論婦聯(lián)組織和教育行政部門的家庭教育職責分工與合作

葉強

一直以來，學術界希望通過家庭教育立法來回應家庭教育事業(yè)發(fā)展中的管理體制問題，即通過立法確定一個有力的職權部門，從而適應家庭教育現(xiàn)代化的需要?！吨腥A人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）的出臺，順應了廣大家長對新時代育兒的期待和需求，但是其在處理家庭教育管理體制上還較為模糊，這就為法律實施帶來了一定困難。為此，本文借助法律解釋的方法，以《家庭教育促進法》的法律文本為中心，從婦聯(lián)組織的視角出發(fā)，力圖清晰界定婦聯(lián)組織和教育行政部門的職權關系，進而推動《家庭教育促進法》的實施。

現(xiàn)代的家庭教育活動不單單是教育問題，還涉及親子撫養(yǎng)問題、家庭關系問題和家庭社會問題等。如果狹隘地把家庭教育活動理解為一個教育話題，那制定《家庭教育促進法》的必要性可能就不存在了，因為單純的教育話題完全可以納入《教育法》的范疇。正是因為家庭教育活動涉及的領域的復雜性，關系到多個部門，所以《家庭教育促進法》用了多個條款予以規(guī)定，如第六條，第八條和第九條。本文第二部分將對每個條款展開具體的分析。

（一）婦兒工委的“組織、協(xié)調、指導、督促”職能

婦女兒童工作委員會（以下簡稱婦兒工委）在我國有著特殊的身份，其職能作用的發(fā)揮往往與婦聯(lián)組織緊密相關。例如，國務院婦兒工委設置了國務院婦女兒童工作委員會辦公室，該辦公室設置在全國婦聯(lián)，且全國婦聯(lián)的領導成員與國務院婦兒工委辦的領導成員多有重疊。由于家庭教育與婦女和兒童都有關聯(lián)，在我國現(xiàn)有的體制中發(fā)揮好婦兒工委的作用是必要的。作為一個由多部門組成的議事協(xié)調機構，婦兒工委主要的職能是“組織、協(xié)調、指導、督促”。下面以國務院婦兒工委為例分析這四種職能的含義。

國務院婦兒工委是依據(jù)《國務院辦公廳關于調整國務院婦女兒童工作委員會組成人員的通知》（國辦發(fā)〔2008〕 25號）設定的法定組織，其“組織”職能主要是通過定期組織活動發(fā)揮其法定的職責?！皡f(xié)調”是婦兒工委的主要活動形式，目前國務院婦兒工委由35個部委和人民團體構成，要將這么多部門協(xié)調起來，難度相當大?！爸笇А敝饕峭ㄟ^制定政策文件，例如國務院婦兒工委按照《國務院關于印發(fā)中國婦女發(fā)展綱要和中國兒童發(fā)展綱要的通知》（國發(fā)〔2021〕16號）指導推動地方各級政府制定和實施婦女和兒童發(fā)展規(guī)劃。“督促”就是推動政府有關部門制定實施婦女綱要和兒童綱要的具體方案，實施“兩綱”，由此整體推進婦女兒童事業(yè)的發(fā)展。

然而，婦兒工委以上職能的實現(xiàn)仍存在一定瓶頸。由于婦兒工委不是一個常設機關，其日常工作需要設置一個相應的辦公室來承擔。而且，因為婦兒工委與其成員單位和相關部門并無直接的領導關系，所以不能有效地監(jiān)督其成員單位和相關部門的工作，再加上與協(xié)作部門之間的各種硬性的協(xié)作制度尚未建立，導致婦兒工委的職能無法在現(xiàn)實中順利實現(xiàn)。

