氣象法律體系建設問題分析及應對

楊 浩，周念珠，夏 航

氣象部門將法治建設工作列為現(xiàn)代化建設的一項重要手段，積極推進完善氣象相關法律法規(guī)體系發(fā)展和完善。目前，我國氣象法治基本格局已經(jīng)形成，社會公眾尊法學法用法守法意識明顯提升，社會法治環(huán)境得到極大改善。但是從整體來看，我國的氣象法律體系從立法結(jié)構(gòu)、法律層次、法律條文等方面仍與社會發(fā)展和現(xiàn)實需求存在一定差距。因此需要進一步構(gòu)建從中央到地方的層次分明的氣象法律體系，為氣象事業(yè)改革發(fā)展提供堅實法治保障。

一、氣象法律體系建設

（一）氣象法律體系建設背景

新中國成立后直至1979年，氣象領域法治建設基本處于空白狀態(tài)。直到1980年以后，國家才開始逐步制定和頒布有關氣象方面的規(guī)范性文件，這標志著我國氣象法治工作開始起步，進入探索發(fā)展階段。在經(jīng)過近15年的探索之后，國務院于1994年8月頒布了《中華人民共和國氣象條例》，這是我國第一部氣象系統(tǒng)的行政法規(guī)，標志著我國氣象法治建設邁入法治化發(fā)展的新時期[1]。

1999年10月，第九屆全國人民代表大會常務委員會審議通過我國第一部氣象部門法律《中華人民共和國氣象法》（以下簡稱《氣象法》）。這是一部關于規(guī)范氣象活動和行為的部門法，為氣象法律體系的建立完善和發(fā)展奠定了堅實基礎。自《氣象法》實施后，我國氣象領域法律體系飛速發(fā)展，實現(xiàn)了從點到面、從分散單一到體系完備的巨大跨越。

（二）氣象法律體系建設現(xiàn)狀

法律體系一般是指一個國家所有現(xiàn)行的法律規(guī)范，通過分類組合后劃分為不同的部門法，最后形成有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。截至2018年底，我國氣象法體系已成以1部法律、3部行政法規(guī)、34部部門規(guī)章（現(xiàn)行有效19部）、111部地方性法規(guī)、117部地方政府規(guī)章和若干氣象標準，以及國際氣象條約等構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互配合、協(xié)調(diào)一致的有機整體[2]。氣象領域法律體系的發(fā)展完善為我國依法規(guī)范和管理氣象工作、推動氣象事業(yè)依法高質(zhì)量發(fā)展，奠定了堅實的法治基礎。

（三）氣象法律體系的構(gòu)成

“1部法律”指的是1999年全國人民代表大會常務委員會頒布的《氣象法》（2000年1月1日起施行），3部氣象行政法規(guī)指的是2002年、2010年和2012年相繼頒布的《人工影響天氣管理條例》《氣象災害防御條例》《氣象設施和氣象探測環(huán)境保護條例》。這一系列氣象法律法規(guī)的出臺，滿足了氣象法治建設發(fā)展的需要，推動了我國氣象法治建設的進一步發(fā)展。

在以調(diào)整氣象法律關系為重點的氣象專門法律體系外，目前仍然存在著眾多的、具有不同等級效力的氣象法律條文，這些法律條文與專門法律規(guī)范緊密結(jié)合，共同組成了我國的氣象法律體系。

這些氣象法律條文大多分散于部門法及行政法規(guī)等條文之中，例如：國務院與中央軍事委員會聯(lián)合發(fā)布的軍事行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》中關于升放和系留氣球的相關法律條文；在涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、運輸業(yè)、能源業(yè)等相關行業(yè)內(nèi)存在的氣象方面的法律規(guī)范等，都是我國氣象法律體系的重要組成部分。

