新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目存在的問題及對(duì)策研究

呂 琪

(山西工程科技職業(yè)大學(xué)，山西 晉中 030619)

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(以下簡稱新基建)作為我國近年來的投資重點(diǎn)，于2018年底在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出，隨后被列入2019年政府工作報(bào)告。新基建主要包括5G基站、人工智能、大數(shù)據(jù)中心等七大領(lǐng)域，在當(dāng)前新冠肺炎疫情背景下，發(fā)展新基建在短期內(nèi)有助于擴(kuò)大需求、增加就業(yè)，長期來看能夠有效提振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、提高公共服務(wù)質(zhì)量、加快數(shù)字化發(fā)展進(jìn)程。新基建在全國各地發(fā)展火熱，目前有25個(gè)省份明確規(guī)劃了“十四五”期間新基建目標(biāo)，但由于新基建項(xiàng)目資金投入量大、技術(shù)難度高、項(xiàng)目周期長、投資風(fēng)險(xiǎn)大，以政府為單一主體難以推動(dòng)新基建的高質(zhì)量、高效率發(fā)展，亟須擴(kuò)展新基建領(lǐng)域的政企合作模式，增加資金來源。

一、新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)PPP模式介紹

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。PPP模式以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為核心理念，通過簽訂正式的契約使政府部門和社會(huì)資本以平等關(guān)系共同合作建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目，充分發(fā)揮雙方的稟賦優(yōu)勢，共同為社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品或服務(wù)。

我國新基建的快速布局給地方政府帶來了較大的財(cái)政壓力，同時(shí)政府部門在數(shù)字化、智能化領(lǐng)域存在技術(shù)缺失的現(xiàn)象，因此新基建亟須找到更合適的融資模式和合作模式，而PPP模式的特性恰好有助于解決此類問題。當(dāng)前，新基建領(lǐng)域?qū)PP模式的應(yīng)用越來越頻繁，在新基建PPP項(xiàng)目中，由政府制定建設(shè)方案并全程監(jiān)督，社會(huì)資本負(fù)責(zé)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、籌資融資、建設(shè)運(yùn)營、維護(hù)管理等，能夠充分發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)性優(yōu)勢，有效緩解政府財(cái)政壓力，有助于提高新基建項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。

(二)新基建PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)分析

新基建PPP項(xiàng)目共涉及三個(gè)核心主體：社會(huì)資本、政府部門以及雙方合作組建的項(xiàng)目公司。常見的新基建PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 新基建PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖

社會(huì)資本和政府部門事先約定好出資比例，共同組建SPV項(xiàng)目公司，通常情況下，社會(huì)資本的股權(quán)比例大于50%，政府出資比例小于50%。政府往往不會(huì)直接出資，而是由政府部門授權(quán)的政府平臺(tái)公司或國有企業(yè)擔(dān)任出資代表。出資代表和社會(huì)資本合作運(yùn)營項(xiàng)目公司，共同履行股東權(quán)利及義務(wù)。

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新基建以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，需要融合多種先進(jìn)的數(shù)字化技術(shù)，但地方政府以及政府平臺(tái)公司并不具備相應(yīng)的核心技術(shù)。因此，從權(quán)責(zé)的具體分配來看，社會(huì)資本作為具備技術(shù)能力的市場主體，在項(xiàng)目準(zhǔn)備期主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在項(xiàng)目建設(shè)期需要承擔(dān)尋求融資渠道、建設(shè)施工等核心任務(wù)，在項(xiàng)目運(yùn)營期負(fù)責(zé)經(jīng)營與維護(hù)的大部分工作。而政府部門則負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目全程實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制，并對(duì)建成后的新型基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行價(jià)格把控，同時(shí)在項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行管理、監(jiān)督與激勵(lì)，保障新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量，保證公共利益最大化。通過多主體之間的配合，有效拓寬新基建項(xiàng)目的融資渠道，提高社會(huì)流動(dòng)資金利用效率，為社會(huì)資本帶來盈利空間，同時(shí)降低政府主導(dǎo)模式的高風(fēng)險(xiǎn)。

(三)新基建PPP項(xiàng)目模式分析

新基建PPP項(xiàng)目的具體模式種類多樣，根據(jù)新基建項(xiàng)目的特征，新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目常用的模式為BOT(Build—Operate—Transfer，即建設(shè)—運(yùn)營—移交的模式)或BOOT(Build—Own—Operate—Transfer，即建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交的模式)。由于新基建項(xiàng)目通常會(huì)占用工業(yè)用地，不屬于劃撥用地范圍，因此項(xiàng)目公司僅在項(xiàng)目合作期內(nèi)擁有土地使用權(quán)。在合作期內(nèi)，社會(huì)資本能夠獲得項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，通過項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營，并能夠從中獲得極大的投資機(jī)會(huì)，賺取利潤。合作期滿后，項(xiàng)目公司全部資產(chǎn)將無償移交政府部門。