（二）教育行政部門、婦女組織“統(tǒng)籌協(xié)調、協(xié)同推進”的職能

習近平總書記在全國教育大會上強調，“教育、婦聯(lián)等部門要統(tǒng)籌協(xié)調社會資源支持服務家庭教育”，據(jù)此就有了《家庭教育促進法》第六條第二款規(guī)定：“教育行政部門、婦女聯(lián)合會統(tǒng)籌協(xié)調社會資源，協(xié)同推進覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導服務體系建設，并按照職責分工承擔家庭教育工作的日常事務?！崩斫庠摋l款需要厘清三個要點問題：第一，教育行政部門、婦女組織的“統(tǒng)籌協(xié)調”涵蓋哪些范圍？第二，“統(tǒng)籌協(xié)調”是否意味著教育行政部門和婦女組織要共同行動，而不能單獨行動？第三，將教育行政部門放在婦聯(lián)組織之前是否意味著削弱了婦聯(lián)組織在家庭教育管理中的作用？

關于第一個問題，其根本涉及教育行政部門和婦聯(lián)組織在家庭教育管理中的職責分工和配合問題，需要劃清兩者各自的職責范圍來解決。關于第二個問題，該規(guī)定并不意味著二者不能單獨行動，由于二者仍擁有各自的專屬職權，因此仍然具有單獨行為的權利，也進一步體現(xiàn)了劃定教育行政部門與婦聯(lián)組織職責范圍的必要性。關于第三個問題，因為一直以來是全國婦聯(lián)在積極推動家庭教育立法，將教育行政部門放在婦聯(lián)組織之前，并不意味著削弱了婦聯(lián)組織在家庭教育管理中的作用，反而加強了婦聯(lián)組織的家庭教育工作的開展。在明確教育行政部門與婦聯(lián)組織的職責范圍后，這一問題也可得到有效解答。

然而，在《家庭教育促進法》的法律文本中，并沒有專門的條款將教育行政部門與婦聯(lián)組織的職責范圍列舉出來，這就給普通公民的學習和理解帶來困擾。因此，本文將結合法律的其他條款，從婦聯(lián)組織和教育行政部門二者的機構性質入手，對教育行政部門與婦聯(lián)組織的職責范圍進行分析。

為了清晰查找婦聯(lián)組織和教育行政部門的職責范圍，可以從婦聯(lián)組織的專門職責、教育行政部門的專門職責、婦聯(lián)組織和教育行政部門的共有職責三個層面切入，由此運用體系化的方法對《家庭教育促進法》中二者的具體職責進行分類和合并。

（一）婦聯(lián)組織的專門職責

根據(jù)修訂后的《中華全國婦女聯(lián)合會章程》（2018年）第六條的規(guī)定，婦聯(lián)組織具有“組織開展家庭文明創(chuàng)建，支持服務家庭教育”的任務，但是這一描述比較抽象，并沒有清晰解釋婦聯(lián)組織的家庭教育管理職責?！都彝ソ逃龠M法》第三十五條將婦聯(lián)組織的作用專門做了規(guī)定，突出了“提供家庭教育指導服務”。在理解本條時，需要注意以下幾點：

由于婦聯(lián)組織的編制數(shù)量和人員組成的特點，其自身并不能直接提供家庭教育指導服務，如何實現(xiàn)第三十五條規(guī)定的意圖，就需要結合《家庭教育促進法》第二十八條的規(guī)定進行理解。第二十八條講人民政府通過確立了家庭教育指導結構后，再由這些機構來直接從事家庭教育指導服務的過程，但是本條卻沒有闡明家庭教育指導機構是什么，以及家庭教育指導機構由哪個部門設立或者確定。結合《家庭教育促進法》第二十八條和第三十五條的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，婦聯(lián)組織可以設定家庭教育指導機構，然后再指導這些家庭教育指導機構去為城鄉(xiāng)社區(qū)提供家庭教育指導服務。因為在婦聯(lián)組織的管理下，存在家庭教育指導中心、婦女兒童活動中心或者兒童中心這樣的機構，這些機構的性質是事業(yè)單位或社會組織，均屬于婦聯(lián)組織可以直接調動的資源。將現(xiàn)有的家庭教育指導中心、婦女兒童活動中心或者兒童中心納入婦聯(lián)組織的管理指導范圍，不僅符合第二十八條“家庭教育指導機構”的規(guī)定，也能實現(xiàn)第三十五條規(guī)定的意圖。由此可見，確立家庭教育指導機構，并通過以上機構去開展家庭教育指導服務是婦聯(lián)組織的專門職責。

