我國私募基金管理人市場準(zhǔn)入"放"與"管"的再思考

劉豐蕾 劉太龍

摘 要：中國對于私募基金的管理人主要還是依靠行業(yè)自律的方式來實(shí)現(xiàn)管理。針對這一方面，如何進(jìn)一步借鑒當(dāng)前國際上比較流行的金融監(jiān)管和私募基金的管理經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對當(dāng)前中國私募基金的治理邏輯，進(jìn)一步促進(jìn)政府在“放”與“管”之間的科學(xué)平衡，這些都是促進(jìn)中國金融市場健康有序發(fā)展的一個必要前提。

關(guān)鍵詞：私募基金;管理人;市場準(zhǔn)入;“放”與“管”

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，從其核心的角度上分析，就是政府與市場的關(guān)系，需要進(jìn)一步處理好與協(xié)調(diào)好，因此政府在進(jìn)一步放權(quán)的過程中要加大管理和服務(wù)的力度，特別是平衡好管理與服務(wù)之間的關(guān)系，這樣才能夠進(jìn)一步促進(jìn)金融市場的有序發(fā)展。在市場上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，要進(jìn)一步推進(jìn)各類產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與融合，就需要鼓勵很多資本直接融資，促進(jìn)各個行業(yè)之間形成公平競爭的氛圍。中國對于私募基金的管理人明確是沒有采取行政審批的制度，主要還是依靠行業(yè)自律的方式來實(shí)現(xiàn)管理。針對這一方面，如何進(jìn)一步借鑒當(dāng)前國際上比較流行的金融監(jiān)管和私募基金的管理經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對當(dāng)前中國私募基金的治理邏輯，是需要探索更加符合中國特色的私募基金行業(yè)的管理方式，促進(jìn)中國金融行業(yè)的健康發(fā)展，這樣才能夠在防范重大金融風(fēng)險和推動中國資本市場健康成長的過程中，起到積極的制度保障。

一、當(dāng)前中國私募基金管理人市場準(zhǔn)入問題的現(xiàn)狀

市場準(zhǔn)入這種機(jī)制主要是在第二次世界大戰(zhàn)之后，針對國際關(guān)稅與貿(mào)易談判中逐步產(chǎn)生發(fā)達(dá)的國家，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)整個世界貿(mào)易的自由化，需要各個國家開放本國的市場，允許其他國家進(jìn)入，但是其他國家的經(jīng)營者進(jìn)入到市場當(dāng)中需要具備一定的條件，這種條件也就稱之為市場準(zhǔn)入。在以現(xiàn)代化的金融市場和市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，市場準(zhǔn)入主要是從事商業(yè)的主體，在營業(yè)自由權(quán)利和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的過程中的一個交集點(diǎn)，也就是從事商業(yè)服務(wù)或參與到商業(yè)行為過程中的經(jīng)營主體，要符合政府相關(guān)的干預(yù)措施，達(dá)到一定的條件進(jìn)入到市場中。

當(dāng)前針對私募基金的管理人市場準(zhǔn)入專門的研究成果相對還是比較少，目前相關(guān)的研究也比較分散。在中國的私募基金管理的過程中，針對行業(yè)治理和相關(guān)的監(jiān)管治理措施等方面還在逐步完善的過程，私募基金管理人的市場準(zhǔn)入規(guī)制方式也與特許性的商業(yè)經(jīng)營之間有一定的差別。中國當(dāng)前的行政管理體制正在向社會治理的方向轉(zhuǎn)型，因此在市場準(zhǔn)入等方面也逐漸地從單一的限制模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣南拗颇Ｊ?。對于何種社會組織去承擔(dān)這種市場準(zhǔn)入的社會公共管理職能，其在實(shí)施行為的性質(zhì)界定和所產(chǎn)生的法律效果等方面，還需要進(jìn)一步的研究界定。就目前情況看，私募基金行業(yè)明確納入了中國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度的體系之中，時間還不夠長，中國發(fā)展改革委和商務(wù)部統(tǒng)一將私募基金納入到行業(yè)的負(fù)面清單中，也是在2019年的時候才納入。

