基于“權(quán)力－利益”矩陣的國家公園治理主體研究

摘要：在中國國家公園體制建設(shè)中，國家公園復雜土地權(quán)屬狀況下存在的利益相關(guān)者之間的利益沖突問題，對“保護為主，全民公益性優(yōu)先”國家公園治理目標的實現(xiàn)產(chǎn)生著重要影響。因此，科學界定國家公園治理主體是需要解決的關(guān)鍵問題。本文在對國家公園利益相關(guān)者進行識別的基礎(chǔ)上，基于“權(quán)力-利益”矩陣分析工具，指出具有“權(quán)力高/利益高”特點的核心利益相關(guān)者應(yīng)是國家公園的治理主體。并結(jié)合中國實際，指出中央政府、地方政府與社區(qū)居民屬于國家公園的核心利益相關(guān)者，應(yīng)成為現(xiàn)階段中國國家公園治理主體。

關(guān)鍵詞：國家公園;治理主體;“權(quán)力-利益”矩陣

在中國生態(tài)文明建設(shè)中，國家公園是深化改革的自然保護地體系的構(gòu)成主體，是開展生態(tài)保護和旅游活動的重要空間載體。國家公園體制是實現(xiàn)“保護為主，全民公益性優(yōu)先”國家公園治理目標的制度保障，是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。從2017 年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》開始，中國國家公園體制建設(shè)穩(wěn)步推進。三江源等國家公園體制試點通過整合管理機構(gòu)，實現(xiàn)了“一個保護地、一個管理機構(gòu)”的目標。自然資源部、國家林業(yè)和草原局的成立，實現(xiàn)了管理機構(gòu)擁有國家公園內(nèi)全民所有自然資源統(tǒng)一管理權(quán)的目標。2020年，國家公園體制試點任務(wù)已經(jīng)基本完成。但是，中國國家公園體制仍面臨著亟待解決的新問題。中國國家公園一般都在自然資源豐富的農(nóng)村地區(qū)，復雜的土地權(quán)屬現(xiàn)狀使得在實現(xiàn)國家公園治理目標過程中，會不可避免地影響到各方利益，甚至會引起利益沖突，從而影響目標實現(xiàn)。因此，如何緩解國家公園利益相關(guān)者之間的利益沖突，形成有效的國家公園治理合力，是中國國家公園體制建設(shè)需要解決的關(guān)鍵問題。

國家公園利益相關(guān)者之間的利益沖突問題在很多國家都存在。無論是美國的黃石國家公園，還是法國的瓦努瓦茲國家公園、梅康圖爾國家公園，都曾發(fā)生過利益沖突。協(xié)調(diào)利益沖突的國家公園治理也受到了越來越多國家的重視?！睹绹鴩夜珗@管理政策》明確指出“國家公園管理局必須要與國家公園利益相關(guān)者開展積極合作，推動創(chuàng)建無縫國家公園網(wǎng)絡(luò)的目標”。法國《國家公園法》要求“國家公園的有效管理必須要加強與當?shù)乩嫦嚓P(guān)者的聯(lián)系和溝通”，并指出國家公園治理要由中央政府、地方政府、當?shù)厣鐓^(qū)居民等利益相關(guān)者共同參與。中國確定了維護生態(tài)系統(tǒng)、科研與環(huán)境教育等國家公園公共物品由中央政府提供，但仍存在著如何協(xié)調(diào)中央政府與地方政府、社區(qū)居民之間的利益沖突等難題。因此，中國國家公園治理需要多元利益相關(guān)者共同參與。

