人民調(diào)解制度的困境與應(yīng)對

解連峰 宋敏

摘 要：基層社會(huì)治理離不開人民調(diào)解。維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，將社會(huì)矛盾化解于萌芽之中是人民調(diào)解的意義所在。人民調(diào)解制度的運(yùn)用，減少了人力物力的耗費(fèi)，有效防止了小糾紛演化為大矛盾甚至刑事案件。如今矛盾沖突日益復(fù)雜多樣，糾紛主體呈現(xiàn)多元化趨勢，使得人民調(diào)解制度既有積極的一面，同時(shí)也顯現(xiàn)出其固有的弊端。在概述人民調(diào)解模式的基礎(chǔ)上，分析人民調(diào)解制度的困境，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解制度;困境;對策

中圖分類號(hào)：D926.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）01-0155-03

習(xí)近平總書記在2018年5月4日紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上的講話中曾經(jīng)指出：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)?！被馊嗣袢罕妰?nèi)部矛盾，推進(jìn)基層治理的意義不言而喻。黨的十九大報(bào)告中指出：“要加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。”更為專業(yè)的人民調(diào)解要求有素質(zhì)過硬的人民調(diào)解員隊(duì)伍與之配套。相關(guān)部門應(yīng)對人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的重要程度和緊迫性有所認(rèn)知，通過增強(qiáng)人民調(diào)解員自身的使命感和責(zé)任感，讓人民調(diào)解工作水平再上新臺(tái)階，不斷提高人民調(diào)解工作水平，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

一、人民調(diào)解的模式

人民調(diào)解是以法律、政策和道德規(guī)范為依托，在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，采用說服規(guī)勸的方式，讓存在矛盾雙方在自愿前提下達(dá)成互相諒解進(jìn)而形成一致的協(xié)議時(shí)，使糾紛得到化解的活動(dòng)。人民調(diào)解作為訴訟外調(diào)解有其鮮明的特色。人民調(diào)解工作原則完整，組織形式獨(dú)特，工作紀(jì)律嚴(yán)格，調(diào)解形式方便且靈活，其優(yōu)勢得到了世界各國的廣泛認(rèn)可，將其稱之為“東方經(jīng)驗(yàn)”。

1.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開人民調(diào)解制度，其與人民的利益密切相關(guān)。人民調(diào)解對于預(yù)防和減少犯罪起到了積極的助推作用，人民群眾參加國家和社會(huì)公共事務(wù)的管理成為可能。與此同時(shí)，人民調(diào)解也成為審判工作的有力助手，其中最具典型性的就是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。1963年，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”得到了毛澤東主席的高度重視，他曾經(jīng)親自批示“要各地仿效，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做”。“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決。實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成為化解人民群眾內(nèi)部矛盾的典范。當(dāng)?shù)厝罕娪H切地將其歸納為“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。此后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)，不斷被豐富完善，發(fā)生矛盾調(diào)解先行，早發(fā)現(xiàn)早處理早調(diào)解，將預(yù)防走在前處、走在實(shí)處。

2.“對癥下藥”的人民調(diào)解模式。具體問題具體分析是人民調(diào)解的應(yīng)有之道。北京某地專門以農(nóng)民工為服務(wù)對象成立了專門的調(diào)解組織，其目的就是為了保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，如發(fā)生問題當(dāng)事人在北京的可以直接到工作室面談交流糾紛情況。工作人員和志愿者甚至可以到糾紛現(xiàn)場就地去解決問題。對于疑難糾紛，該調(diào)解組織還利用網(wǎng)絡(luò)資源并與媒體記者協(xié)同出面，促使矛盾雙方達(dá)成一致。對于調(diào)解組織不能解決的糾紛還會(huì)通過幫助被侵權(quán)勞動(dòng)者聯(lián)系律師，指導(dǎo)勞動(dòng)者進(jìn)行訴訟，充分維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，如“小小鳥人民調(diào)解委員會(huì)”和“燕園專家民調(diào)工作室”都非常具有代表性。

有的地區(qū)成立了專門的社區(qū)物業(yè)糾紛委員會(huì)。涉及到物業(yè)與業(yè)主的糾紛可以直接聯(lián)系街道辦事處。為了便于解決問題甚至在調(diào)解部門中再設(shè)小組，可謂麻雀雖小五臟俱全。事無巨細(xì)地解決糾紛，將矛盾化于無形。

醫(yī)患關(guān)系歷來是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)同時(shí)也是痛點(diǎn)、堵點(diǎn)。醫(yī)患關(guān)系解決的好與壞對社會(huì)穩(wěn)定程度的影響至關(guān)重要。山西省醫(yī)調(diào)會(huì)調(diào)解有社團(tuán)組織的性質(zhì)，是人民調(diào)解自治的最為典型的代表。因其立場公允，得到社會(huì)關(guān)注的同時(shí)也得到了當(dāng)?shù)匕傩盏男湃?。該組織獨(dú)立于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生與患者之外并且以司法監(jiān)督為前提，全過程做到了公開透明，醫(yī)患雙方都對其高度認(rèn)可。