(四)新基建PPP項(xiàng)目回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP模式回報(bào)機(jī)制有三種類型：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)等。新基建PPP項(xiàng)目的回報(bào)主要源自使用者付費(fèi)，在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本為政府提供投資建設(shè)服務(wù)，建成后的運(yùn)營期內(nèi)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)新基建項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營、管理服務(wù)，同時(shí)向使用者收取租金、管理維護(hù)費(fèi)用、服務(wù)費(fèi)用等回報(bào)。若運(yùn)營收入不足以滿足社會(huì)資本投資回報(bào)，則由政府提供可行性缺口補(bǔ)助。

在風(fēng)險(xiǎn)分配方面，PPP項(xiàng)目合同中會(huì)明確不同風(fēng)險(xiǎn)的分配機(jī)制，由社會(huì)資本和政府部門共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)對(duì)現(xiàn)有新基建PPP項(xiàng)目的調(diào)查，政府部門主要承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)以及競爭風(fēng)險(xiǎn)等，社會(huì)資本需承擔(dān)內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等。另外，市場風(fēng)險(xiǎn)、PPP合同變更風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力等由雙方共同承擔(dān)。總體來看，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，風(fēng)險(xiǎn)分配不夠均衡。

新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目通常采用BOT模式或BOOT模式進(jìn)行運(yùn)營，對(duì)不同主體的權(quán)利與義務(wù)界定較為清晰，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)的劃分更加明確。PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢在于其可以利用私人企業(yè)投資，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)引入私營企業(yè)，有利于吸收先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，提升項(xiàng)目的運(yùn)作效益。但是該項(xiàng)目仍然存在風(fēng)險(xiǎn)和收益劃分不均衡的問題，社會(huì)資本承擔(dān)了較多的風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償只是提供了“兜底”機(jī)制，收益水平難以保障，風(fēng)險(xiǎn)收益機(jī)制的不平衡可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引能力減弱，因此政府部門還應(yīng)增加政策傾斜，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程予以多方面支持。

二、新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目存在的問題

(一)新基建領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)能力較弱

我國新基建相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展還不夠成熟，新基建領(lǐng)域有較高的技術(shù)準(zhǔn)入門檻，技術(shù)研發(fā)周期長，投資回報(bào)較慢，雖然我國近年來科技發(fā)展已取得一定成效，但總體來看仍存在明顯的科技發(fā)展不均衡等問題。行業(yè)龍頭的科技類企業(yè)主要集中在一線城市，二、三線城市新基建領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)基礎(chǔ)仍然較為薄弱，大部分科技企業(yè)未能形成數(shù)字化思維模式，技術(shù)創(chuàng)新的步伐較慢，在5G技術(shù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新興領(lǐng)域面臨技術(shù)障礙。正是由于符合新基建技術(shù)要求的民營資本數(shù)量較少，難以滿足PPP項(xiàng)目的要求，直接影響了新基建PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

(二)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)分配不合理

PPP模式以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享為核心思想，但從現(xiàn)有的新基建PPP項(xiàng)目案例來看，政府部門與社會(huì)資本之間的合作存在風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)分配不夠合理的現(xiàn)象。政府部門需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要是政策風(fēng)險(xiǎn)，回報(bào)是合作期滿之后的項(xiàng)目全部收益。社會(huì)資本需要承擔(dān)項(xiàng)目全流程可能出現(xiàn)的融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等，與政府部門相比面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類更多，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率更高。社會(huì)資本的回報(bào)主要源自項(xiàng)目運(yùn)營過程中的使用者付費(fèi)，但新基建項(xiàng)目的建設(shè)周期長，因此能夠穩(wěn)定產(chǎn)生收益的時(shí)間段較短，收益的不確定性較高?？傮w來看，社會(huì)資本在新基建PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較高，而回報(bào)周期較短，風(fēng)險(xiǎn)和收益不匹配，這樣的項(xiàng)目模式不利于提高社會(huì)資本投資的動(dòng)力。

(三)缺乏配套制度的支持

不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新基建的難點(diǎn)在于軟件系統(tǒng)開發(fā)與硬件設(shè)施建設(shè)對(duì)企業(yè)的科技研發(fā)能力有較高要求。高端設(shè)備制造業(yè)的研發(fā)周期長，研發(fā)成本相對(duì)較高，因此民間資本參與新基建的動(dòng)力可能會(huì)受到影響，不利于產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。從根源上分析，社會(huì)資本積極性不足的主要原因在于新基建PPP項(xiàng)目缺少政策支持，缺乏新的配套制度變革。新基建屬于新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)，不能直接套用原有的法律制度體系，需要政府部門從財(cái)政、金融、法律、產(chǎn)業(yè)等角度予以配套制度的支撐，通過政策發(fā)力激活民間投資熱情。

三、新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展的對(duì)策建議

(一)重視對(duì)新基建領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)