已有研究指出國家公園治理需要多元利益相關(guān)者共同參與，但沒有深入探究所有利益相關(guān)者中哪些利益相關(guān)者才應(yīng)成為治理主體并參與治理。在國家公園治理中不可能是“所有”而只能是“部分”利益相關(guān)者成為參與治理的治理主體。實際上，不同的國家或同一國家的不同時期，國家公園治理主體可能會不盡相同。那么，國家公園治理主體有怎樣的界定方法？現(xiàn)階段中國國家公園治理主體應(yīng)如何構(gòu)成？對這些問題的回答需要借助于科學的分析工具。以企業(yè)為主要研究對象的利益相關(guān)者理論中，關(guān)于利益相關(guān)者識別、分類、界定方面的研究成果，可以為國家公園治理主體的研究提供分析工具?；诖耍疚脑谧R別國家公園利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，依據(jù)“權(quán)力-利益”矩陣這一利益相關(guān)者分類方法來解決國家公園治理主體的界定問題，最后結(jié)合中國現(xiàn)階段的實際情況界定中國國家公園治理主體。

一、國家公園利益相關(guān)者與國家公園治理主體之間的關(guān)系

國家公園利益相關(guān)者與國家公園治理主體是互不相同但又相互聯(lián)系的兩個概念。

（一）國家公園利益相關(guān)者

“利益相關(guān)者”（Stakeholder）概念首次是由斯坦福研究院在1963年提出。1984年弗里曼（Freeman）從普遍的、廣義的角度給出了利益相關(guān)者的定義，即“任何能夠影響企業(yè)組織目標的實現(xiàn)或者受這種實現(xiàn)影響的個人或群體”。這一定義將原本被忽略的一些群體（如社區(qū)居民、各級政府、環(huán)境保護組織等）納入了研究范疇，利益相關(guān)者的范圍被大大擴展，之后關(guān)于利益相關(guān)者的諸多界定大多建立在弗里曼這一奠基性定義之上。根據(jù)弗里曼關(guān)于利益相關(guān)者的一般性定義，可以將國家公園利益相關(guān)者定義為“任何能夠影響國家公園治理目標實現(xiàn)，或者被國家公園治理目標實現(xiàn)過程所影響的個體或群體”。那么，在“保護為主，全民公益性優(yōu)先”國家公園治理目標實現(xiàn)過程中，“能夠影響國家公園治理目標實現(xiàn)”的個體或群體，或者“被國家公園治理目標實現(xiàn)過程所影響”的個體或群體，均是國家公園的利益相關(guān)者。

（二）國家公園治理主體

利益相關(guān)者理論認為利益相關(guān)者具有異質(zhì)性特點，與企業(yè)之間的相互影響力并不完全相同，因此企業(yè)治理應(yīng)該對利益相關(guān)者進行篩選，應(yīng)該由對企業(yè)生存發(fā)展至關(guān)重要的核心利益相關(guān)者作為治理主體來參與治理活動。同樣，屬于國家公園利益相關(guān)者的個體或群體，并不意味著都應(yīng)成為參與國家公園治理的主體。理論上，國家公園治理主體應(yīng)該是與國家公園治理目標之間有著很大相互影響力的國家公園利益相關(guān)者。實踐中，國家公園的各類利益相關(guān)者中誰應(yīng)成為國家公園治理主體，是一個需要科學界定的問題?？茖W界定國家公園治理主體，可以避免范圍過寬的治理主體構(gòu)成導致的利益協(xié)調(diào)難度大問題，或者是避免范圍過窄的治理主體構(gòu)成導致的重要利益相關(guān)者被忽略現(xiàn)象。

二、國家公園利益相關(guān)者的識別

對于國家公園利益相關(guān)者，可以從“能夠影響國家公園治理目標實現(xiàn)”與“被國家公園治理目標實現(xiàn)過程所影響”這兩個維度來進行定性地識別。符合兩個維度或者符合其中之一的個體或群體，均為國家公園利益相關(guān)者。具體來看，國家公園利益相關(guān)者包括中央政府、地方政府、社區(qū)居民、旅游者、相關(guān)企業(yè)及其他。