盡管《家庭教育促進法》對于婦聯(lián)組織的職責規(guī)定是有限的，但仍極大地提升了婦聯(lián)組織在家庭教育管理中的權限。在過去，只有政策文件對于婦聯(lián)組織的家庭教育管理職責進行了規(guī)定，例如《關于指導推進家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》（婦字〔2016〕39號）等規(guī)范性文件。然而，此次《家庭教育促進法》用國家立法的形式確認了《中華全國婦女聯(lián)合會章程》第六條的內容，正式賦予了婦聯(lián)組織進行家庭教育管理的職責。

（二）教育行政部門的專門職責

和婦聯(lián)組織相比，《家庭教育促進法》賦予教育行政部門的專門職責的內容相對更多，這是因為教育行政部門作為專門管理教育事業(yè)的行政機關，其擁有的權限也是較多的。就涉及家庭教育的內容而言，教育行政部門的專門職責主要與學校、幼兒園及其他家庭教育服務機構的許可和監(jiān)管有關。

首先，《家庭教育促進法》第四十二條規(guī)定了教育行政部門的專門職責范圍，即督促和指導學校、幼兒園建立家長學校，并指導學校、幼兒園開展家庭教育指導服務工作。這項職權是教育行政部門單獨行使的，并不必然需要和婦聯(lián)組織進行協(xié)調配合。因為學校、幼兒園作為教育行政部門直接管轄的教育場所，對于學校建設和開展家庭教育指導工作負有行政責任。其次，《家庭教育促進法》第十一條規(guī)定，“鼓勵高等學校開設家庭教育專業(yè)課程，支持師范院校和有條件的高等學校加強家庭教育學科建設”，這也是教育行政部門的專門職責，特別是教育部或者省級教育主管部門的職責，因為對于家庭教育專業(yè)和家庭教育學科建設而言，這都與教育管理活動直接相關。再次，《家庭教育促進法》第二十六條規(guī)定，“暢通學校家庭溝通渠道，推進學校教育和家庭教育相互配合”，這也屬于教育行政部門的專門職責，因為“推進學校教育和家庭教育相互配合”屬于學校教育延伸的范圍。最后，《家庭教育促進法》第三十六條專門規(guī)范了“家庭教育服務機構”的問題。過去，對于學科內民辦教育培訓機構的設立和監(jiān)管，采取了“先許可，再登記”的規(guī)制路徑，即學科內民辦教育培訓機構的舉辦者先向教育行政部門申請獲得辦學許可，再由其向工商部門申請法人登記?！半p減”政策發(fā)布之后，教育培訓機構可能會從“培訓兒童”向“培訓父母”發(fā)生轉向。為此，借鑒以往的立法思路，由教育行政部門承擔對家庭教育服務機構的舉辦者的申請進行事前審查，并在其獲得非營利性法人資格后對其經營活動進行日常監(jiān)管，是理所應當?shù)摹?/p>

綜上，通過梳理《家庭教育促進法》的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，教育行政部門的專門職能主要涉及以上四項內容。

（三）婦聯(lián)組織和教育行政部門的共有職責

關于婦聯(lián)組織和教育行政部門的共有職責，《家庭教育促進法》第六條第二款規(guī)定的內容為“統(tǒng)籌協(xié)調，協(xié)同推進”。在細致梳理整部立法后可發(fā)現(xiàn)，二者共有的職責范圍是非常廣泛的，這一點既在立法中被明確規(guī)定，即第三十條規(guī)定的“為留守未成年人和困境未成年人的父母或者其他監(jiān)護人實施家庭教育提供服務”，也體現(xiàn)在“國家支持”一章中的多個條文中。