二、氣象法律體系結(jié)構(gòu)分析

按照結(jié)構(gòu)分類標準可以將氣象法律體系分為縱向結(jié)構(gòu)及橫向結(jié)構(gòu)，其中縱向結(jié)構(gòu)主要研究氣象法律體系的位階關系，橫向結(jié)構(gòu)主要研究氣象法律體系的分布領域。

（一）氣象法律體系的縱向結(jié)構(gòu)分析

法律效力位階是指各個規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級。按照我國立法體制的相關規(guī)定，處于下位階的法律必須服從上位階的法律，一切法律都必須服從最高位階的法律。根據(jù)法律效力位階劃分標準，我國的氣象法律位階從高到低依次是氣象法律、氣象行政法規(guī)、地方性氣象法規(guī)、氣象部門規(guī)章與地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件以及其他特殊氣象法規(guī)如國際公約、氣象標準等，具體見表一（氣象法律體系縱向結(jié)構(gòu)表）。

表一 氣象法律體系縱向結(jié)構(gòu)表

（二）氣象法律體系的橫向結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)法律調(diào)整對象和范圍的不同，氣象立法體系可以劃分為兩種層次，分別是氣象基本法與單行法。氣象基本法是全國人民代表大會常務委員會頒布出臺的《氣象法》；氣象單行法是指國務院氣象主管機構(gòu)或者擁有地方立法權(quán)的城市，依照法定立法程序制定的氣象基本法的配套管理辦法、地方條例以及為調(diào)整特定氣象范圍的法律關系制定的地方政府規(guī)章及相關部門制度。

氣象法律體系根據(jù)調(diào)整對象的不同，可以劃分為以下6個方面：

一是氣象行政類。主要包括氣象監(jiān)督檢查、行政處罰、行政復議、行政強制等行政執(zhí)法方面的內(nèi)容以及雷電防護裝置設計審核和竣工驗收、雷電防護裝置檢測資質(zhì)管理、氣象臺站遷建審批、避免危害氣象探測環(huán)境、升放無人駕駛自由氣球、系留氣球單位資質(zhì)認定及活動審批等涉及氣象行政許可方面的內(nèi)容。

二是氣象技術類。主要包括氣象探測、預報及災害預警信息發(fā)布、人工影響天氣活動、氣象設施設備和探測環(huán)境保護等方面的內(nèi)容。

三是氣象災害防御類。主要包括氣象防災減災、防御雷電災害、應急氣象處置與保障、氣象及次生衍生災害監(jiān)測預警、氣象災害風險普查與評估等方面的內(nèi)容。

四是氣候資源類。主要包括氣候經(jīng)濟、應對氣候變化、氣候資源的開發(fā)利用和保護、大氣環(huán)境影響評價、大氣污染防治、氣候品牌評價等方面的內(nèi)容。

五是氣象服務類。主要包括氣象行業(yè)管理、公益性及有償服務、信息服務管理、資料數(shù)據(jù)共享管理、服務產(chǎn)品研發(fā)等方面的內(nèi)容。

六是氣象其他行政權(quán)力類。主要包括組織氣候可行性論證；遷移及設立氣象站的審核轉(zhuǎn)報；氣象信息服務單位備案；對實施人工影響天氣作業(yè)的高射炮、火箭發(fā)射裝置的年檢等方面的內(nèi)容。

三、氣象法律體系存在的問題

（一）氣象法律修訂與修正滯后

《氣象法》自2000年實施距今已有21年，截至目前共經(jīng)歷了3次修正，至今尚未進行修訂。最近的一次修正是2016年11月全國人大常委會第二十四次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國對外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》，該次修正的內(nèi)容有限，未涉及到防雷體制改革方面內(nèi)容。

根據(jù)《國務院關于優(yōu)化建設工程防雷許可的決定》（國發(fā)〔2016〕39號）的要求，內(nèi)容包括整合建設工程防雷許可、清理規(guī)范防雷單位資質(zhì)許可、全面開放雷電防護裝置檢測市場等涉及各級政府及有關部門的體制改革?，F(xiàn)行氣象法律體系背景已發(fā)生重大變化，法律規(guī)定已明顯不適應氣象事業(yè)發(fā)展的需要，急需進行修訂（全面修改）完善。