（一）國家公園利益相關(guān)者：中央政府、地方政府

中央政府是國家公園的利益相關(guān)者。一方面，現(xiàn)階段全體公民是否對國家公園進行管理的決策行為會直接影響國家公園治理目標的實現(xiàn)。如果公民對國家公園內(nèi)資源進行保護與合理利用，就會對國家公園治理目標產(chǎn)生積極影響;反之，則是消極影響。另一方面，國家公園治理目標的實現(xiàn)與否，影響著現(xiàn)階段及未來全體公民的利益。與國家公園相關(guān)的公民利益表現(xiàn)為公民對生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)福利的環(huán)境訴求與對游憩、教育的訴求。由于全體公民決策及行動具有分散性，作為全體公民代表的中央政府就成為了國家公園利益相關(guān)者。

地方政府也是國家公園的利益相關(guān)者。一方面，地方政府會對國家公園治理目標的實現(xiàn)產(chǎn)生影響。在國家公園建設(shè)與管理中，地方政府是否認真履行了應(yīng)承擔的事權(quán)（如需要承擔的公共服務(wù)、社會管理等職責），會影響國家公園治理目標的實現(xiàn)。另一方面，國家公園治理目標實現(xiàn)過程會影響到地方政府利益。地方政府的利益包括發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟、提高居民收入與就業(yè)、增加稅收等。國家公園對地方政府利益的正向影響表現(xiàn)為國家公園在改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、提高居民生活質(zhì)量的同時，會增強旅游吸引力，帶動與旅游相關(guān)的當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)增加;負向影響表現(xiàn)為國家公園會影響當?shù)貙ο嚓P(guān)自然資源的利用方式，進而可能會影響地方經(jīng)濟增長與財政收入。

（二）國家公園利益相關(guān)者：社區(qū)居民、旅游者

國家公園內(nèi)及周邊的社區(qū)居民屬于國家公園的利益相關(guān)者。一方面，社區(qū)居民會影響國家公園治理目標的實現(xiàn)。社區(qū)居民在生產(chǎn)生活中對自然資源的利用行為，會對實現(xiàn)國家公園治理目標產(chǎn)生直接影響。另一方面，國家公園治理目標的實現(xiàn)會影響社區(qū)居民的利益。正向影響表現(xiàn)為改善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展旅游會為社區(qū)居民帶來生活環(huán)境改善、收入與就業(yè)增加;負向影響表現(xiàn)為國家公園的保護政策會影響社區(qū)居民的自然資源利用機會，可能減少其依靠自然資源的收入所得。

旅游者是國家公園的利益相關(guān)者。一方面，旅游者會影響國家公園治理目標的實現(xiàn)。旅游者在旅游過程中不恰當?shù)钠茐男袨闀绊憞夜珗@的自然資源及生態(tài)環(huán)境。另一方面，國家公園治理目標的實現(xiàn)也會影響旅游者的利益。國家公園為旅游者提供的票務(wù)制度、旅游服務(wù)會影響旅游者的滿意度。

（三）國家公園利益相關(guān)者：相關(guān)企業(yè)及其他

國家公園內(nèi)及周邊提供產(chǎn)品的企業(yè)（包括酒店、旅行社、旅游交通公司等）也是國家公園的利益相關(guān)者。企業(yè)的經(jīng)營行為會通過對國家公園生態(tài)環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境的作用間接影響國家公園治理目標的實現(xiàn)。另外，國家公園對旅游者的吸引，會增加這些企業(yè)的市場需求與收益，因此國家公園治理目標的實現(xiàn)會影響這些企業(yè)的經(jīng)濟利益。

其他如一些非政府組織、相關(guān)專家和科研機構(gòu)也是國家公園的利益相關(guān)者。一類是非政府組織，如環(huán)境保護基金會，或是一些區(qū)域性的環(huán)保組織等，國家公園治理目標中對環(huán)保的影響會涉及這類組織的利益，而這類組織憑借其自身的影響力（如呼吁、游說）可以影響國家公園治理目標的實現(xiàn)。另一類是相關(guān)專家和科研機構(gòu)。專家和科研機構(gòu)的研究成果會幫助國家公園保護目標的實現(xiàn)，同時對國家公園的研究也符合專家和科研機構(gòu)的環(huán)境保護相關(guān)研究的利益訴求。

