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    “錳三角”湖南礦區(qū)實施礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償思路與對策研究

    2021-02-21 08:39:27涂丕程高浩羅嬌霞
    經(jīng)濟研究導刊 2021年1期
    關鍵詞:生態(tài)補償思路對策

    涂丕程 高浩 羅嬌霞

    摘 要:現(xiàn)代生活中,推動社會向前發(fā)展的重要經(jīng)濟活動之一就是礦產(chǎn)資源的開采,我國作為一個資源大國,礦產(chǎn)資源的開采直接影響到我國的經(jīng)濟發(fā)展,但是同時礦產(chǎn)資源的開采容易破壞社會原生環(huán)境,削弱環(huán)境的生態(tài)轉換功能,造成環(huán)境污染。為了順應湖南社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求,在不破壞湖南生態(tài)的基礎上,也能保持礦產(chǎn)資源的持續(xù)發(fā)展,維護良好的生態(tài)環(huán)境,在分析和總結各地礦產(chǎn)資源對生態(tài)環(huán)境的補償方法的基礎上,結合前人的研究成果和“錳三角”湖南礦區(qū)地方管理政策的特點,提出“錳三角”湖南礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償思路和對策建議。

    關鍵詞:“錳三角”湖南礦區(qū);生態(tài)補償;思路;對策

    中圖分類號:F062.2? ? ? ? 文獻標志碼:A? ? ? 文章編號:1673-291X(2021)01-0137-03

    構建“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制,對改善湖南地區(qū)含有礦資源開采地方生態(tài)系統(tǒng)的功效,讓資源開采的利益發(fā)揮到最大,使資源開采與保護環(huán)境之間的矛盾最小。國內(nèi)外學者對礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境補償機制進行了一系列的研究,有了很多相關研究觀點。其中,張復明指出,礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制是為了對礦產(chǎn)資源開發(fā)的行為進行預防不好的影響發(fā)生,以及彌補礦產(chǎn)資源開產(chǎn)中受損或可能受損經(jīng)濟主體利益的相關制度設計[1]。吳文盛的觀點是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制,其中含有定價機制、實施機制和監(jiān)督保障機制[2]。宋蕾提出了煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)娜谫Y機制、約束機制和激勵機制[3]。曹明德的觀點是,資源收入的合理分配或資源開發(fā)相關主體的補償是構建補償機制的充分條件[4]。因此,礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的關鍵是運用經(jīng)濟評價手段反映生態(tài)系統(tǒng)服務價值,通過激勵約束調(diào)整資源開發(fā)活動的成本和效益,避免或減少經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境的損害行為,以維護可持續(xù)的良好生態(tài)環(huán)境。

    一、“錳三角”湖南礦區(qū)生態(tài)補償存在的主要問題

    1.補償方式單一,征收制度不完善。目前,“錳三角”湖南礦區(qū)的生態(tài)補償經(jīng)濟手段比較單一,生態(tài)補償費征收制度還不完善,運用的經(jīng)濟手段絕大部分為征收稅費這一種,而其他經(jīng)濟手段則運用甚少。沒有具體的生態(tài)環(huán)保主體稅種,相關的稅收措施也比較少;征收對象不明確,征收方式不統(tǒng)一、征收標準不統(tǒng)一,征收的實際數(shù)額,遠遠低于土地復墾、地下水治理等生態(tài)重建工程費用。

    2.缺乏有效資金保障。目前,“錳三角”湖南礦區(qū)的生態(tài)補償費主要來源是政府的財政投入,由政府設立的環(huán)保專項資金進行治理;設立的礦山地質環(huán)境恢復治理備用金只是用于礦產(chǎn)開發(fā)引發(fā)的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等地質災害的預防、治理和被破壞的礦山地質環(huán)境的恢復,而對由礦產(chǎn)開發(fā)造成的諸如環(huán)境污染和除地質環(huán)境外的生態(tài)破壞則沒有相應資金支持;礦產(chǎn)資源生態(tài)補償和排污權交易只是剛開始試點,目前還沒有形成完善的生態(tài)服務付費機制。對有限的用于生態(tài)補償領域的資金,管理也不到位,資金不能集中用于重要生態(tài)功能區(qū)的保護與建設,而是被分散使用。對于一些影響較大的項目,則重復立項、分頭跟進,造成資金的低效使用和浪費,礦山環(huán)境治理效果也不明顯。

    3.相關法律法規(guī)和技術標準匱乏。目前,我國關于環(huán)境和資源的法律法規(guī)中,湖南省有關政府制定的各項有關環(huán)境保護和資源的各項規(guī)章政策中,對于礦區(qū)生態(tài)補償都只有相關的原則性的要求,而對于各利益相關者的權利、義務、責任等缺乏明確的界定,對補償內(nèi)容、方式、標準和實施措施也沒有具體規(guī)定。有關礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)技術標準的匱乏,不利于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中對環(huán)境的保護和治理。