解決技術(shù)問題是發(fā)展新基建的前提。國家應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)定位當(dāng)前新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的技術(shù)難題，加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施核心技術(shù)的研發(fā)。在政策引導(dǎo)方面，制定新型基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)目錄，加強(qiáng)重大創(chuàng)新領(lǐng)域戰(zhàn)略研判和前瞻部署，加大自主研發(fā)力度，加快組織推進(jìn)5G 模組、智能芯片、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)識(shí)解析等新型基礎(chǔ)設(shè)施核心技術(shù)攻關(guān)，形成一批具有我國自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心軟硬件產(chǎn)品。在市場發(fā)展方面，進(jìn)一步放開新基建領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成良好的市場競爭環(huán)境。

(二)完善風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)機(jī)制

社會(huì)資本在新基建PPP項(xiàng)目中承擔(dān)了較高的風(fēng)險(xiǎn)，且存在回報(bào)率不高的問題。針對(duì)這一現(xiàn)象，可以分別從風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)兩個(gè)角度解決。

第一，要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，進(jìn)一步提升風(fēng)險(xiǎn)化解能力。在PPP項(xiàng)目的規(guī)劃期就要預(yù)測未來各階段可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門和社會(huì)資本要針對(duì)可預(yù)見的問題共同努力防范風(fēng)險(xiǎn)。例如，社會(huì)資本應(yīng)在地方政府的支持下提前做好市場調(diào)研，預(yù)估市場需求，了解市場競爭環(huán)境，化解市場風(fēng)險(xiǎn)；在與外部企業(yè)開展業(yè)務(wù)合作之前，要調(diào)查合作方的信用狀況，防范違約風(fēng)險(xiǎn)。

第二，要提高社會(huì)資本的投資回報(bào)率，做到風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配。首先，要增加社會(huì)資本的回報(bào)來源，由于新基建給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的正面效應(yīng)是長期的、持續(xù)的，因此社會(huì)資本的投資回報(bào)除了包含合作期內(nèi)的使用者付費(fèi)外，還應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入等指標(biāo)掛鉤。雙方主體應(yīng)共同商議，根據(jù)新基建項(xiàng)目類別的不同設(shè)計(jì)合理的績效考核指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入增長、居民幸福指數(shù)、城鎮(zhèn)化指數(shù)、數(shù)字化發(fā)展程度等。在合理的激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)下，政府部門與社會(huì)資本應(yīng)保持一致的發(fā)展目標(biāo)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營新基建項(xiàng)目的積極主動(dòng)性。其次，PPP項(xiàng)目合約中應(yīng)明確規(guī)定可行性缺口補(bǔ)助的條件、金額、期限等內(nèi)容，在社會(huì)資本難以收回投資成本時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)助，降低企業(yè)虧損，提高企業(yè)信心。

(三)加大配套制度的扶持力度

第一，在財(cái)稅制度方面，一方面，建議加大財(cái)政支出，增加對(duì)新基建重點(diǎn)項(xiàng)目的投入，以財(cái)政資金的支持帶動(dòng)各類社會(huì)資本的投入；另一方面，為了進(jìn)一步鼓勵(lì)科技型企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新，要繼續(xù)加大對(duì)新基建相關(guān)企業(yè)的扶持力度，持續(xù)推進(jìn)研發(fā)支出加計(jì)扣除，進(jìn)一步降低高新技術(shù)企業(yè)稅率。

第二，在金融政策方面，應(yīng)降低新基建項(xiàng)目的貸款成本與貸款難度，積極發(fā)展多層次的資本市場，在并購、IPO、發(fā)債等方面給予支持，擴(kuò)展社會(huì)資本的融資渠道。

第三，在PPP政策法規(guī)體系方面，借鑒發(fā)達(dá)國家較為成熟的PPP模式運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國具體特征，對(duì)現(xiàn)行的PPP法律規(guī)章架構(gòu)進(jìn)行細(xì)化與完善。由于新基建項(xiàng)目周期較長，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目全流程視角下，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目操作程序，并結(jié)合新基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的開展情況，不斷補(bǔ)充新政策、新規(guī)定以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，填補(bǔ)政策空白。

第四，在產(chǎn)業(yè)政策方面，加速將新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入到國家戰(zhàn)略和各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，加大新基建領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，改善營商環(huán)境，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，充分調(diào)動(dòng)地方政府和社會(huì)資本投入新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

四、結(jié)語

PPP模式為新基建項(xiàng)目的開展提供了有效途徑，并能有效緩解地方政府的資金壓力。當(dāng)前新基建PPP項(xiàng)目面臨的重點(diǎn)與難點(diǎn)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)進(jìn)行合理分配，在項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)做到風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。地方政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮PPP模式在新基建領(lǐng)域的優(yōu)勢，解決當(dāng)前新基建PPP項(xiàng)目存在的難點(diǎn)問題，提高新基建項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)作效率，助推我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，加快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。