三、國家公園治理主體的界定

中央政府、地方政府、社區(qū)居民、旅游者、相關(guān)企業(yè)及其他都屬于國家公園利益相關(guān)者，但只有那些與國家公園治理目標之間有著很大相互影響力的核心利益相關(guān)者才應(yīng)該是參與國家公園治理的治理主體。在同一時期的不同國家或同一國家的不同時期，政治、經(jīng)濟等宏觀環(huán)境的差異會帶來國家公園利益相關(guān)者權(quán)力與利益的高低程度差別，從而決定了國家公園治理主體可能并不相同或是會發(fā)生變化。

（一）國家公園利益相關(guān)者的權(quán)力

對于“權(quán)力”，Lunenburg（2012）將其定義為“影響他人的能力以及排除其他個人、群體或組織實現(xiàn)其影響或利益的能力”?；谙拗频膹娭菩粤α俊⒒谫Y源的功利性力量和基于符號的規(guī)范性力量是權(quán)力形成的三種基礎(chǔ)。那么，國家公園利益相關(guān)者的權(quán)力可以被定義為“國家公園利益相關(guān)者擁有的影響國家公園治理目標實現(xiàn)的能力”，其權(quán)力來源可以從基于資源的功利性力量、基于限制的強制性力量和基于符號的規(guī)范性力量三個方面去尋找與判斷，當然不同國家公園利益相關(guān)者的權(quán)力來源會存在差異。

1. 中央政府、地方政府影響國家公園治理目標實現(xiàn)的權(quán)力

中央政府擁有的權(quán)力，一方面來自基于資源的功利性力量，另一方面來自基于限制的強制性力量。如果國家公園內(nèi)自然資源的所有權(quán)屬于全民所有或者中央政府所有，那么中央政府的影響權(quán)力屬于基于資源的功利性力量。同時，作為自然資源所有者的中央政府，有權(quán)對國家公園內(nèi)資源的利用方式做出決策，即使有些自然資源所有權(quán)不屬于中央政府，而是屬于地方政府、集體或個人，中央政府仍擁有基于限制的強制性力量?；谙拗频膹娭菩粤α縼碓从趪彝ㄟ^的與自然資源相關(guān)的法律，這些法律使得中央政府對于國家公園不屬于中央政府所有土地上的生物資源及其生境擁有相應(yīng)的權(quán)力。

地方政府擁有的權(quán)力，也主要來自基于資源的功利性力量和基于限制的強制性力量。如果國家公園內(nèi)或周邊的自然資源屬于地方政府所有，那么地方政府就因為擁有基于資源的功利性力量可以決定自然資源的具體使用情況，如果國家公園內(nèi)自然資源所有權(quán)不屬于地方政府，而是屬于集體或個人，那么地方政府仍可通過強制性力量對國家公園產(chǎn)生影響。這種力量來源于地方政府制定關(guān)于本區(qū)域內(nèi)自然資源的相關(guān)法律。

2. 社區(qū)居民、旅游者影響國家公園治理目標實現(xiàn)的權(quán)力

社區(qū)居民擁有的權(quán)力，主要來自基于資源的功利性力量。國家公園內(nèi)及周邊社區(qū)居民如果擁有自然資源的所有權(quán)（如美國、法國等）或承包經(jīng)營權(quán)（如中國等），那么社區(qū)居民就因為擁有基于資源的功利性力量，在遵守中央、地方政府相關(guān)法律之下可以決定自然資源的具體使用方式。旅游者并不擁有國家公園內(nèi)或周邊的資源，也不具備強制性力量，因此旅游者并不擁有能對國家公園治理目標產(chǎn)生影響的權(quán)力。

