiàn)有綠榮種植農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、聯(lián)興農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社兩個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，及新埠鄉(xiāng)村休閑旅游投資有限公司、黎佳木業(yè)有限公司、鑫開(kāi)米業(yè)有限公司等企業(yè)。該村響應(yīng)黨委和政府號(hào)召，立志完成脫貧攻堅(jiān)總目標(biāo)，以激勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不斷發(fā)展生態(tài)、高效種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等方法，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平提高，有利于農(nóng)民擺脫收不抵支的困境。

歐陽(yáng)村位于L鎮(zhèn)東部的鎮(zhèn)龍山半山腰，具備良好的地理優(yōu)勢(shì)。作為L(zhǎng)鎮(zhèn)內(nèi)少數(shù)自治區(qū)級(jí)貧困村之一，其森林植被茂密，湖水充沛，自然風(fēng)景優(yōu)美、資源質(zhì)量高，無(wú)環(huán)境污染問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境良好，是典型地少人多的村莊。2020年，歐陽(yáng)村集體經(jīng)濟(jì)收入為18.07萬(wàn)元，較2017年的2萬(wàn)元呈現(xiàn)較大幅度提高。村莊經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要為鄉(xiāng)村旅游和優(yōu)勢(shì)果蔬種植，現(xiàn)有歐陽(yáng)村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社、三陽(yáng)祥美旅游業(yè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、印象旅游開(kāi)發(fā)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社三個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，另有喜發(fā)蔬菜種植園、陳記生態(tài)果園、歐陽(yáng)酒坊、姜君農(nóng)家樂(lè)、聚龍山莊、久久農(nóng)家樂(lè)等產(chǎn)業(yè)。歐陽(yáng)村揚(yáng)長(zhǎng)避短，村基層黨組織干部同本村農(nóng)戶一起探索多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，L鎮(zhèn)黨委和政府將黨的十八、十九大精神融入工作安排中，嚴(yán)格按照“十二五”規(guī)劃要求和有關(guān)部門(mén)工作部署，圍繞“抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作、做好農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放、加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作”三個(gè)方面的目標(biāo)，不斷優(yōu)化發(fā)展策略、探索形成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取得喜人成效。通過(guò)化“一村一品”的產(chǎn)業(yè)扶貧要求為實(shí)踐，L鎮(zhèn)政府將澳洲堅(jiān)果、沃柑等具備優(yōu)勢(shì)的農(nóng)作物引入鄉(xiāng)村推廣種植。在開(kāi)展“十項(xiàng)進(jìn)村行動(dòng)”中，通過(guò)建設(shè)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)示范村、示范基地不斷朝因村制宜、建設(shè)特色支柱型的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)前進(jìn)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供大量政府資金、政策性資金，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、加深經(jīng)營(yíng)集約程度；注重培育品牌和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，逐步打造出區(qū)域內(nèi)的特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。

L鎮(zhèn)政府以根本性解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的財(cái)政困境、增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入為方向，逐步對(duì)各個(gè)村進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)及土地規(guī)劃，使村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平穩(wěn)步增長(zhǎng)。具體而言，L鎮(zhèn)政府通過(guò)以下幾種途徑踐行了鄉(xiāng)村振興背景下的發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的工作：

（一）大力扶持村集體，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型

在L鎮(zhèn)政府的支持和引導(dǎo)下，新埠村和歐陽(yáng)村開(kāi)辟了各自特色農(nóng)作物的種植道路。新埠村建立了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，在進(jìn)行多方實(shí)地考察并結(jié)合本村實(shí)際情況考慮后，決定引進(jìn)廣西某農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司的澳洲堅(jiān)果種植項(xiàng)目，開(kāi)啟“退桉還林還果”工程。截至2021年，新埠村種植澳洲堅(jiān)果面積已達(dá)240畝左右，其他村落也種植有部分堅(jiān)果，共有約160戶村民參與，其中含有30多戶貧困戶，緩解了該村的貧困問(wèn)題。

