新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理問題分析與展望

曹允寶

摘 要：我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作在財(cái)政管理水平持續(xù)增加的影響下，提出了更高的工作要求。但從國(guó)內(nèi)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作發(fā)展看來，其中尚未解決的問題，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算管理工作尚未全面發(fā)揮其工作價(jià)值。本文就圍繞新時(shí)期背景下我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作中暴露的問題，以國(guó)內(nèi)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，提出了解決其中問題的策略。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期;財(cái)政預(yù)算;績(jī)效管理;問題;對(duì)策

我國(guó)之前的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作都是以投入型的管理思想作為指引，嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的各項(xiàng)資源配置要求，在這種傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理模式下，實(shí)施財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理最為顯著的表現(xiàn)就是地方政府的可支配收入數(shù)量逐漸降低，公共支出資金數(shù)量卻逐漸增加，這種模式完全不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府發(fā)展，這也是我國(guó)實(shí)施財(cái)政改革的主要原因之一。但在新時(shí)期背景下的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作仍舊不完善，影響到工作效果的發(fā)揮。本文針對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題，研究、探討了問題的解決方案。

一、 財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)理論概述

（一）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵

這里所指的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是指財(cái)政預(yù)算部門以現(xiàn)行的公共財(cái)政效率原則和方案作為基礎(chǔ)，將設(shè)立、實(shí)施、評(píng)價(jià)、控制績(jī)效管理目標(biāo)等作為基本環(huán)節(jié)的一種公共財(cái)政管理制度。其中的績(jī)效便是在財(cái)政支出過程中需要達(dá)成的一個(gè)業(yè)績(jī)目標(biāo)，換言之，便是財(cái)政資金支出之后需要達(dá)成的具體目標(biāo)或者是計(jì)劃。這一計(jì)劃及其中目標(biāo)的表示是以經(jīng)過細(xì)致量化的指標(biāo)作為媒介，其具體工作流程如圖1所示。

（二）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的主要特征

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理特征具體展示為如下幾點(diǎn)：第一，戰(zhàn)略性特點(diǎn)?？?jī)效預(yù)算管理必須以政府的發(fā)展戰(zhàn)略作為出發(fā)點(diǎn)，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理必須要關(guān)注政府短期和中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，以此保障制定出的短期預(yù)算管理目標(biāo)能夠與長(zhǎng)期的政府發(fā)展戰(zhàn)略完全適應(yīng)。第二，資源的優(yōu)化配置性特點(diǎn)。財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理本身就是一種由全員參與、全方位控制的一種全過程體系，在建立完善的績(jī)效預(yù)算網(wǎng)絡(luò)的前提下，政府內(nèi)的全部資源都需要納入到財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的工作監(jiān)控之中，保證政府內(nèi)部有限的資源可以進(jìn)行二次組合以及分配。第三，系統(tǒng)管理性特征。財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理本身就是一種機(jī)械、系統(tǒng)化控制過程，帶有較為顯著的程序性特征，在全面調(diào)用屬于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理體系的資源的過程中，需要經(jīng)過立項(xiàng)、編制、審批諸多工作環(huán)節(jié)。

（三）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的主要影響

在我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型服務(wù)型活躍型政府的過程中，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作落實(shí)是一條有效路徑，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)六保、六穩(wěn)的必然要求，通過進(jìn)一步強(qiáng)化政府預(yù)算資金的全過程績(jī)效管理，能夠再進(jìn)一步規(guī)范政府財(cái)政使用行為的前提下，對(duì)其內(nèi)部有限的資源進(jìn)行合的配置優(yōu)化，持續(xù)提高各項(xiàng)資源的利用效率，這對(duì)于政府內(nèi)部財(cái)政資金的使用效率和管理水平提高有著十分重要的作用。

（四）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的主要關(guān)系

在我國(guó)實(shí)施財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理之前，財(cái)政部門內(nèi)的多個(gè)機(jī)構(gòu)分別對(duì)個(gè)部門的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理，同時(shí)各個(gè)部門內(nèi)部也不只存在一個(gè)用于管理本部門財(cái)政資金的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致部門之間的財(cái)政關(guān)系無法理順。在實(shí)時(shí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革工作之后，各個(gè)部門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)都實(shí)現(xiàn)了單一管理，使得政府部門之間的財(cái)政關(guān)系格局變得愈發(fā)清晰。