3. 相關(guān)企業(yè)及其他利益相關(guān)者影響國家公園治理目標實現(xiàn)的權(quán)力

相關(guān)企業(yè)擁有的權(quán)力，主要來自基于資源的功利性力量。旅游者在對國家公園產(chǎn)生“游”的需求的同時，還有對“食住行購娛”等產(chǎn)品的需求，因此相關(guān)企業(yè)能否提供滿足旅游者需求的各類產(chǎn)品，會影響到國家公園旅游目標的實現(xiàn)。

非政府組織、相關(guān)專家及科研機構(gòu)等擁有的權(quán)力，主要來自基于限制的強制性力量和基于符號的規(guī)范性力量?；谙拗频膹娭菩粤α縼碓从谡畬@些利益相關(guān)者參與國家公園管理的法律規(guī)定，這使得這些利益相關(guān)者的行為及決策會影響國家公園治理目標的實現(xiàn)?；诜柕囊?guī)范性力量來源于這些利益相關(guān)者的社會輿論宣傳，通過對中央政府、地方政府、社區(qū)居民及相關(guān)企業(yè)的行為影響，間接影響國家公園治理目標的實現(xiàn)。

（二）國家公園利益相關(guān)者的利益

對于“利益”，Enserink等（2010）將其定義為“無論具體情況如何，行為者認為的重要價值和愿望的總和”，具體包括社會利益、環(huán)境利益和經(jīng)濟利益。國家公園利益相關(guān)者所追求的利益也可以從社會利益、環(huán)境利益和經(jīng)濟利益三個方面去理解。社會利益是指利益相關(guān)者追求社會公平和正義，環(huán)境利益是指利益相關(guān)者追求生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)福利，經(jīng)濟利益是指利益相關(guān)者追求經(jīng)濟增長、競爭力及收入等。表1分析并列出了各類國家公園利益相關(guān)者的利益類型、利益的具體體現(xiàn)以及國家公園治理目標實現(xiàn)對其利益的影響情況。從表1中可看出，各類國家公園利益相關(guān)者的利益不完全相同，并且國家公園治理目標實現(xiàn)對利益相關(guān)者的利益影響也不相同。

（三）國家公園利益相關(guān)者的“權(quán)力-利益”矩陣

在了解國家公園各類利益相關(guān)者的權(quán)力與利益的基礎(chǔ)上，可依據(jù)實際情況對其權(quán)力與利益進行“高”或“低”的程度判斷。Johnson和Scholes（2002）提出的“權(quán)力-利益”矩陣（Power-Interest Matrix）為確定核心利益相關(guān)者、界定治理主體提供了分析工具，利用該分析工具可以科學界定國家公園治理主體的構(gòu)成。如果利益相關(guān)者有權(quán)力來源且能對國家公園治理目標實現(xiàn)產(chǎn)生明顯影響，就被認為是“權(quán)力高”;反之，則是“權(quán)力低”。如果利益相關(guān)者的利益受到國家公園治理目標實現(xiàn)的明顯影響，就被認為是“利益高”;反之，則是“利益低”。在此基礎(chǔ)上，利用“權(quán)力-利益”矩陣將利益相關(guān)者分為四種類型（見圖1）。其中，區(qū)域A中的利益相關(guān)者具有“權(quán)力低/利益低”的特點，表明其與國家公園之間的相互影響力很小;區(qū)域B中的利益相關(guān)者具有“權(quán)力低/利益高”的特點，表明雖然國家公園對其利益影響很大，但其對國家公園的影響力很小;區(qū)域C中的利益相關(guān)者具有“權(quán)力高/利益低”的特點，表明雖然其對國家公園的影響力很大，但國家公園對其利益影響很小;區(qū)域D中的利益相關(guān)者具有“權(quán)力高/利益高”的特點，表明其擁有的權(quán)利能對國家公園產(chǎn)生很大影響，同時國家公園對其利益影響也很大。因此，只有區(qū)域D中的利益相關(guān)者屬于與國家公園治理目標之間有著非常大相互影響力的核心利益相關(guān)者，應(yīng)成為國家公園的治理主體。