由于歐陽(yáng)村地勢(shì)高峻、土地資源稀缺、土壤質(zhì)量不佳，因此在村基層黨組織的帶領(lǐng)下，大量農(nóng)戶選擇發(fā)展新型油茶業(yè)，完成了從單一林業(yè)到多元產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變。得益于市文化廣電和旅游局的支持，歐陽(yáng)村使用專(zhuān)項(xiàng)資金270萬(wàn)元深度發(fā)展油茶業(yè)，從根本上解決了農(nóng)民財(cái)政性收入低的難題，使該村脫貧的程度更進(jìn)一步。截至2020年，歐陽(yáng)村油茶產(chǎn)業(yè)示范園種植范圍達(dá)千畝，不僅促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，形成了一條較為完善的產(chǎn)業(yè)鏈，同時(shí)通過(guò)提供就業(yè)機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)扶貧。與此同時(shí)，兩村都通過(guò)發(fā)展旅游業(yè)進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新埠村以休閑娛樂(lè)基地為主要宣傳內(nèi)容，而歐陽(yáng)村則以優(yōu)越的自然資源為宣傳內(nèi)容，兩者通過(guò)充分將劣勢(shì)化為優(yōu)勢(shì)、優(yōu)勢(shì)繼續(xù)深入發(fā)展兩種方式，較好地完成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深入優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施

在休閑示范基地的建立取得成效后，新埠村基層黨組織繼續(xù)提出深度開(kāi)發(fā)特色農(nóng)業(yè)旅游的計(jì)劃，因此L鎮(zhèn)政府加大資金投資力度，在新埠村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工程中前后共投資50多萬(wàn)元，包括建立生態(tài)停車(chē)場(chǎng)和生態(tài)旅游農(nóng)家樂(lè)餐廳、文化宣傳角、江河橋梁擴(kuò)寬修復(fù)、休閑廣場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)球場(chǎng)、房屋規(guī)整、村道改造等項(xiàng)目工程及健身器材和各種娛樂(lè)設(shè)施等，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境，同時(shí)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

為了充分利用自然資源開(kāi)發(fā)旅游業(yè)，歐陽(yáng)村在第一書(shū)記的爭(zhēng)取下獲得了L鎮(zhèn)政府的提名，使其能將市政府撥發(fā)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金（近686萬(wàn)元）、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金100萬(wàn)元等各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金，用于歐陽(yáng)村旅游基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，包括改擴(kuò)建通村道路、修建登山步道及觀景平臺(tái)和其中3個(gè)自然村的道路硬化、專(zhuān)門(mén)的游覽道路、生態(tài)停車(chē)場(chǎng)、觀景亭廊等基礎(chǔ)設(shè)施，以此將歐陽(yáng)村成功打造為“廣西四星級(jí)鄉(xiāng)村旅游區(qū)”，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還將旅游業(yè)打造成為支柱產(chǎn)業(yè)。旅游開(kāi)發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間相輔相成，為提高農(nóng)民生活滿意度、夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。

（三）引入社會(huì)資本，加快土地市場(chǎng)有序流轉(zhuǎn)

L鎮(zhèn)政府積極組織有關(guān)部門(mén)官員深入各村宣傳和指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。到目前為止，全鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)23000多畝，主要用于苗圃培育，水果、蔬菜種植等。除此之外，L鎮(zhèn)政府還積極做好農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)和清產(chǎn)核資工作以及產(chǎn)權(quán)制度改革工作，通過(guò)召開(kāi)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)動(dòng)員會(huì)對(duì)農(nóng)民的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、核查，系統(tǒng)收錄各個(gè)村的土地產(chǎn)權(quán)情況。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前，由于地理位置偏僻、交通不便等原因，歐陽(yáng)村中大部分村民已選擇向縣鎮(zhèn)移居，留存閑置土地眾多。自2015年起，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)獲得政府支持后，歐陽(yáng)村中大量土地被私人承包，用以建設(shè)農(nóng)家樂(lè)、酒莊等項(xiàng)目，在社會(huì)資本的涌入及政策的引導(dǎo)雙重作用下，一定程度上緩解了農(nóng)地閑置面積減少趨勢(shì)、產(chǎn)權(quán)不清等問(wèn)題，使土地市場(chǎng)進(jìn)一步加快流轉(zhuǎn)速度，并通過(guò)有序、規(guī)范整合零散地塊資源加深集約化程度。