二、新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀分析

（一）新時(shí)期財(cái)政預(yù)算管理的發(fā)展歷程

我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理發(fā)展經(jīng)歷如下階段：第一，將績(jī)效評(píng)價(jià)作為主要內(nèi)容的試點(diǎn)工作階段。我國(guó)從2003年開始，就已經(jīng)在預(yù)算改革工作中將績(jī)效評(píng)價(jià)納入其中，并逐步探索了財(cái)政資金使用效率提高的全新方式和途徑。并且我國(guó)在2009年也已經(jīng)出臺(tái)了與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理相關(guān)的文件，用于指導(dǎo)各地方財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，這也就意味著我國(guó)將績(jī)效評(píng)價(jià)作為核心的預(yù)算績(jī)效管理工作得以在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行落實(shí)。第二，全過程預(yù)算績(jī)效管理的確立階段。在2011年前，將績(jī)效評(píng)價(jià)視為財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的核心工作，但在實(shí)踐應(yīng)用的過程中也遇到了諸多問題。我國(guó)各級(jí)政府部門在具體的實(shí)踐過程中，通過不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，逐漸將績(jī)效管理拓展為事前、事中、事后的全過程管理。第三，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的階段。在2012年以前，我國(guó)所制定出的各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理等制度，并未能做到全面推進(jìn)各個(gè)地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作的平衡全面發(fā)展。在十二五規(guī)劃中，也明確提出了需要建立一個(gè)完善的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制要求，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件用于推進(jìn)全過程預(yù)算績(jī)效管理工作的落實(shí)。

（二）新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理特點(diǎn)

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是一種將運(yùn)行結(jié)果作為基礎(chǔ)所進(jìn)行的預(yù)算資金管理工作，和傳統(tǒng)的以財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為出發(fā)點(diǎn)的預(yù)算模式有著顯著的區(qū)別，其除了具備以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理特點(diǎn)之外，能夠?qū)φ麄€(gè)財(cái)政預(yù)算基金實(shí)施事前、事中、事后的全過程監(jiān)督管理也是其顯著特點(diǎn)之一。財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理在實(shí)際應(yīng)用的過程中，能夠憑借最終的績(jī)效管理結(jié)果對(duì)該項(xiàng)工作持續(xù)進(jìn)行優(yōu)化和完善。

（三）新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀及改革的必要性

即便我國(guó)已經(jīng)從政策和資金兩個(gè)方面給予財(cái)政預(yù)算管理工作相應(yīng)的支持，且政府內(nèi)部的工作人員也十分重視該項(xiàng)工作的落實(shí)和資金方面的投入，但是因?yàn)槭艿交A(chǔ)水平不高、各地區(qū)發(fā)展因素差距較大等主觀、客觀因素的干擾，導(dǎo)致我國(guó)目前實(shí)施的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作中也存在著諸多的問題，無法發(fā)揮該項(xiàng)工作在促進(jìn)社會(huì)與健康持續(xù)發(fā)展中的重要作用。如此一來，我國(guó)相關(guān)部門必須要從現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)踐出發(fā)，對(duì)其特點(diǎn)和問題進(jìn)行深刻分析和研究，以便為今后財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作優(yōu)化和作用發(fā)揮提供幫助。

三、新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在問題的原因

（一）預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理

對(duì)于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作而言，其中面臨的第一個(gè)問題便是預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理，主要體現(xiàn)在績(jī)效目標(biāo)和相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置不合理上。絕大部分項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)的設(shè)置都是由相關(guān)部門自行設(shè)置，在科學(xué)性上存在一定的缺陷，并且部分單位內(nèi)的工作人員對(duì)設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的方式并未形成全面的理解，導(dǎo)致制定出的相關(guān)工作內(nèi)容并不具有較強(qiáng)的針對(duì)性，同時(shí)指標(biāo)設(shè)計(jì)的內(nèi)容數(shù)量相對(duì)較多，較為繁雜，但在最終數(shù)據(jù)的獲取上卻無法保證其精準(zhǔn)性，導(dǎo)致最終的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果無法為今后工作的優(yōu)化提供數(shù)據(jù)方面的參考。

