氣象法律體系建設(shè)問題分析及應(yīng)對

楊 浩，周念珠，夏 航

氣象部門將法治建設(shè)工作列為現(xiàn)代化建設(shè)的一項重要手段，積極推進完善氣象相關(guān)法律法規(guī)體系發(fā)展和完善。目前，我國氣象法治基本格局已經(jīng)形成，社會公眾尊法學(xué)法用法守法意識明顯提升，社會法治環(huán)境得到極大改善。但是從整體來看，我國的氣象法律體系從立法結(jié)構(gòu)、法律層次、法律條文等方面仍與社會發(fā)展和現(xiàn)實需求存在一定差距。因此需要進一步構(gòu)建從中央到地方的層次分明的氣象法律體系，為氣象事業(yè)改革發(fā)展提供堅實法治保障。

一、氣象法律體系建設(shè)

（一）氣象法律體系建設(shè)背景

新中國成立后直至1979年，氣象領(lǐng)域法治建設(shè)基本處于空白狀態(tài)。直到1980年以后，國家才開始逐步制定和頒布有關(guān)氣象方面的規(guī)范性文件，這標(biāo)志著我國氣象法治工作開始起步，進入探索發(fā)展階段。在經(jīng)過近15年的探索之后，國務(wù)院于1994年8月頒布了《中華人民共和國氣象條例》，這是我國第一部氣象系統(tǒng)的行政法規(guī)，標(biāo)志著我國氣象法治建設(shè)邁入法治化發(fā)展的新時期[1]。

1999年10月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過我國第一部氣象部門法律《中華人民共和國氣象法》（以下簡稱《氣象法》）。這是一部關(guān)于規(guī)范氣象活動和行為的部門法，為氣象法律體系的建立完善和發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。自《氣象法》實施后，我國氣象領(lǐng)域法律體系飛速發(fā)展，實現(xiàn)了從點到面、從分散單一到體系完備的巨大跨越。

（二）氣象法律體系建設(shè)現(xiàn)狀

法律體系一般是指一個國家所有現(xiàn)行的法律規(guī)范，通過分類組合后劃分為不同的部門法，最后形成有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。截至2018年底，我國氣象法體系已成以1部法律、3部行政法規(guī)、34部部門規(guī)章（現(xiàn)行有效19部）、111部地方性法規(guī)、117部地方政府規(guī)章和若干氣象標(biāo)準(zhǔn)，以及國際氣象條約等構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互配合、協(xié)調(diào)一致的有機整體[2]。氣象領(lǐng)域法律體系的發(fā)展完善為我國依法規(guī)范和管理氣象工作、推動氣象事業(yè)依法高質(zhì)量發(fā)展，奠定了堅實的法治基礎(chǔ)。

（三）氣象法律體系的構(gòu)成

“1部法律”指的是1999年全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布的《氣象法》（2000年1月1日起施行），3部氣象行政法規(guī)指的是2002年、2010年和2012年相繼頒布的《人工影響天氣管理條例》《氣象災(zāi)害防御條例》《氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護條例》。這一系列氣象法律法規(guī)的出臺，滿足了氣象法治建設(shè)發(fā)展的需要，推動了我國氣象法治建設(shè)的進一步發(fā)展。

在以調(diào)整氣象法律關(guān)系為重點的氣象專門法律體系外，目前仍然存在著眾多的、具有不同等級效力的氣象法律條文，這些法律條文與專門法律規(guī)范緊密結(jié)合，共同組成了我國的氣象法律體系。

這些氣象法律條文大多分散于部門法及行政法規(guī)等條文之中，例如：國務(wù)院與中央軍事委員會聯(lián)合發(fā)布的軍事行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》中關(guān)于升放和系留氣球的相關(guān)法律條文；在涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、運輸業(yè)、能源業(yè)等相關(guān)行業(yè)內(nèi)存在的氣象方面的法律規(guī)范等，都是我國氣象法律體系的重要組成部分。

二、氣象法律體系結(jié)構(gòu)分析

按照結(jié)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)可以將氣象法律體系分為縱向結(jié)構(gòu)及橫向結(jié)構(gòu)，其中縱向結(jié)構(gòu)主要研究氣象法律體系的位階關(guān)系，橫向結(jié)構(gòu)主要研究氣象法律體系的分布領(lǐng)域。