（四）重視技術(shù)人才，打造職業(yè)農(nóng)民

圍繞新農(nóng)村建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展計(jì)劃，L鎮(zhèn)為提高農(nóng)戶個(gè)人綜合素質(zhì)和致富能力，通過(guò)培養(yǎng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人、種植養(yǎng)殖擅長(zhǎng)者、農(nóng)民科技人員和基層農(nóng)技推廣人員的方法加強(qiáng)了農(nóng)戶技術(shù)和技能方面的培養(yǎng)。農(nóng)民從中學(xué)習(xí)到實(shí)用農(nóng)業(yè)技術(shù)和職業(yè)技能，以此提高業(yè)務(wù)能力，有利于L鎮(zhèn)打造出一群懂知識(shí)、接受并掌握新技術(shù)的新型農(nóng)民及高級(jí)文化人才，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才來(lái)源。2020年L鎮(zhèn)政府共舉辦各種技術(shù)培訓(xùn)班5期，培訓(xùn)人數(shù)達(dá)300人次，引導(dǎo)性培訓(xùn)農(nóng)民960人次。新埠村村干部指出，在種植澳洲堅(jiān)果、沃柑等特色農(nóng)產(chǎn)品過(guò)程中，L鎮(zhèn)政府通過(guò)有目的地對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、實(shí)施種植工作的農(nóng)民進(jìn)行針對(duì)性訓(xùn)練，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)責(zé)、農(nóng)民學(xué)習(xí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民發(fā)展。受產(chǎn)業(yè)鏈的連鎖反應(yīng)影響，休閑農(nóng)業(yè)示范基地內(nèi)的特色果品產(chǎn)量節(jié)節(jié)攀升，種類(lèi)也由幾種躍升至十幾種，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和大發(fā)展。

（五）增強(qiáng)村干部執(zhí)政能力，發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用

村基層黨組織作為政府決策的重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，決定了政策實(shí)施效果的好壞。通過(guò)為部分村提拔、引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)豐富的人才資源，L鎮(zhèn)政府改革基層黨組織的嘗試獲得理想效果。新埠村村委和經(jīng)濟(jì)能人通過(guò)走訪周邊縣鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展程度較高的村莊，最終確定引入澳洲堅(jiān)果進(jìn)行種植，并通過(guò)展示種植優(yōu)勢(shì)和收益率引導(dǎo)農(nóng)戶參與。在適齡勞動(dòng)力的教育方面，村干部通過(guò)支持中小企業(yè)的建立和發(fā)展，為青少年和壯年勞動(dòng)力創(chuàng)造充足就業(yè)崗位，并從思想上疏導(dǎo)部分固執(zhí)分子，有效解決了當(dāng)?shù)厍嗌倌甑母呤I(yè)率及房屋規(guī)整問(wèn)題。歐陽(yáng)村第一書(shū)記自上任以后，提出了多項(xiàng)關(guān)于本村發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃，實(shí)際工作中積極爭(zhēng)取政府專(zhuān)項(xiàng)資金和農(nóng)業(yè)補(bǔ)助，引導(dǎo)村中弱勢(shì)群體參與景區(qū)收費(fèi)或清潔等工作，提高了村基層黨組織的威信，完美實(shí)現(xiàn)了人均收入提高、物質(zhì)條件改善、特色產(chǎn)業(yè)支撐的規(guī)劃目標(biāo)。

三、影響村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中L鎮(zhèn)政府行為優(yōu)化的因素

L鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村振興背景下的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，完成了部分規(guī)劃目標(biāo)和發(fā)展要求。但由于缺乏長(zhǎng)效的資金來(lái)源機(jī)制、忽視民主參與、重“點(diǎn)”不重“面”等原因，L鎮(zhèn)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然面臨可持續(xù)性發(fā)展困境。影響村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中L鎮(zhèn)政府行為優(yōu)化的因素如下。

（一）政策引導(dǎo)力度不足，理論銜接實(shí)踐效果差

L鎮(zhèn)仍然存在大量發(fā)展不充分的村莊，只能依靠原有產(chǎn)業(yè)維持集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)際人均收入提高是由家庭非農(nóng)業(yè)收入增加引起的。這種重“點(diǎn)”不重“面”的政策實(shí)踐嚴(yán)重破壞了整體鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展公平性，嚴(yán)重與“以點(diǎn)帶面”的理論目標(biāo)相脫節(jié)。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：人才引進(jìn)數(shù)量寥寥，需求與供給高度失調(diào)；政策宣傳流于紙面，缺乏政府領(lǐng)導(dǎo)與村干部的實(shí)地交流與指導(dǎo)；技術(shù)推廣艱難，缺少優(yōu)惠補(bǔ)償政策降低農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)成本等，造成大部分村莊受政策影響程度低，許多村民甚至不了解新出臺(tái)的政策內(nèi)容。重要的是，在政策效果驗(yàn)收過(guò)程中存在“唯數(shù)字論”現(xiàn)象，以會(huì)議次數(shù)、補(bǔ)貼額度、脫貧戶數(shù)量等“標(biāo)準(zhǔn)”簡(jiǎn)單衡量目標(biāo)是否達(dá)成。這一現(xiàn)象充分體現(xiàn)了政策引導(dǎo)力度不足的問(wèn)題，最終導(dǎo)致理論銜接實(shí)踐效果差。