2008年全球金融危機(jī)之后，不少專業(yè)的研究者針對美國和歐盟等國家與地區(qū)，在私募基金等方面的監(jiān)管政策進(jìn)行研究。美國為代表的發(fā)達(dá)國家在證券市場上面的監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)，對私募基金管理人的準(zhǔn)入和實(shí)施注冊登記的方式，其實(shí)對于中國的私募基金管理也有一定的借鑒作用。

從私募基金的法律性質(zhì)和功能的定位上，如何促進(jìn)私募基金的登記，實(shí)際上也有客觀上面的一些矛盾問題。在一些研究中，私募基金的登記在客觀上就是形成了行政許可的方式，這種方式將是強(qiáng)化對私募基金的相關(guān)申請材料進(jìn)行審查，對出現(xiàn)不合格的材料，或者存在一些要件上的缺失，則不予登記。因此對私募基金的市場準(zhǔn)入進(jìn)行登記及主要還是起到對交易安全的保障作用，并且保護(hù)投資者的效益私募基金的登記，從本質(zhì)上就是對從事私募基金經(jīng)營的管理者進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。而有一些相關(guān)的研究則是認(rèn)為私募基金的登記應(yīng)該是一種行政確認(rèn)，從本質(zhì)上與證券發(fā)行的注冊制度之間是相似的，二者都是針對資本市場放松準(zhǔn)入管制的一種表現(xiàn)，因此私募基金的登記應(yīng)該是一種形式審查，按照法定的程序?qū)ο嚓P(guān)的申請材料進(jìn)行公開。當(dāng)然也有另外的一些登記模式的思考，比如將私募基金的登記在實(shí)質(zhì)審查的部分外包給專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)通過形式審查等方式，對私募基金的合法性進(jìn)行確認(rèn)，并出具法律意見書。因此私募基金在市場準(zhǔn)入等方面都涉及到管理人的資質(zhì)問題，無論是否進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查或形式審查，都必須要基于政府放權(quán)與管理之間的平衡上，重新考慮私募基金管理人的市場準(zhǔn)入問題，從而推進(jìn)金融市場的管理手段與秩序的提升，以堅持金融審慎管理的方式，規(guī)避金融市場可能存在的一些風(fēng)險。

二、中國私募基金管理人市場準(zhǔn)入從“放”到“管”的主要變化

結(jié)合當(dāng)前國際上對金融市場的監(jiān)督管理，無論是加強(qiáng)管理或者是放松管理，都有其特定的金融市場背景和制度背景，在管理的過程中，實(shí)際上都是為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)金融市場的有序發(fā)展。金融市場的準(zhǔn)入監(jiān)管是一種動態(tài)平衡，主要是為了強(qiáng)化金融監(jiān)管與金融自由之間的科學(xué)運(yùn)行。在現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架當(dāng)中實(shí)現(xiàn)對私募基金管理人準(zhǔn)入的合規(guī)性，這主要是充分的考慮到金融市場的自由發(fā)展與金融監(jiān)管之間的平衡結(jié)果。

（一）私募基金登記的背景變化

2013年以來，以工商登記轉(zhuǎn)變?yōu)樯淌碌怯洖橹饕臉?biāo)志，代表著中國市場監(jiān)督管理體制的改革。中國在推動“放管服”相關(guān)的改革過程中，進(jìn)一步地保障私募基金營業(yè)的自由和優(yōu)化中國的營商環(huán)境，這樣更有利于金融市場形成活力。在形成更加健康和有序的金融市場秩序的過程中，政府與市場之間的關(guān)系是極為重要，也是私募基金進(jìn)行管理人登記的一個市場準(zhǔn)入背景。政府在推動管理與服務(wù)的改革過程中，盡可能清理或減少相關(guān)的行政審批事項(xiàng)，這也是政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變的重要舉措，以法律法規(guī)明文禁止的內(nèi)容作為重要底線，對市場上的經(jīng)營主體資源投資或經(jīng)營的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，只要不損害第三方的利益或社會與國家的公共安全等，原則上政府應(yīng)該允許其進(jìn)入到市場。