四、中國國家公園利益相關(guān)者的特點分析

在中國國家公園治理中，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟等宏觀環(huán)境，分析各類利益相關(guān)者的特點。

（一）中國國家公園核心利益相關(guān)者：中央政府、地方政府、社區(qū)居民

利用“權(quán)力-利益”矩陣進行分析，中央政府、地方政府與社區(qū)居民具有“權(quán)力高/利益高”的特點，因此均屬于中國國家公園的核心利益相關(guān)者。

1. 中國國家公園核心利益相關(guān)者：中央政府

中國中央政府擁有能影響國家公園治理目標實現(xiàn)的高權(quán)力，其權(quán)力主要來自基于資源的功利性力量與基于限制的強制性力量?；谫Y源的功利性力量來源于中央政府對國家公園內(nèi)土地擁有的所有權(quán)。中國國家公園內(nèi)的土地權(quán)屬包括國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種，并且國家所有的土地可能會占很高的比重。在國家公園體制試點中，國有土地占比最高的是三江源國家公園，比例為100%;占比最低的錢江源國家公園，其國有土地占比也有20.3%。正是因為擁有土地所有權(quán)，所以中央政府有權(quán)對國家公園內(nèi)國有土地及其資源的利用方式做出決策，從而影響國家公園的目標實現(xiàn)。基于限制的強制性力量來源于國家制定有關(guān)自然資源保護的法律。《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國野生植物保護條例》等法律，為中央政府對國家公園內(nèi)集體所有土地及其資源開展保護工作提供了依據(jù)。

國家公園治理目標實現(xiàn)能對中央政府利益產(chǎn)生很大影響。一方面，會極大影響中國公民對環(huán)境利益的訴求。在“五位一體”總體布局中，保持生物多樣性和維護生態(tài)系統(tǒng)是推進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)未來人類永續(xù)發(fā)展的重要保障。因此，國家公園能否實現(xiàn)“保護為主”的管理目標，會直接影響公民環(huán)境利益的實現(xiàn)與否。另一方面，會影響中國公民對社會利益的訴求。今天的中國在保持經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的同時，更加關(guān)注保障公民游憩權(quán)。逐漸完善的假日制度是對公民游憩權(quán)的時間保障，國家公園的建設(shè)是對公民游憩權(quán)的空間保障。國家公園能為公民提供更優(yōu)質(zhì)、更生態(tài)、更舒適的公共游憩空間。因此，國家公園能否實現(xiàn)“保護為主”基礎(chǔ)上的“免門票或低門票旅游、教育”這一公益性管理目標，會直接影響公民社會利益的實現(xiàn)與否。

2. 中國國家公園核心利益相關(guān)者：地方政府

地方政府擁有能影響國家公園治理目標實現(xiàn)的高權(quán)力，其權(quán)力主要來自基于限制的強制性力量?！督夜珗@體制總體方案》規(guī)定“國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)行使，由中央與省級政府分級行使逐步過渡到由中央政府直接行使”。因此，地方政府擁有的影響國家公園治理目標實現(xiàn)的權(quán)力，不再是來自地方政府制定的與本區(qū)域內(nèi)自然資源相關(guān)的法律規(guī)定，而是來自地方政府對地方性公共事務(wù)的管理權(quán)。地方政府擁有的居民管理權(quán)會通過影響國家公園社區(qū)居民的生產(chǎn)生活行為，間接影響國家公園治理目標的實現(xiàn)。