（二）氣象法位階較低，難以發(fā)揮權(quán)威性的作用

按照《憲法》和《立法法》所確立的立法體制，我國的法律位階共分為6個等級，從高到低依次是憲法、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章。其中《立法法》中明確規(guī)定了由全國人民代表大會制定和修改基本法律，全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。

縱觀整個氣象法律體系，目前無基本法，僅有1部普通法、3部行政法規(guī)，法律效力層級較低，法律權(quán)威性不夠，不能夠適應當前社會發(fā)展形勢，不能發(fā)揮氣象基本法律作用[3]。在出現(xiàn)與其他法律體系規(guī)定沖突的情況，相對于其他部門法，《氣象法》難以發(fā)揮其應有的作用。

（三）氣象法律體系內(nèi)容不夠完善

目前我國現(xiàn)行氣象法律體系中的內(nèi)容主要分為氣象設施的建設與管理、氣象探測、氣象預報和氣象災害性天氣預警、氣象災害防御、氣候資源的開發(fā)利用與保護、法律責任等6個方面，且僅限于部門立法。在氣象部門與地方事權(quán)及財權(quán)劃分、氣候變化、新型能源開發(fā)、氣象商業(yè)服務等領域存在立法欠缺，為了保持氣象法律體系協(xié)調(diào)性和科學性，需要進行專門性立法予以確認。

與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，氣象服務的領域不斷拓寬，內(nèi)容不斷豐富，渠道越來越多、在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的地位日益重要，已經(jīng)成為日常生活的“必需品”和“公共品”，人民群眾對氣象服務的需求和要求均發(fā)生了顯著變化。

（四）氣象法律體系可操作性不強

氣象法治工作的建設需要同其他法律部門的立法協(xié)調(diào)配合，但是目前尚有部分部門在職能職責上存在著交叉重合，導致法律實施過程中存在有責任時互相推諉、有利益時爭著管轄的現(xiàn)象。特別是在面對同一調(diào)整對象時，氣象法與其他部法之間調(diào)整的角度和側(cè)重點各不相同，為了更好地促進氣象部門履行職責使命，必須提高立法質(zhì)量，保障法律的實施效果。

四、氣象法律體系建設應對策略

（一）確立《氣象法》的地位

《氣象法》作為我國目前唯一的一部現(xiàn)行氣象基礎性法律，是其他行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章配套建設的重要依據(jù)?？梢哉f《氣象法》在我國氣象法治建設工作中起到了準基本法的作用。但是按法律位階劃分標準，目前《氣象法》屬于普通法，與基本法相比位階較低，無法發(fā)揮其作為氣象法律體系基本法的功能和意義。所以，氣象法律體系建設需要提高《氣象法》的立法位階，通過中國人民代表大會立法（修訂），確定其作為氣象法律體系中的基本法地位，使其更好地發(fā)揮重要保障和推動氣象法治建設工作。

（二）明確《氣象法》與其他法律部門的關系

氣象法與其他法律部門法部分領域相互滲透、交叉融合。主要分為以下5個領域：

一是氣候資源開發(fā)利用保護、氣候變化、人工影響天氣等相關領域，氣象立法需要與發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等各部門相互合作，進行綜合立法。

二是防雷安全監(jiān)管及防雷工程建設等相關領域，需要與民航、水利、核電、通信、電力等部門細化措施，明確主體責任，消除職責交叉和監(jiān)管盲區(qū)。

三是氣象災害防御工作需要政府主導，氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、民政、應急等其他部門的共同配合，采取多種措施，提高氣象災害防御能力。

四是在氣象及大氣探測環(huán)境空間保護、氣象觀測設施設備數(shù)據(jù)采集保護、氣象資料傳輸?shù)确矫妫枰胤秸膮f(xié)調(diào)配合，由發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通運輸、自然資源、生態(tài)環(huán)境、無線電管理等有關部門負責進行保障。