    二、“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償思路

    在國家會議中,我黨的第十九大會議報告中,其中提出了一條要建立市場化、多樣化的生態(tài)補償機制。為了保證“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源的有序平安開發(fā),促進“錳三角”礦區(qū)礦產(chǎn)資源與人民生活之間的合理開發(fā)利用,提議建立一個可掌握的“錳三角”礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制,規(guī)范“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的良好行為以及在資源開發(fā)的前提下也要保護生態(tài)環(huán)境兩者的和平統(tǒng)一關系。由于湖南“錳三角”礦區(qū)在進行產(chǎn)權轉型過程中,存在有一定的制度障礙,在生態(tài)補償活動中缺少市場領導性的產(chǎn)品,所以湖南礦區(qū)“錳三角”地區(qū)的資源開發(fā)對環(huán)境化補償融資模式還沒形成,而且市場補償模式也因此受到了限制。

    1.采用地雷回收和管轄基金的多樣化模式集資方法。比如說,澳大利亞的關閉地雷基金,其是采用市場經(jīng)營的操作模式,許可經(jīng)營礦產(chǎn)的公司經(jīng)過購買保險和發(fā)行債券等方法進行合法集資,而且激勵在開發(fā)資源的情況下,還能恢復生態(tài)環(huán)境功能治理方面取得良好效果的經(jīng)營者。而面對沒有辦法再繼續(xù)資源開發(fā)的礦山,政府則請專業(yè)恢復治理環(huán)境的公司進行對礦山的生態(tài)治理。比如,澳大利亞聯(lián)合王國設立的廢棄土地贈款用來治理環(huán)境[5]。

    2.實現(xiàn)補償方式的多樣化的同時,更要注重生態(tài)環(huán)境的物質補償和功能補償。各相關公司通過溝通商量決定在企業(yè)生產(chǎn)時對生態(tài)補償?shù)姆椒ê蜆藴?。其中,當各企業(yè)決定進行經(jīng)濟補償時,一般表明當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境發(fā)生了嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞,并且是在對環(huán)境造成無法完全恢復的后果才會有經(jīng)濟補償。規(guī)定企業(yè)在對資源開采區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理之外,還需要對周邊生活的居民進行一定的經(jīng)濟彌補。如,澳大利亞要求企業(yè)補償因為資源開發(fā)而造成的周圍居民收入減少和社會環(huán)境對人的危害。

    3.監(jiān)督和管理嚴格執(zhí)行“同時發(fā)展、管理”制度。巴西政府要求在年度報告中詳細說明礦山環(huán)境恢復和管理的過程及成果。在秘魯,國家政府要求對環(huán)境造成污染的企業(yè)提交一份年度對當?shù)丨h(huán)境的影響報告,并要求政府嚴格檢查當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的變化。在阿拉斯加,政府則要求開采礦產(chǎn)的企業(yè)向國家相關機構提交企業(yè)發(fā)展對當?shù)厣鷳B(tài)影響報告,報告包括土地安全、水系統(tǒng)安全、生態(tài)安全、空氣污染安全等。

    4.英國非常重視礦山地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的保護與治理,體現(xiàn)在完善的法律制度中提出要約束礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的規(guī)定,并在準入、監(jiān)督和圍墾三個方面實現(xiàn)了全方位管理。

    5.美國政府有在法律中強調(diào)保護環(huán)境的重要性,嚴格懲罰破壞環(huán)境的行為,規(guī)定礦山開采生產(chǎn)中必須保證空氣質量的合格,保持水資源不會被破壞[6]。

    三、完善“錳三角”礦區(qū)市場化補償?shù)膶Σ?/p>

    1.推動市場價格機制的健全與運行。在礦區(qū)市場化補償中,價格機制是基本的機制之一。在市場化競爭中,由于供求雙方的關聯(lián)與制約,形成了市場價格與運行機制。其中,價格機制又涵蓋了價格形成機制與價格調(diào)節(jié)機制。在“錳三角”礦區(qū)資源的開發(fā)中,隨著市場中供給與需求關系的變化,價格出現(xiàn)變化,與此同時,價格的變化同樣引發(fā)了供求關系的改變與制約。由于價格的變動能夠對社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生重要的影響,改變供求關系。因此,在“錳三角”礦區(qū)的資源開發(fā)中,構建健全的價格機制,能夠有效地改善供求關系,實現(xiàn)市場的調(diào)節(jié),推動礦區(qū)生態(tài)市場化補償方式的運作。以市場中價格機制的運作,制約、優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)各個利益方的關系,最終實現(xiàn)利益的平衡,實現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)市場化補償?shù)哪繕薣7]。

    2.加強生態(tài)補償機制法制建設。法制的完善有助于推動“錳三角”礦區(qū)市場化補償方式的市場運行。國家應出臺《生態(tài)補償法》,以法律的形式明確生態(tài)補償?shù)姆椒?、?nèi)容及標準。地方政府結合實際情況,制定相應的實施細則,提升生態(tài)補償機制的可行性和可操作性。首先,以法律的方式明確生態(tài)補償資金的來源,明確各級政府的分工以及投入;其次,以法律的方式確定各級政府的環(huán)境目標以及相關責任;再次,生態(tài)補償法制保障中以法律或文件的形式涵蓋環(huán)境恢復目標、經(jīng)濟補償手段、相關利益方等;最后,完善優(yōu)化現(xiàn)有的相關法律法規(guī),部分不適用的條款進行修正或者廢止。