國家公園治理目標實現(xiàn)能對地方政府利益產(chǎn)生很大影響。一方面，會影響地方政府的資源使用收入。在很長時間里，中國保護地內(nèi)自然資源的所有權(quán)屬于中央政府，但實行的是多部門屬地管理，因此自然資源的管理職能屬于地方各資源管理部門。企業(yè)使用自然資源所支付的使用費由地方資源管理部門收取后，成為了地方政府財政收入的來源之一。當保護地被劃定為國家公園后，全民所有自然資源的管理職能就交給了代表中央政府的國家公園管理方。地方政府無法再從自然資源的有償使用中獲得收入。另一方面，會影響地方政府的旅游收入。長期以來，地方政府從景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得的門票收入是地方政府財政收入的來源之一。當保護地被確定為國家公園之后，“免門票或低門票”的公益性特點使得地方政府無法再獲得門票收入。雖然國家公園的建設(shè)會促進當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，但對地方政府原有的資源使用收入與門票收入會產(chǎn)生更大的影響，因此會顯著減少原本可獲得的財政收入。

3. 中國國家公園核心利益相關(guān)者：社區(qū)居民

社區(qū)居民擁有能影響國家公園治理目標實現(xiàn)的高權(quán)力，其權(quán)力主要來自基于資源的功利性力量。中國國家公園的土地權(quán)屬中集體所有的情況可能會占很高的比重。在國家公園體制試點中，錢江源、武夷山國家公園中集體土地所占比例分別高達79.7%和71.26%。社區(qū)居民擁有的土地承包權(quán)，使得居民可以在法律允許的范圍內(nèi)自行決定土地等自然資源的具體使用方式，從而對國家公園治理目標實現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。

國家公園治理目標實現(xiàn)能對社區(qū)居民利益產(chǎn)生很大影響。國家公園為了保護生態(tài)系統(tǒng)，需要嚴格管理社區(qū)居民的生產(chǎn)活動包括禁止砍伐、放牧、采藥等。這些管理會影響社區(qū)居民的自然資源利用機會以及收入所得。例如，對于擁有林地承包權(quán)與林木所有權(quán)的社區(qū)居民來說，最大的利益便是來自對林木的采伐利用，那么政府對國家公園林木實施禁伐就會極大地影響居民原本可以獲得的采伐收入。雖然國家公園會改善當?shù)厣鐓^(qū)居民的生活基礎(chǔ)設(shè)施，會為居民帶來旅游收入，但對居民的自然資源使用收入會產(chǎn)生更大的影響。

（二）中國國家公園非核心利益相關(guān)者：旅游者、相關(guān)企業(yè)及其他

旅游者不擁有能影響國家公園治理目標實現(xiàn)的高權(quán)力，但目標的實現(xiàn)能對旅游者利益產(chǎn)生較大影響。國家公園提供的“免門票或低門票”游憩服務(wù)、旅游服務(wù)設(shè)施，能很好地滿足旅游者的利益。因此，旅游者屬于“權(quán)力低/利益高”的利益相關(guān)者群體。

相關(guān)企業(yè)雖然擁有生產(chǎn)“食住行游購娛”產(chǎn)品的資源，但擁有這些資源的企業(yè)較多、被替代的可能性較強。因此，企業(yè)雖擁有基于資源的功利性力量，但并不會對國家公園治理目標的實現(xiàn)產(chǎn)生較大影響。國家公園的建設(shè)會增加旅游者對相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)品需求，能對企業(yè)的利益產(chǎn)生較大影響。因此，相關(guān)企業(yè)屬于“權(quán)力低/利益高”的利益相關(guān)者群體。

中國環(huán)境保護的非政府組織、相關(guān)專家與科研機構(gòu)的特點是其雖擁有影響國家公園治理目標實現(xiàn)的力量，但權(quán)力影響不大。國家公園“保護為主”目標的實現(xiàn)對這些利益相關(guān)者的保護生態(tài)系統(tǒng)的利益會產(chǎn)生較大影響。因此，非政府組織、相關(guān)專家與科研機構(gòu)也屬于“權(quán)力低/利益高”的利益相關(guān)者群體。