（二）權(quán)力分配混亂，缺少專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)

在指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，通常涉及多個(gè)部門(mén)之間的權(quán)力交叉問(wèn)題。目前，L鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要由農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心負(fù)責(zé)規(guī)劃、實(shí)施，但其下卻缺少專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)。相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)將決策過(guò)程的權(quán)力分配到其他部門(mén)，將具體實(shí)踐方案的制定和實(shí)行過(guò)程交由部門(mén)之間協(xié)調(diào)解決，這就導(dǎo)致了部分官員對(duì)問(wèn)題性質(zhì)識(shí)別不清，從而過(guò)度干預(yù)負(fù)責(zé)部門(mén)的決策過(guò)程，甚至代替負(fù)責(zé)部門(mén)作出相應(yīng)決策。在將決策轉(zhuǎn)化為實(shí)踐這一過(guò)程中，部分官員的工作交接出現(xiàn)跨越，忽略了直屬上級(jí)部門(mén)，導(dǎo)致職責(zé)混亂、內(nèi)部工作效率低等權(quán)力越位、錯(cuò)位的問(wèn)題。權(quán)力分配需要層層遞進(jìn)、科學(xué)分配，只有職責(zé)明確、清晰唯一的上級(jí)專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)才能有效對(duì)接各個(gè)主體部門(mén)，完成相應(yīng)政策的上傳下達(dá)工作。

（三）決策缺少民主參與，監(jiān)督機(jī)制不健全

財(cái)政補(bǔ)貼分配必須以合理、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格評(píng)定和金額評(píng)估，并以透明、公開(kāi)的方式將過(guò)程環(huán)節(jié)信息向村民公開(kāi)。但在標(biāo)準(zhǔn)制定、資格審查過(guò)程中，參與者只有政府有關(guān)人員，缺少外部專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等的評(píng)估以及群眾參與，流程信息被限制在政府部門(mén)內(nèi)部，導(dǎo)致所制定的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于政治理想化，偏離實(shí)際發(fā)展要求。這與政府的監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題有較大關(guān)系：從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，L鎮(zhèn)政府并未專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致工作人員一旦認(rèn)為即使犯錯(cuò)也難以被發(fā)現(xiàn)，那么很可能會(huì)變本加厲。從外部民眾監(jiān)督的視角上看，L鎮(zhèn)政府在政府信息公開(kāi)方面透明度不足、民意溝通渠道不暢，直接導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政策實(shí)施情況不明，難以有效傳達(dá)自己的意見(jiàn)。因此，在決策過(guò)程中缺少民主參與，將無(wú)法充分反饋工作人員的實(shí)施過(guò)程及效果，不利于及時(shí)調(diào)整工作目標(biāo)。

（四）政府人力資源要素結(jié)構(gòu)不均，綜合素質(zhì)能力有待提高

受自身經(jīng)濟(jì)水平和歷史因素等條件影響，L鎮(zhèn)政府官員中存在相當(dāng)規(guī)模的行政思想落后現(xiàn)象。部分年紀(jì)稍長(zhǎng)的官員受教育水平較低、固守過(guò)去形成的一系列思維模式，但在崗位上任職年份長(zhǎng)、擁有重要話語(yǔ)權(quán)。由于對(duì)新事物接受意愿有限，他們往往在實(shí)施扶貧助農(nóng)政策時(shí)對(duì)部分大膽、新奇的發(fā)展規(guī)劃持反對(duì)態(tài)度，壓抑了政策創(chuàng)新活力。同時(shí)缺少有思想、有魄力的年輕干部，導(dǎo)致政府官員整體思想水平和規(guī)劃能力原地踏步。由此可以明顯看出L鎮(zhèn)政府的人力資源要素結(jié)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性程度低、老齡化嚴(yán)重，綜合素質(zhì)能力有待提高。