私募基金實(shí)際上是資產(chǎn)管理行業(yè)中的一個重要部分，在其支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)或促進(jìn)各類行業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的過程中，也有極高價值。2013年的6月，《中華人民共和國證券投資基金法》出臺之后，要求從事私募基金的管理人必須按照相關(guān)的法律法規(guī)向基金行業(yè)的協(xié)會進(jìn)行登記，沒有進(jìn)行登記的話，是不允許使用“基金”等字眼或者相似的名稱從事有價證券的投資活動。但在2014年的8月份出臺《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，則明確重申的私募基金的管理人不設(shè)行政審批認(rèn)為，強(qiáng)化在運(yùn)行過程中或運(yùn)行過后的監(jiān)督管理，對非法的私下募集資金行為進(jìn)行打擊，強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律和行政監(jiān)管之間的結(jié)合。

從一般的理論上看，私募基金不涉及到公共利益，如果從“放管服”的角度，中國對于私募基金管理人沒有通過強(qiáng)制性的行政審批方式進(jìn)行市場準(zhǔn)入的管制，也并不對已經(jīng)依法完成私募基金登記的機(jī)構(gòu)提供登記證明文件，沒有使用相關(guān)的金融牌照的管理模式進(jìn)行管理。但是私募基金的行業(yè)仍然存在一定的風(fēng)險，也并不能夠完全等同于一些不需要任何準(zhǔn)入機(jī)制的行業(yè)私募基金，在登記的設(shè)立過程中，主要還是以行業(yè)的自我規(guī)制的方式，朝著社會共治發(fā)展的方向所做出的一種。

（二）私募基金管理人登記的特點(diǎn)變化

第一方面，中國的私募基金管理人登記主要是一種強(qiáng)制性的登記，作為私募基金的管理人必須要向行業(yè)協(xié)會進(jìn)行登記。從這一個角度上看，私募基金的管理人實(shí)際上是一種合規(guī)進(jìn)入的行為。私募登記的行為重點(diǎn)還是讓行業(yè)能夠按照一定的規(guī)范參與到市場的行為中，這樣也是讓行政機(jī)關(guān)能夠確定私募基金的管理人合法開展各種工作的重要前提。第二方面，私募登記本身是行業(yè)自律的一種表現(xiàn)，政府的職能轉(zhuǎn)變過程中，原有的一些管理的手段逐漸地產(chǎn)生了一些新的變化，政府從原來對金融市場的直接管理轉(zhuǎn)變稱為間接的指導(dǎo)和管理，這樣本身就出現(xiàn)了一些監(jiān)督管理方面的缺失，需要通過行業(yè)的自律進(jìn)行彌補(bǔ)。登記制度所出現(xiàn)的茲有歸根結(jié)底是需要市場的自律性進(jìn)行保障，也只有私募基金具備一定程度的自律，才能夠形成相對較為寬松的登記管理控制方式。行業(yè)自律實(shí)際上是相對比較靈活的，因?yàn)檫@樣的一種市場準(zhǔn)入的方式，歸根結(jié)底就是一種介于市場主體和政府部門之間的維系方式，能夠?qū)υ械氖袌鰻I商環(huán)境進(jìn)行控制，這樣也能夠比相關(guān)的金融市場法律法規(guī)等方面形成更好的規(guī)制手段，足以對不足的監(jiān)督管理資源進(jìn)行補(bǔ)充。第三方面，私募登記主要是全口徑的登記，也就是除了法律法規(guī)的一些特殊的豁免情況，在中華人民共和國的境內(nèi)開展私募基金管理人的活動，都必須要依法完成私募登記。