通過分析利益相關(guān)者的特點，可以得出中央政府、地方政府以及社區(qū)居民屬于具有“權(quán)力高/利益高”特點的核心利益相關(guān)者，旅游者、相關(guān)企業(yè)及其他等屬于具有“權(quán)力低/利益高”特點的非核心利益相關(guān)者。因此，在現(xiàn)階段中國國家公園治理中，中央政府、地方政府及社區(qū)居民都應(yīng)成為國家公園治理主體。

五、結(jié)論

在國家公園治理中，中央政府、地方政府、社區(qū)居民、旅游者、相關(guān)企業(yè)等都屬于國家公園利益相關(guān)者。對于現(xiàn)階段的中國來說，屬于核心利益相關(guān)者的中央政府、地方政府及社區(qū)居民，是中國國家公園的治理主體。讓中央政府、地方政府及社區(qū)居民都參與國家公園治理，才能充分調(diào)動核心利益相關(guān)者的積極性，才能有效形成國家公園的保護合力。

在中國國家公園體制建設(shè)中，針對“協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間利益沖突”這一復雜問題，“準確界定治理主體”是解決問題的基礎(chǔ)，“科學協(xié)調(diào)治理主體利益”是保障。國家公園治理需要在準確界定治理主體的基礎(chǔ)上，選擇有利于協(xié)調(diào)治理主體利益的治理工具。一是需要在充分考慮國家公園功能分區(qū)管理目標、土地利用類型等因素的影響下，對土地贖買、土地置換、土地租賃、保護地役權(quán)等治理工具進行科學地選擇與組合，以協(xié)調(diào)中央政府與社區(qū)居民之間的利益沖突。二是針對所選擇的治理工具，進一步制定具體的治理措施。例如，在國家公園保護地役權(quán)治理工具的使用過程中，追求自身利益最大化的社區(qū)居民會做出“不符合”保護要求的道德風險行為，這就需要制定科學的治理措施對居民行為進行管理，讓實際生產(chǎn)生活行為“符合”保護要求成為社區(qū)居民的最優(yōu)決策。只有治理主體、治理工具、治理措施之間達成有機結(jié)合與科學配合，才能最終建設(shè)“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的國家公園體制，才能真正實現(xiàn)“保護為主，全民公益性優(yōu)先”的國家公園治理目標。

另外，國家公園治理主體與非治理主體的構(gòu)成是一個動態(tài)變化的過程。不同時期政治、經(jīng)濟等宏觀環(huán)境的變化，會影響國家公園各類利益相關(guān)者權(quán)力與利益的高低程度，這就決定了不同時期國家公園治理主體與非治理主體構(gòu)成可能會發(fā)生變化。因此，在國家公園治理中，需要根據(jù)不同時期的宏觀環(huán)境特點，及時調(diào)整國家公園治理主體。

參考文獻：

1. 李善民，毛雅娟，趙晶晶.利益相關(guān)者理論的新進展[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2008，（12）：32-36.

Governance subjects of national parks based on "power-interest" matrix

WANG Fang

（ Business School， Anhui University）

Abstract： In the process of China's national park system construction， the interest conflicts among stakeholders in the situation of complex land property have an important impact on the management goal realization of "protection first and for people’s benefit". Therefore， the key problem to be solved is to scientifically determine the governance subjects of national parks. Based on the identification of National Park stakeholders，this paper points that the core stakeholders with the characteristics of "high power/ high interest" should be the governance subjects of national parks by using the tool of "power-benefit" matrix. Combined with China's reality， this paper points that central government， local government and community residents are core stakeholders and should be governance subjects of Chinese national parks.

Key words： national park; governance subject; "power-interest" matrix

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（18YJC630166）;安徽省教育廳人文社會科學基金項目（SK2018A0013）

作者簡介：汪芳（1978-），女，安徽寧國人，安徽大學商學院講師，研究方向為國家公園治理、旅游經(jīng)濟學。