（一）氣象法律體系的縱向結(jié)構(gòu)分析

法律效力位階是指各個規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級。按照我國立法體制的相關(guān)規(guī)定，處于下位階的法律必須服從上位階的法律，一切法律都必須服從最高位階的法律。根據(jù)法律效力位階劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國的氣象法律位階從高到低依次是氣象法律、氣象行政法規(guī)、地方性氣象法規(guī)、氣象部門規(guī)章與地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件以及其他特殊氣象法規(guī)如國際公約、氣象標(biāo)準(zhǔn)等，具體見表一（氣象法律體系縱向結(jié)構(gòu)表）。

表一 氣象法律體系縱向結(jié)構(gòu)表

（二）氣象法律體系的橫向結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)法律調(diào)整對象和范圍的不同，氣象立法體系可以劃分為兩種層次，分別是氣象基本法與單行法。氣象基本法是全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布出臺的《氣象法》；氣象單行法是指國務(wù)院氣象主管機構(gòu)或者擁有地方立法權(quán)的城市，依照法定立法程序制定的氣象基本法的配套管理辦法、地方條例以及為調(diào)整特定氣象范圍的法律關(guān)系制定的地方政府規(guī)章及相關(guān)部門制度。

氣象法律體系根據(jù)調(diào)整對象的不同，可以劃分為以下6個方面：

一是氣象行政類。主要包括氣象監(jiān)督檢查、行政處罰、行政復(fù)議、行政強制等行政執(zhí)法方面的內(nèi)容以及雷電防護裝置設(shè)計審核和竣工驗收、雷電防護裝置檢測資質(zhì)管理、氣象臺站遷建審批、避免危害氣象探測環(huán)境、升放無人駕駛自由氣球、系留氣球單位資質(zhì)認(rèn)定及活動審批等涉及氣象行政許可方面的內(nèi)容。

二是氣象技術(shù)類。主要包括氣象探測、預(yù)報及災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布、人工影響天氣活動、氣象設(shè)施設(shè)備和探測環(huán)境保護等方面的內(nèi)容。

三是氣象災(zāi)害防御類。主要包括氣象防災(zāi)減災(zāi)、防御雷電災(zāi)害、應(yīng)急氣象處置與保障、氣象及次生衍生災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、氣象災(zāi)害風(fēng)險普查與評估等方面的內(nèi)容。

四是氣候資源類。主要包括氣候經(jīng)濟、應(yīng)對氣候變化、氣候資源的開發(fā)利用和保護、大氣環(huán)境影響評價、大氣污染防治、氣候品牌評價等方面的內(nèi)容。

五是氣象服務(wù)類。主要包括氣象行業(yè)管理、公益性及有償服務(wù)、信息服務(wù)管理、資料數(shù)據(jù)共享管理、服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)等方面的內(nèi)容。

六是氣象其他行政權(quán)力類。主要包括組織氣候可行性論證；遷移及設(shè)立氣象站的審核轉(zhuǎn)報；氣象信息服務(wù)單位備案；對實施人工影響天氣作業(yè)的高射炮、火箭發(fā)射裝置的年檢等方面的內(nèi)容。

三、氣象法律體系存在的問題

（一）氣象法律修訂與修正滯后

《氣象法》自2000年實施距今已有21年，截至目前共經(jīng)歷了3次修正，至今尚未進行修訂。最近的一次修正是2016年11月全國人大常委會第二十四次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國對外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》，該次修正的內(nèi)容有限，未涉及到防雷體制改革方面內(nèi)容。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》（國發(fā)〔2016〕39號）的要求，內(nèi)容包括整合建設(shè)工程防雷許可、清理規(guī)范防雷單位資質(zhì)許可、全面開放雷電防護裝置檢測市場等涉及各級政府及有關(guān)部門的體制改革?，F(xiàn)行氣象法律體系背景已發(fā)生重大變化，法律規(guī)定已明顯不適應(yīng)氣象事業(yè)發(fā)展的需要，急需進行修訂（全面修改）完善。