（五）資金來(lái)源渠道少，融資機(jī)制不健全

目前L鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展財(cái)政扶助獲取來(lái)源主要是國(guó)家撥款、稅收，社會(huì)資本流動(dòng)性低、占比重小。進(jìn)入鄉(xiāng)村振興全面施行的新時(shí)期，脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)資金撤出，依靠政府資金難以滿足L鎮(zhèn)大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。一方面，L鎮(zhèn)的社會(huì)組織規(guī)模和數(shù)量有限，政府無(wú)法有效調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與建設(shè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的積極性，難以在二者之間形成一條有序、通暢的資金鏈。另一方面，一旦將大量資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶助后，在人才吸引、激勵(lì)政策和人員培訓(xùn)等方面缺乏足夠的資金支持，就會(huì)顧此失彼，極易出現(xiàn)資金鏈難以維系、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)斷層的嚴(yán)重后果。

四、鄉(xiāng)村振興背景下村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中L鎮(zhèn)政府行為優(yōu)化的對(duì)策建議

為達(dá)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的要求，L鎮(zhèn)政府必須進(jìn)一步優(yōu)化自身行為，根據(jù)本地特色制定科學(xué)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。對(duì)此，筆者認(rèn)為可以提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

（一）建立長(zhǎng)效融資機(jī)制，夯實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)

政策實(shí)施獲取實(shí)際成效的第一要素是充足的資金。地方政府要激活社會(huì)資本成分，通過(guò)出臺(tái)提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等優(yōu)惠政策，全方位拉動(dòng)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)人向村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)聚力。同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)控農(nóng)業(yè)的公共管理財(cái)政支出，對(duì)所有扶持資金流出的詳細(xì)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和監(jiān)控，從開(kāi)源、節(jié)流兩個(gè)方面發(fā)力，充分減輕政府財(cái)政支出壓力，有利于營(yíng)造和諧、共進(jìn)的社會(huì)氛圍，進(jìn)一步建立長(zhǎng)效融資機(jī)制。通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)大資金扶持范圍、將其他村莊納入財(cái)政扶助體系，地方政府要以財(cái)政帶動(dòng)政策，引導(dǎo)企業(yè)家、農(nóng)民等主體開(kāi)展合作。同時(shí)以村集體土地為依托，加快入股式農(nóng)業(yè)合作社、特色種植園等集體經(jīng)濟(jì)組織形式建立，推動(dòng)以稅收為重要組成部分的政府資金可持續(xù)增長(zhǎng)，形成健康、穩(wěn)定的財(cái)政扶助回饋循環(huán)，夯實(shí)地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)。

（二）促進(jìn)激勵(lì)手段多元化，優(yōu)化政府人力資源要素

創(chuàng)新能力是每個(gè)組織的生命力所在，要想打破地方政府固有的僵化結(jié)構(gòu)和陳舊之風(fēng)，必須以激勵(lì)促創(chuàng)新、以人才固根本。針對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部官員，要重視從精神層面激發(fā)個(gè)人的自我實(shí)現(xiàn)需求，以“先進(jìn)標(biāo)兵”、“人民敬愛(ài)的好領(lǐng)導(dǎo)”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)以及在官網(wǎng)發(fā)布個(gè)人成績(jī)專(zhuān)題訪談等為激勵(lì)手段，通過(guò)衡量實(shí)地走訪、經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)等活動(dòng)參與效果評(píng)選合格者，起到“優(yōu)化素養(yǎng)+激發(fā)需求”雙層激勵(lì)作用。吸引外在人才，要豐富物質(zhì)激勵(lì)手段、提高薪酬及相關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，注意以循序漸進(jìn)的手段促進(jìn)內(nèi)部人員與外來(lái)人才之間的優(yōu)勝劣汰進(jìn)程，避免因“空降”導(dǎo)致的非正式組織排擠、個(gè)人歸屬感弱等沖突，合理制定官職授予和金錢(qián)激勵(lì)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部人力資源力量充分、有效地整合與調(diào)動(dòng)。從人力資源要素配置優(yōu)化的角度看，行政能力強(qiáng)、思想先進(jìn)的人員是政府部門(mén)工作人員中的首要缺少成分，同理，鄉(xiāng)村地區(qū)也必須通過(guò)引進(jìn)政策理解能力強(qiáng)、扶農(nóng)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的村干部和具備扎實(shí)專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能的年輕人才，保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力、促進(jìn)村集體擺脫困境。

（三）完善地方政府引導(dǎo)、村民自治、村干部領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)督民主化