除此之外，還有以山東德州陵縣為典型創(chuàng)新調(diào)解模式的大調(diào)解模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量參與調(diào)解之中共同幫助矛盾雙方協(xié)同解決爭議成為大調(diào)解模式的突出特點(diǎn)，這種舉措在全國范圍內(nèi)開辟了創(chuàng)新調(diào)解的先河。當(dāng)然了，官方權(quán)力的滲透正是人民調(diào)解招致“行政化”“權(quán)力化”質(zhì)疑的主要原因[1]。

二、人民調(diào)解制度的困境

人民調(diào)解制度有其解決問題便捷、調(diào)解方式靈活的優(yōu)勢，但是形成多元化的人民調(diào)解機(jī)制仍面臨一定困難。

面臨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷深入的現(xiàn)狀，有些地區(qū)的人民調(diào)解仍僅依據(jù)地域組織來解決糾紛，在對社會(huì)需求的滿足上呈現(xiàn)疲態(tài)。當(dāng)今社會(huì)矛盾糾紛的種類已經(jīng)呈現(xiàn)出多樣化特征，這就意味著勞動(dòng)者與用人單位之間的勞資糾紛、消費(fèi)者與經(jīng)營者之間的消費(fèi)爭議、交通肇事當(dāng)事人之間的糾紛等都成為亟待解決的糾紛類型。糾紛也呈現(xiàn)出跨地域性的特點(diǎn)，如跨村鎮(zhèn)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣市等跨區(qū)域糾紛層出不窮。針對此種現(xiàn)象，法治發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)總結(jié)出較為成型的經(jīng)驗(yàn)，但是法治較為落后地區(qū)則缺乏破解難題的經(jīng)驗(yàn)，人民調(diào)解水平地域差異較大。

1.調(diào)解程序雜亂無章。通常情況下，人民調(diào)解員在調(diào)解民間糾紛時(shí)，對于調(diào)解類型與案件性質(zhì)都應(yīng)該有準(zhǔn)確的把握。如果對不同性質(zhì)案件的調(diào)解一概而論，往往達(dá)不到好的效果。針對于不涉及第三人利益的道德調(diào)解方式往往相對溫和，能否讓有錯(cuò)誤的一方真正從本質(zhì)上認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，是調(diào)解員應(yīng)該思考的問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，很多基于道德層面的調(diào)解治標(biāo)不治本，甚至流于形式，從而使調(diào)解失去了意義。能否嚴(yán)格區(qū)分糾紛的范圍對調(diào)解員來說意義重大，如何固定住調(diào)解結(jié)果也需深入探究。

2.人民調(diào)解制度有待創(chuàng)新。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，更為復(fù)雜的社會(huì)矛盾要求人民調(diào)解方式手段也要做到與時(shí)俱進(jìn)。糾紛處理不當(dāng)就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇，對社會(huì)穩(wěn)定不利。正如國外的某些學(xué)者所述社會(huì)動(dòng)員是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因而也就使人們對生活的期望值與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能與社會(huì)動(dòng)員相適應(yīng)就會(huì)使人們產(chǎn)生挫敗感，大量的挫敗感堆積就會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾攀升。解決糾紛不僅僅是解決糾紛本身，對矛盾雙方及時(shí)進(jìn)行心理疏導(dǎo)讓雙方走出思想和認(rèn)識(shí)的誤區(qū)才能從本質(zhì)上化解矛盾，而這無疑對人民調(diào)解員提出了更高的素質(zhì)方面的要求。

3.人民調(diào)解員素質(zhì)亟待提高。人民調(diào)解制度具有自治性的特點(diǎn)，在人民調(diào)解員的組成上就有所體現(xiàn)。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及企事業(yè)單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人成為兼任人民調(diào)解員的主力軍。除此之外，由本村村民、社會(huì)居民或者企事業(yè)單位的選舉產(chǎn)生的人員也成為人民調(diào)解員聘任人員的重要來源。人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)能力和矛盾化解水平在人民調(diào)解中的作用至關(guān)重要。人民調(diào)解委員會(huì)的成員從結(jié)構(gòu)上看，個(gè)別地區(qū)存在著人民調(diào)解員年齡層次偏高，學(xué)歷偏低，很多調(diào)解員是基層自治組織的組成人員。在調(diào)解過程中，往往基于生活常識(shí)，出于對矛盾雙方的了解程度，在調(diào)解過程中對法律知識(shí)的運(yùn)用上少，對生活經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)用多。更有甚者在調(diào)解工作中“一言堂”，以個(gè)人的社會(huì)地位對雙方當(dāng)事人施加壓力，以達(dá)到快速化解糾紛的目的。由于專業(yè)知識(shí)的匱乏，導(dǎo)致調(diào)解效果不佳。另外，囿于基層法院案件多，法官忙于處理手頭案件，對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)近乎于零，導(dǎo)致人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)水平長期得不到提升。比如，在實(shí)踐中，司法局的工作人員作為兼任的人民調(diào)解員對調(diào)解業(yè)務(wù)能夠勝任毋庸置疑，但也存在個(gè)別人民調(diào)解員對法律知識(shí)了解不深，對問題性質(zhì)把握不準(zhǔn)確，這對化解矛盾十分不利。在當(dāng)今的法治大環(huán)境下，仍以個(gè)人權(quán)威代替法律條款，再加上制度上缺乏保障模式等原則，使人民調(diào)解作用發(fā)揮不暢通成為常態(tài)。