三、在私募基金的市場準(zhǔn)入登記中的監(jiān)管策略

私募基金行業(yè)在中國快速發(fā)展，但是實(shí)際上也存在一些相對比較嚴(yán)重的風(fēng)險。即便是在行業(yè)自律的條件下推動私募基金管理人的市場準(zhǔn)入登記，但是，政府或者其他相關(guān)的組織仍然是要加強(qiáng)針對私募基金的市場準(zhǔn)入登記過程中的監(jiān)督管理，尤其是在事前的監(jiān)督管理方面不可缺位。

第一方面，在私募的基金進(jìn)行登記的過程中，一定要加強(qiáng)對于登記過程的持續(xù)性規(guī)范，特別是要采取一些必要的手段進(jìn)行有效監(jiān)管。私募登記的條件應(yīng)該在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面的補(bǔ)充，特別是在行業(yè)自律的條件下，針對私募基金的從業(yè)人員以及相關(guān)的經(jīng)營條件等方面都是應(yīng)該有相對比較具體的規(guī)定。政府或者行業(yè)的組織都可以要求私募基金通過邀請第三方的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，通過核查這些私募基金的條件情況，進(jìn)一步對原有的私募基金從業(yè)管理人員的市場準(zhǔn)入條件進(jìn)行考量。特別是在登記的審核過程中，一定要堅持對風(fēng)險更加符合規(guī)范的審核和控制，對存在利益沖突的一些相關(guān)問題要進(jìn)行核對和檢查，這樣才能夠運(yùn)用好一些監(jiān)督管理的思維，促進(jìn)私募基金的合規(guī)合法運(yùn)營。

第二方面，政府和行業(yè)的主導(dǎo)組織應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化在商事登記管理等方面的源頭治理，特別是要具備市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單進(jìn)行管理。私募基金的一些風(fēng)險事件，歸根到底就是事前監(jiān)督相對不夠到位，因此，在管理的過程中，應(yīng)該盡可能做到對源頭信息真實(shí)性的核查。對于私募基金的管理人進(jìn)行商事登記的過程中，應(yīng)該督促當(dāng)?shù)卣慕鹑谥鞴懿块T進(jìn)行認(rèn)定，這種對于其源頭的信息規(guī)范的方式，將有助于對基金從業(yè)人員的規(guī)范引導(dǎo)。雖然私募基金的市場準(zhǔn)入審核部門可能和傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入方面有一定的差異，但是，政府可以參照相關(guān)的一些金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步的控制和引導(dǎo)，這樣能夠鼓勵更多的私募基金采取更加合規(guī)合法的方式參與到金融行業(yè)的從業(yè)過程中。而且政府還要主動將一些風(fēng)險監(jiān)管的要素納入到負(fù)面清單的范疇，這樣可以禁止一些沒有用金融從業(yè)能力的人員或者機(jī)構(gòu)進(jìn)入到私募基金的市場里面，從而進(jìn)一步對原有的行業(yè)市場準(zhǔn)入機(jī)制進(jìn)行更加科學(xué)并且全面的管理。

四、結(jié)語

在私募基金的管理人員市場準(zhǔn)入登記的過程中，一定要進(jìn)一步加強(qiáng)政府在管理和服務(wù)過程里面的平衡和優(yōu)化，特別是要形成一定的機(jī)制，在針對私募基金的從業(yè)人員進(jìn)行更加科學(xué)管理進(jìn)程里面，采取更加合法合規(guī)的方式進(jìn)行引導(dǎo)，最終明確一些負(fù)面的清單，對這些組織和機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行進(jìn)一步審核。因此，在未來，中國要進(jìn)一步促進(jìn)私募基金以更加健康地方式參與到金融市場中，就必須對政府的角色進(jìn)行重新思考和認(rèn)定，通過更加有效的管理手段，避免私募基金產(chǎn)生更多的市場風(fēng)險，同時又能夠活躍當(dāng)前中國的金融市場，起到更加良好的“放管服”效應(yīng)。

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