村民作為參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要主體，應(yīng)當(dāng)擁有足夠的話語(yǔ)權(quán)以及政策參與機(jī)會(huì)。通過(guò)地方政府將權(quán)力合理下發(fā)到村基層黨組織、再由村基層黨組織安排村民參與，需要地方政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，將村民事務(wù)交由村民管、村民問(wèn)題由村民自己解決，強(qiáng)化村民參與政治生活的實(shí)感。同時(shí)充分把控、掌握與村基層黨組織之間的信息交流，保證村干部帶領(lǐng)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)作用有效、領(lǐng)導(dǎo)方向不偏離政策目標(biāo)。最后在開(kāi)展村民自治的條件下，通過(guò)出臺(tái)針對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中政府有關(guān)部門(mén)工作人員、村基層黨組織干部及其他利益相關(guān)體的懲罰法規(guī)來(lái)提高外部民眾和社會(huì)組織的監(jiān)督效力，進(jìn)一步提高監(jiān)督民主化和政策科學(xué)化水平。在地方政府引導(dǎo)、村民自治、村干部領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)同機(jī)制作用下，有助于激發(fā)村民參與公共事務(wù)的積極性、加深村干部與村民之間的精神和物質(zhì)聯(lián)系，進(jìn)而聚力齊心，推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。

（四）加強(qiáng)市場(chǎng)立法管理，培育優(yōu)良鄉(xiāng)風(fēng)

針對(duì)村民進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)評(píng)估和確定，只是加快農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的第一步。由于市場(chǎng)本身的機(jī)制缺陷，運(yùn)行過(guò)程處處存在漏洞，例如：交易信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致村民利益受損、出現(xiàn)壟斷性的中介組織或流轉(zhuǎn)組織、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)利益失衡等，因此有必要對(duì)市場(chǎng)交易過(guò)程進(jìn)行具有強(qiáng)制性的立法管理，規(guī)范市場(chǎng)交易的步驟及行為。地方政府通過(guò)召開(kāi)多元主體參與的聽(tīng)證大會(huì)，厘清各利益相關(guān)方的主要需求，在市場(chǎng)運(yùn)行薄弱之處開(kāi)展重點(diǎn)監(jiān)察，以完善法規(guī)從試行到正式頒發(fā)過(guò)程中的不足之處。這是硬性制度規(guī)范。同時(shí)，重視優(yōu)良鄉(xiāng)風(fēng)的培育，地方政府要與村基層組織溝通，以多樣的活動(dòng)形式開(kāi)展法治重要性的宣傳，包括知識(shí)宣講會(huì)、案例討論會(huì)等，促進(jìn)村民自我規(guī)范的守法意識(shí)。這是柔性道德管理。只有“剛?cè)岵?jì)”，法治與德治雙管齊下，才能保證村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）成立村集體經(jīng)濟(jì)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)，建立權(quán)責(zé)明晰的部門(mén)體系

為解決工作職能交叉凌亂、混淆不清的問(wèn)題，必須成立村集體經(jīng)濟(jì)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)提上日程：通過(guò)對(duì)有意向者進(jìn)行內(nèi)部公開(kāi)、公正、公平的選拔，并由民主監(jiān)督選拔過(guò)程，確定最合適該專(zhuān)管機(jī)構(gòu)的人選。該專(zhuān)管機(jī)構(gòu)既可以以農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的一個(gè)小組為形式開(kāi)展工作，也可以直屬地方黨委政府，以部門(mén)為形式獨(dú)立于其他政府部門(mén)之外。通常將最低一級(jí)的村集體經(jīng)濟(jì)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在縣域，但對(duì)于地區(qū)情況特別復(fù)雜的鎮(zhèn)域而言，顯然一個(gè)規(guī)模精練、人才為主的村集體經(jīng)濟(jì)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)更適合管理當(dāng)?shù)卮寮?jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)事務(wù)。該小組主要對(duì)地方村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作整體規(guī)劃，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮政策的制定和實(shí)施，確定短期和長(zhǎng)期目標(biāo)。除了通過(guò)小組召開(kāi)專(zhuān)門(mén)解決工作問(wèn)題的會(huì)議外，還可以詢問(wèn)專(zhuān)家意見(jiàn)，共同形成詳細(xì)發(fā)展計(jì)劃。有必要給予該部門(mén)相應(yīng)的合法權(quán)力，讓該專(zhuān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)負(fù)責(zé)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，通過(guò)在部門(mén)內(nèi)建立權(quán)責(zé)明晰的制度體系，加強(qiáng)錯(cuò)誤源頭百分百回溯、精準(zhǔn)實(shí)施獎(jiǎng)懲的工作制度建設(shè)。