（二）氣象法位階較低，難以發(fā)揮權(quán)威性的作用

按照《憲法》和《立法法》所確立的立法體制，我國的法律位階共分為6個等級，從高到低依次是憲法、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章。其中《立法法》中明確規(guī)定了由全國人民代表大會制定和修改基本法律，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。

縱觀整個氣象法律體系，目前無基本法，僅有1部普通法、3部行政法規(guī)，法律效力層級較低，法律權(quán)威性不夠，不能夠適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展形勢，不能發(fā)揮氣象基本法律作用[3]。在出現(xiàn)與其他法律體系規(guī)定沖突的情況，相對于其他部門法，《氣象法》難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）氣象法律體系內(nèi)容不夠完善

目前我國現(xiàn)行氣象法律體系中的內(nèi)容主要分為氣象設(shè)施的建設(shè)與管理、氣象探測、氣象預(yù)報和氣象災(zāi)害性天氣預(yù)警、氣象災(zāi)害防御、氣候資源的開發(fā)利用與保護、法律責(zé)任等6個方面，且僅限于部門立法。在氣象部門與地方事權(quán)及財權(quán)劃分、氣候變化、新型能源開發(fā)、氣象商業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域存在立法欠缺，為了保持氣象法律體系協(xié)調(diào)性和科學(xué)性，需要進行專門性立法予以確認(rèn)。

與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，氣象服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓寬，內(nèi)容不斷豐富，渠道越來越多、在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的地位日益重要，已經(jīng)成為日常生活的“必需品”和“公共品”，人民群眾對氣象服務(wù)的需求和要求均發(fā)生了顯著變化。

（四）氣象法律體系可操作性不強

氣象法治工作的建設(shè)需要同其他法律部門的立法協(xié)調(diào)配合，但是目前尚有部分部門在職能職責(zé)上存在著交叉重合，導(dǎo)致法律實施過程中存在有責(zé)任時互相推諉、有利益時爭著管轄的現(xiàn)象。特別是在面對同一調(diào)整對象時，氣象法與其他部法之間調(diào)整的角度和側(cè)重點各不相同，為了更好地促進氣象部門履行職責(zé)使命，必須提高立法質(zhì)量，保障法律的實施效果。

四、氣象法律體系建設(shè)應(yīng)對策略

（一）確立《氣象法》的地位

《氣象法》作為我國目前唯一的一部現(xiàn)行氣象基礎(chǔ)性法律，是其他行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章配套建設(shè)的重要依據(jù)。可以說《氣象法》在我國氣象法治建設(shè)工作中起到了準(zhǔn)基本法的作用。但是按法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn)，目前《氣象法》屬于普通法，與基本法相比位階較低，無法發(fā)揮其作為氣象法律體系基本法的功能和意義。所以，氣象法律體系建設(shè)需要提高《氣象法》的立法位階，通過中國人民代表大會立法（修訂），確定其作為氣象法律體系中的基本法地位，使其更好地發(fā)揮重要保障和推動氣象法治建設(shè)工作。

（二）明確《氣象法》與其他法律部門的關(guān)系

氣象法與其他法律部門法部分領(lǐng)域相互滲透、交叉融合。主要分為以下5個領(lǐng)域：

一是氣候資源開發(fā)利用保護、氣候變化、人工影響天氣等相關(guān)領(lǐng)域，氣象立法需要與發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等各部門相互合作，進行綜合立法。

二是防雷安全監(jiān)管及防雷工程建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域，需要與民航、水利、核電、通信、電力等部門細化措施，明確主體責(zé)任，消除職責(zé)交叉和監(jiān)管盲區(qū)。

三是氣象災(zāi)害防御工作需要政府主導(dǎo)，氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、民政、應(yīng)急等其他部門的共同配合，采取多種措施，提高氣象災(zāi)害防御能力。

四是在氣象及大氣探測環(huán)境空間保護、氣象觀測設(shè)施設(shè)備數(shù)據(jù)采集保護、氣象資料傳輸?shù)确矫?，需要地方政府的協(xié)調(diào)配合，由發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通運輸、自然資源、生態(tài)環(huán)境、無線電管理等有關(guān)部門負責(zé)進行保障。