“國家支持”一章中的條文均涉及婦聯(lián)組織和教育行政部門的共有職責。這些條款中的主體——“國務院”“省級人民政府或者有條件的設區(qū)的市級人民政府”“省級以上人民政府”“縣級以上地方人民政府”均不是特定的機構，且這些條款中的事項實踐也是由多個部門來完成的，例如全國婦聯(lián)聯(lián)合其他部門制定的《全國家庭教育指導大綱》（婦字〔2019〕 27號）。具體來看，婦聯(lián)組織和教育行政部門的共有職責包括：制定、修訂并及時頒布全國家庭教育指導大綱（第二十四條第一款）、編寫或者采用適合當?shù)貙嶋H的家庭教育指導讀本，制定相應的家庭教育指導服務工作規(guī)范和評估規(guī)范（第二十四條第二款）、建設家庭教育信息化共享服務平臺（第二十六條）和建立家庭教育指導服務專業(yè)隊伍（第二十七條）。

此外，“社會協(xié)同”這一章強調主體多元，也體現(xiàn)了婦聯(lián)組織和教育行政部門的共有職權，即第三十八條——設立社區(qū)家長學校等家庭教育指導服務站點，開展家庭教育活動。

整體來看，由于婦聯(lián)組織和教育行政部門的共有職責涉及的問題較多，有些工作推進較為容易，如編寫家庭教育指導大綱;有些工作推進則較為困難，如推動社區(qū)家長學校建設，不僅需要婦聯(lián)組織和教育行政部門密切配合，還需要和其他多個部門進行配合。然而，對于如何配合這一問題，《家庭教育促進法》并沒有具體的規(guī)定，因此需要在今后的法律實施中不斷加以完善。

下面將進一步討論如何通過婦聯(lián)組織和教育行政部門的職責合作，來實現(xiàn)《家庭教育促進法》的立法目的。

對于婦聯(lián)組織和教育行政部門的共有職責而言，首先涉及一個“誰占據(jù)主導地位”的問題。從《家庭教育促進法》第六條第二款的規(guī)定來看，教育行政部門是占據(jù)主導地位的，但是在不影響法律實施的情況下，遵照過去的家庭教育管理慣例，如果婦聯(lián)組織能夠擔當“主動角色”，也可以按照第三十五條的規(guī)定，由婦聯(lián)組織來主動牽頭。無論如何，對于這些共有職責的落實而言，都離不開強有力的保障機制。保障機制主要包括建立婦聯(lián)組織和教育行政部門的內部協(xié)調機制和建立婦聯(lián)組織及教育行政部門的聯(lián)合發(fā)文制度兩點。

（一）建立婦聯(lián)組織和教育行政部門的內部協(xié)調機制

過去，婦聯(lián)組織和教育行政部門在各自的職責范圍內就家庭教育工作都有著自己的一套工作規(guī)程，在很多時候也采取相互合作的方式，但是二者的合作更多是采用聯(lián)合發(fā)文的形式，并沒有開展工作過程中的事務性合作。《家庭教育促進法》第六條第二款的規(guī)定是一個良好的契機，為婦聯(lián)組織和教育行政部門的內部協(xié)調機制的建立奠定了法律基礎。據(jù)此，實現(xiàn)二者協(xié)調機制的法制化、規(guī)范化、常態(tài)化是下一步的重點工作。