五是氣象災害及其引起的衍生、次生災害等損失賠償問題需要民法典、保險法、訴訟法等相關法律法規(guī)提供支持。

（三）完善相關法律制度

在經(jīng)濟社會快速發(fā)展和其他單行法規(guī)規(guī)章不斷制定的背景下，《氣象法》的立法相對滯后落后，應及時對其條文內(nèi)容進行更新修訂。

一是對其與下位法規(guī)定相矛盾的條文內(nèi)容進行更新完善，避免出現(xiàn)氣象法律與地方性法規(guī)和政府規(guī)章、部門規(guī)章不協(xié)調(diào)、不配套的問題，協(xié)調(diào)氣象法律體系內(nèi)部規(guī)定。

二是《氣象法》在調(diào)整法律關系、法律責任、組織管理等方面都未予以明確和規(guī)范，所以應擴大調(diào)整對象，增加原則性規(guī)定，明確法律適用，完善制度內(nèi)容，保證其基本法的地位[4]。

（四）提升部分法律效力等級，增強權(quán)威性

按照“循序漸進、突出重點”的原則，先行提高氣象法律體系一部行政法規(guī)和一部部門規(guī)章的效力等級，主要分為以下兩個方面：

一是在現(xiàn)有的《氣象災害防御條例》基礎上，制定發(fā)布“氣象災害防御法”[5]。建立健全各種類型的氣象災害預防及應急準備措施，通過法律條文明確各級政府和有關部門的職能職責；明確各類氣象及衍生次生災害的風險普查、預防和應急準備措施；建立從源頭預防到終端治理的氣象災害防范機制，形成從預報、監(jiān)測、預警、防御、救助的一整套完善的法律體系。

二是在現(xiàn)有的《氣候可行性論證管理辦法》基礎上，制定發(fā)布“氣候可行性論證條例”。要求政府和社會履行應對氣候變化的職責，同時提高論證的權(quán)威性和可行性[6]。在論證過程中明確論證的范圍、程序、法律責任，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)在解決氣候問題方面的潛力，在防止和減少氣象災害的同時，保護社會發(fā)展和人民群眾免受氣候變化帶來的負面影響。

（五）氣象服務立法，填補立法缺失

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，氣象服務在推動保障生命安全、生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)良好等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，特別是旅游、康養(yǎng)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、運輸?shù)刃袠I(yè)，對氣象服務產(chǎn)品的需求越來越專門化、特色化、規(guī)范化?！稓庀蠓ā返?條規(guī)定：“氣象工作應當把公益性氣象服務放在首位。氣象臺站在確保公益性氣象無償服務的前提下，可以依法開展氣象有償服務?！彪m然對氣象有償服務進行了具體規(guī)定，但是在現(xiàn)實生活中，氣象服務領域尚未完全開放，主要由氣象部門及其下屬企業(yè)在開展此項業(yè)務。目前，我國氣象服務行業(yè)存在著服務體系不健全、公益和有償服務交織、商業(yè)產(chǎn)品不足、服務產(chǎn)品加工能力不足、商業(yè)意識不夠、服務效益不明顯等問題。

中國氣象局按照“穩(wěn)步探索、循序漸進”的原則，已先行制定《氣象信息服務管理辦法》部門規(guī)章，通過對公益性與氣象有償服務的范圍進行劃分，同時完全開放服務市場，鼓勵和引入民營企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。同時通過制定氣象服務的準入范圍、基本條件、執(zhí)行標準、監(jiān)督管理、法律責任等相關內(nèi)容，實現(xiàn)氣象服務領域有法可依。通過一段時間的發(fā)展探索、總結(jié)修正，依照法定權(quán)限和程序逐步提升《氣象信息服務管理辦法》位階至“氣象服務法”，完善氣象服務法律體系，促進氣象服務市場健康有序發(fā)展。