    3.堅持生態(tài)補償主體多元化。加強對利益相關方的識別,確定核心利益相關者,政府、錳礦開發(fā)企業(yè)、礦區(qū)居民作為核心利益相關方應成為環(huán)境治理的共同主體,實現(xiàn)多元化、多渠道的治理。政府部門,包括中央和地方政府、環(huán)保部門等作為治理主體,要能夠制定和實施相關法律法規(guī),主導礦區(qū)的環(huán)境治理。同時,錳礦開發(fā)企業(yè)運行中,積極參與環(huán)境治理,實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。另外,礦區(qū)居民是環(huán)境污染的受害者,以群眾監(jiān)督舉報的方式參與共同治理。礦區(qū)環(huán)境的共同治理的實現(xiàn)能夠推動環(huán)境和經(jīng)濟效益的最大化發(fā)展。構建礦區(qū)資源利益相關方共同治理的平臺,政府部門、企業(yè)與礦區(qū)居民在共治中形成合作的關系,推動污染礦區(qū)的環(huán)境恢復[8]。

    4.進一步提高生態(tài)補償標準。生態(tài)補償標準的確定依據(jù)為生態(tài)補償客體的自然成本、生態(tài)服務功能價值以及環(huán)境治理的成本、生態(tài)恢復成本。礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復和治理是一個漫長而又復雜的過程,耗費時間較長,由于目前我國的生態(tài)補償標準較低,大多數(shù)企業(yè)以貨幣的方式進行補償。核算生態(tài)補償標準時,要能夠將生態(tài)保護者的直接投入、組織管理費用以及生態(tài)保護產(chǎn)生的機會成本、生態(tài)破壞回復成本納入。另外,生態(tài)服務帶來的價值也應計算在內(nèi),具體操作可根據(jù)相應比例將產(chǎn)生的部分收益補貼給區(qū)政府和礦區(qū)居民。合理的補償標準能夠更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護,因此標準適合盡量提高,提高破壞環(huán)境的成本,降低企業(yè)的環(huán)境破壞程度。礦區(qū)的生態(tài)補償過程中,可直接從國家層面對區(qū)域單位的生態(tài)足跡進行測算,根據(jù)各個區(qū)域的經(jīng)濟情況確定補償標準。

    5.促進補償方式多樣化。財政轉移支付與轉型基金此類單純的經(jīng)濟補償已經(jīng)逐漸不能夠滿足發(fā)展需求,同樣也難以有效改善生態(tài)環(huán)境保護資金短缺的現(xiàn)狀。因此,要對現(xiàn)有的神態(tài)補償機制進行創(chuàng)新,建設以政府為主體、市場協(xié)作、大眾參與的全新式生態(tài)補償機制,進而將傳統(tǒng)的經(jīng)濟補償方式豐富為多方位、多樣化的補償機制,推動功能區(qū)域的不斷完善,形成自我發(fā)展的能力,提升地方政府、企業(yè)、居民保護環(huán)境的積極性。

    6.探索生態(tài)補償長效機制。首先,延長生態(tài)補償?shù)臅r間。結合不同生態(tài)功能區(qū)域的環(huán)境需求,制定不同的生態(tài)補償時長,保證功能區(qū)的生態(tài)恢復。其次,有環(huán)保、教育等政府部門與社會組織共同參與,構建多方參與的生態(tài)補償,加大生態(tài)補償宣傳,提升社會對生態(tài)補償?shù)恼J知。尋求適合生態(tài)保護需求與建設需求的經(jīng)濟發(fā)展新模式,提升居民水平,使他們成為環(huán)境保護與建設的重要力量[9]。

    參考文獻:

    [1]? 張復明.礦產(chǎn)開發(fā)負效應與資源生態(tài)環(huán)境補償機制研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2009,(12):5-15.

    [2]? 吳文盛,孟立賢.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟,2010,(5):168-171.

    [3]? 宋蕾.美國礦山修復治理保證金的構建和啟示[J].資源與產(chǎn)業(yè),2011,(1):46-53.

    [4]? 曹明德.對建立生態(tài)補償法律機制的再思考[J].中國地質大學學報,2010,(5):69-75.

    [5]? 王彬彬,李曉燕.生態(tài)補償?shù)闹贫冉嫞赫褪袌鲇行诤蟍J].政治學研究,2015,(5):67-81.

    [6]? 孔凡斌.建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制研究[J].當代財經(jīng),2010,(2):22-28.

    [7]? 張宏.關于建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復補償機制的思考[J].中國煤炭,2008,(3):5-8.

    [8]? 郝慶,孟旭光.對建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的探討[J].生態(tài)經(jīng)濟,2012,(9):90-92.

    [9]? 羅嬌霞.花垣縣錳礦資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建及路徑選擇研究[D].長沙:中南林業(yè)科技大學,2020.

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