比如，建議全國婦聯(lián)聯(lián)合教育部制定《家庭教育日常工作協(xié)作規(guī)程》，其內容主要包括：第一，加強教育行政部門和婦聯(lián)組織的高層協(xié)調功能。高層協(xié)調主要是解決家庭教育工作中的重難點問題，例如家庭教育工作經費的落實，政府購買家庭教育指導服務的數(shù)量，等等。第二，建立家庭教育信息共享平臺。通過電子政務平臺建設，對部門之間的工作進度和數(shù)據(jù)進行共享，減少彼此之間的誤解和重復工作，提高辦公的效率。第三，完善部門之間的家庭教育工作業(yè)務流程。按照經濟、效率和效益的原則，對部門之間的流程和協(xié)作程序進行合理設計。第四，完善家庭教育政策評估機制。在部門的協(xié)作過程中，對各部門過去單獨或者聯(lián)合制定的家庭教育政策以及部門聯(lián)合制定的家庭教育政策進行評估，檢討利弊得失，總結經驗教訓，不斷做出政策調整，指導以后的工作。第五，建立豐富多樣的協(xié)調方式。結合實際工作中行之有效的方法，盡可能建立多種協(xié)調機制，比如部長（主席）聯(lián)席會議、家庭教育工作負責人聯(lián)席會議等。總之，《家庭教育日常工作協(xié)作規(guī)程》需要明確婦聯(lián)組織和教育行政部門的協(xié)調機構及其職能，并在此基礎上，通過提升協(xié)調機構在家庭教育工作中的地位，來保障協(xié)調工作順利開展。

（二）建立婦聯(lián)組織和教育行政部門的聯(lián)合發(fā)文制度

《家庭教育促進法》實施后，需要對現(xiàn)有的家庭教育政策進行整合梳理。過去，全國婦聯(lián)為了提升自身制發(fā)文件的效力，通常是與其他部門聯(lián)合發(fā)文，而教育部在制定家庭教育文件的時候，通常是單獨發(fā)文，例如《教育部關于加強家庭教育工作的指導意見》（教基一 〔2015〕10號）。這兩種不同的發(fā)文方式影響了家庭教育工作的開展。如何既能發(fā)揮婦聯(lián)組織的家庭教育功能，又可以借助教育行政部門的行政權力功能，達到促進家庭教育事業(yè)發(fā)展的效果呢？這需要教育行政部門和婦聯(lián)組織在家庭教育管理上“融為一體”，而二者“融合”的標志就在于聯(lián)合發(fā)文。

對于教育行政部門而言，其制定的法律文件最高可以到“行政規(guī)章”這一層級;而對于婦聯(lián)組織而言，其制定的文件通常只能對內發(fā)生效力，對普通公民而言，更多只是倡導性的，影響力有限。然而，在教育行政部門和婦聯(lián)組織聯(lián)合發(fā)文之后，則可以改變婦聯(lián)組織發(fā)文效力的影響范圍，同時也間接提升了婦聯(lián)組織的地位。由于聯(lián)合發(fā)文是可以影響普通人的權利義務關系的，這樣婦聯(lián)組織可以通過行政部門間接進行行政管理，改善婦聯(lián)組織因不具備行政權而帶來的執(zhí)法動能不足的問題。例如，關于父母或者其他監(jiān)護人拒絕、怠于履行家庭教育責任這一問題，《家庭教育促進法》第四十八條的規(guī)定比較籠統(tǒng)，如果婦聯(lián)組織及其工作人員只采取“批評教育、勸誡制止”的辦法，對于那些蠻橫的家長而言可能根本就沒有威懾力。但是，如果婦聯(lián)組織和教育行政部門能就此專門發(fā)文的話，婦聯(lián)組織則可以借用教育行政部門的力量，比如告誡孩子所在的學校，要基于家長的這種行為，對其孩子在入學或者分班時采取一定的不利措施，由此通過學校的間接干預行為而使得婦聯(lián)組織及其工作人員的教育對家長發(fā)揮作用，即通過聯(lián)合發(fā)文間接輔助婦聯(lián)組織參與家庭教育管理。

《家庭教育促進法》即將實施，從文本上厘清婦聯(lián)組織和教育行政部門的職責分工，對于二者的合作乃至提升婦聯(lián)組織的法律地位都有積極意義。本文主要從婦聯(lián)組織的視角出發(fā)，認真落實習近平總書記關于充分發(fā)揮婦聯(lián)組織在家庭教育中作用的重要指示精神，通過制度建設，讓婦聯(lián)組織在與教育行政部門合作進行家庭教育管理的過程中，發(fā)揮更重要的作用。

（責任編輯：李育倩）