（二）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理力度落后

我國(guó)目前所實(shí)施的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作模式，一般采用的都是定員、定額方式，并未有效設(shè)計(jì)出合理的績(jī)效目標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)與財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理全過程的覆蓋管理。即便是部分部門已經(jīng)設(shè)計(jì)了預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，但基本都是一種籠統(tǒng)定性的方式進(jìn)行表述，并未將公共產(chǎn)品服務(wù)提供所需要投入的資源和預(yù)期實(shí)現(xiàn)的效果等目標(biāo)做出科學(xué)的制定。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位

我國(guó)政府部門在執(zhí)行其制定的預(yù)算方案的過程中，即便按照相關(guān)的程序進(jìn)行申報(bào)和強(qiáng)調(diào)，但在相關(guān)資金撥付之后，因?yàn)槿狈︻A(yù)算資金支出方面的全面有效監(jiān)控，無法達(dá)到既定的專款專用的目標(biāo)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金浪費(fèi)和流失現(xiàn)象。而且財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理考核工作過程中，雖然也是用百分評(píng)價(jià)制進(jìn)行工作評(píng)價(jià)，但因?yàn)槿狈?duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，導(dǎo)致整體的考核工作變得更為形式化，致使預(yù)算執(zhí)行和既定目標(biāo)出現(xiàn)了較大偏差。

四、推進(jìn)新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)制度保障

由于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作涉及到的內(nèi)容數(shù)量較多且較為復(fù)雜，必須要為其制定完善的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作制度。當(dāng)?shù)卣员镜刎?cái)政資金管理工作的實(shí)際需求和特征作為基礎(chǔ)，制定出帶有針對(duì)性的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度、方式和流程。針對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作中的各項(xiàng)任務(wù)，做到部門預(yù)算工作要求維持一致，并在制度制定的過程中給出明確的規(guī)定。為了確保該項(xiàng)工作的實(shí)施質(zhì)量，在制定預(yù)算績(jī)效管理工作目標(biāo)的過程中，需要對(duì)其工作流程以及工作環(huán)節(jié)在制度方面做出嚴(yán)格明確的規(guī)定。

（二）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的文化建設(shè)

地方財(cái)政預(yù)算管理文化氛圍的建設(shè)，對(duì)于相關(guān)政府部門人員重視這項(xiàng)工作的落有十分重要的作用。相關(guān)政府部門需要通過進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳工作力度，幫助政府工作人員樹立良好的績(jī)效管理思想理念，強(qiáng)化當(dāng)?shù)馗鞑块T對(duì)于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的重視程度。同時(shí)也可以全面利用現(xiàn)代信息技術(shù)背景下的新媒體平臺(tái)，對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的新思想和觀。進(jìn)行大范圍的宣傳，確保部門的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員能夠深刻意識(shí)到財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作對(duì)于公共財(cái)政體系建立的重要價(jià)值。

（三）完善財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的資源配置

為了保障信息化時(shí)代下的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作得以有效的落實(shí)。政府部門必須要在全面利用信息化技術(shù)的前提下，建立完善的部門績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，并通過預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)，建立一個(gè)完善的財(cái)政預(yù)算管理工作信息化平臺(tái)。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作人員的專業(yè)素質(zhì)也會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作質(zhì)量產(chǎn)生最為顯著的影響。政府部門需要在人員招聘的過程中重視專業(yè)理論素質(zhì)、信息化操作技巧、專業(yè)操作技巧等方面的全面考察，并且做到定期組織相關(guān)工作人員參與集體培訓(xùn)，確保這部分工作人員能夠及時(shí)了解有關(guān)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理方面的先進(jìn)理念以及工作技巧，做到從人員、技術(shù)、制度多個(gè)方面為財(cái)政資金管理工作奠定基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)施，對(duì)于各級(jí)政府財(cái)政資金利用效率的提高等方面發(fā)揮著十分重要的作用。但其中存在的預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)行力度不足等問題，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。政府部門需要在完善與之對(duì)應(yīng)的配套資源的同時(shí)、通過強(qiáng)化政府機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的文化和制度建設(shè)，為該項(xiàng)工作的落實(shí)提供文化、制度、人員、技術(shù)多個(gè)方面的支持。

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