五是氣象災(zāi)害及其引起的衍生、次生災(zāi)害等損失賠償問題需要民法典、保險法、訴訟法等相關(guān)法律法規(guī)提供支持。

（三）完善相關(guān)法律制度

在經(jīng)濟社會快速發(fā)展和其他單行法規(guī)規(guī)章不斷制定的背景下，《氣象法》的立法相對滯后落后，應(yīng)及時對其條文內(nèi)容進行更新修訂。

一是對其與下位法規(guī)定相矛盾的條文內(nèi)容進行更新完善，避免出現(xiàn)氣象法律與地方性法規(guī)和政府規(guī)章、部門規(guī)章不協(xié)調(diào)、不配套的問題，協(xié)調(diào)氣象法律體系內(nèi)部規(guī)定。

二是《氣象法》在調(diào)整法律關(guān)系、法律責(zé)任、組織管理等方面都未予以明確和規(guī)范，所以應(yīng)擴大調(diào)整對象，增加原則性規(guī)定，明確法律適用，完善制度內(nèi)容，保證其基本法的地位[4]。

（四）提升部分法律效力等級，增強權(quán)威性

按照“循序漸進、突出重點”的原則，先行提高氣象法律體系一部行政法規(guī)和一部部門規(guī)章的效力等級，主要分為以下兩個方面：

一是在現(xiàn)有的《氣象災(zāi)害防御條例》基礎(chǔ)上，制定發(fā)布“氣象災(zāi)害防御法”[5]。建立健全各種類型的氣象災(zāi)害預(yù)防及應(yīng)急準(zhǔn)備措施，通過法律條文明確各級政府和有關(guān)部門的職能職責(zé)；明確各類氣象及衍生次生災(zāi)害的風(fēng)險普查、預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備措施；建立從源頭預(yù)防到終端治理的氣象災(zāi)害防范機制，形成從預(yù)報、監(jiān)測、預(yù)警、防御、救助的一整套完善的法律體系。

二是在現(xiàn)有的《氣候可行性論證管理辦法》基礎(chǔ)上，制定發(fā)布“氣候可行性論證條例”。要求政府和社會履行應(yīng)對氣候變化的職責(zé)，同時提高論證的權(quán)威性和可行性[6]。在論證過程中明確論證的范圍、程序、法律責(zé)任，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)在解決氣候問題方面的潛力，在防止和減少氣象災(zāi)害的同時，保護社會發(fā)展和人民群眾免受氣候變化帶來的負面影響。

（五）氣象服務(wù)立法，填補立法缺失

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，氣象服務(wù)在推動保障生命安全、生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)良好等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，特別是旅游、康養(yǎng)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、運輸?shù)刃袠I(yè)，對氣象服務(wù)產(chǎn)品的需求越來越專門化、特色化、規(guī)范化?！稓庀蠓ā返?條規(guī)定：“氣象工作應(yīng)當(dāng)把公益性氣象服務(wù)放在首位。氣象臺站在確保公益性氣象無償服務(wù)的前提下，可以依法開展氣象有償服務(wù)。”雖然對氣象有償服務(wù)進行了具體規(guī)定，但是在現(xiàn)實生活中，氣象服務(wù)領(lǐng)域尚未完全開放，主要由氣象部門及其下屬企業(yè)在開展此項業(yè)務(wù)。目前，我國氣象服務(wù)行業(yè)存在著服務(wù)體系不健全、公益和有償服務(wù)交織、商業(yè)產(chǎn)品不足、服務(wù)產(chǎn)品加工能力不足、商業(yè)意識不夠、服務(wù)效益不明顯等問題。

中國氣象局按照“穩(wěn)步探索、循序漸進”的原則，已先行制定《氣象信息服務(wù)管理辦法》部門規(guī)章，通過對公益性與氣象有償服務(wù)的范圍進行劃分，同時完全開放服務(wù)市場，鼓勵和引入民營企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。同時通過制定氣象服務(wù)的準(zhǔn)入范圍、基本條件、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，實現(xiàn)氣象服務(wù)領(lǐng)域有法可依。通過一段時間的發(fā)展探索、總結(jié)修正，依照法定權(quán)限和程序逐步提升《氣象信息服務(wù)管理辦法》位階至“氣象服務(wù)法”，完善氣象服務(wù)法律體系，促進氣象服務(wù)市場健康有序發(fā)展。