三、人民調(diào)解制度現(xiàn)存問題的應(yīng)對

1.轉(zhuǎn)變思維方式。傳統(tǒng)的人民調(diào)解多采用管理方式。人民調(diào)解制度的存在意義在于化解矛盾。要想使人民調(diào)解取得良好的效果，調(diào)解人員應(yīng)該轉(zhuǎn)變思維方式，將傳統(tǒng)的管理式更新為服務(wù)式調(diào)解。設(shè)身處地的置身于糾紛矛盾雙方的立場上，才能公允地解決問題。從現(xiàn)行人民調(diào)解制度來看，糾紛主體日趨多元化，人民調(diào)解員首先應(yīng)該擺正自己的位置在調(diào)解過程中充當(dāng)中間人的作用，而非居高臨下的管理人[2]。糾紛雙方當(dāng)事人與人民調(diào)解員之間的法律地位是平等的，多元化的調(diào)解機(jī)制對調(diào)解員有著內(nèi)在的要求，調(diào)解員應(yīng)將調(diào)解行為看作是一種糾紛服務(wù)，這樣的態(tài)度對問題的解決能起到推波助瀾的作用，對矛盾化解大有裨益。

2.構(gòu)建相應(yīng)制度保障人民調(diào)解的順利開展。人民調(diào)解的工作重點(diǎn)是化解矛盾。但是從社會(huì)學(xué)意義上講，預(yù)防糾紛產(chǎn)生比化解矛盾意義更大。人民調(diào)解的意義就在于在糾紛產(chǎn)生之初將之扼殺于萌芽狀態(tài)，防止沖突升級(jí)給當(dāng)事人乃至國家、集團(tuán)造成不必要的損失。人民調(diào)解機(jī)制的健全離不開人力、物力和財(cái)力的互相支撐。社會(huì)治理過程中人民調(diào)解是潤滑劑，如果配套跟不上只能削弱基層調(diào)解組織的工作熱情，對調(diào)解造成阻滯。在保障人民調(diào)解的財(cái)、物等硬件措施的同時(shí)，人民調(diào)解員的工作能力也有待進(jìn)一步提高[3]?；鶎诱{(diào)解員要熟悉法律法規(guī)，同時(shí)也應(yīng)兼具道德水準(zhǔn)，唯有如此才能有力化解基層矛盾，提高社會(huì)治理水平。2020年5月28日，十三屆全國人大三次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國民法典》。人民調(diào)解員應(yīng)該以《中華人民共和國民法典》的頒布為契機(jī)，掌握精準(zhǔn)的法律知識(shí)，要在調(diào)解過程中加大法治宣傳力度，從而真正達(dá)到調(diào)解的目的。突破專業(yè)知識(shí)的局限性，拓展人民調(diào)解員的法治思維能力，可通過適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)能力培訓(xùn)來提高調(diào)解人員處理問題的水平。

3.加強(qiáng)人民調(diào)解員的隊(duì)伍建設(shè)。人民調(diào)解員的職業(yè)化水平對調(diào)解的成功與否極為重要。人民調(diào)解員的立場和角度以及是否帶有行政色彩，糾紛雙方對人民調(diào)解員的調(diào)解水平和能力認(rèn)可與否都要求調(diào)解人員素質(zhì)過硬經(jīng)得起推敲。因而，鍛造高水準(zhǔn)、專業(yè)化的調(diào)解隊(duì)伍迫在眉睫。而這支隊(duì)伍必須是專業(yè)化強(qiáng)又不能脫離群眾的隊(duì)伍。這就要求，首先，如果想成為人民調(diào)解員應(yīng)該有準(zhǔn)入門檻。調(diào)解員從人員構(gòu)成上應(yīng)以通過考試考核或者遴選的人員為主。目前現(xiàn)有的公務(wù)員招錄考試已經(jīng)成型，可以成為人民調(diào)解員人員考核的人員錄用藍(lán)本。法學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生如能成為其中的中堅(jiān)力量人民調(diào)解的專業(yè)化水平提高就指日可待。另外，高校法學(xué)教師也可成為人民調(diào)解員的聘用對象，他們專業(yè)知識(shí)更豐富對糾紛化解有很大的幫助。其次，當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解采用的是自愿原則，針對不同的職業(yè)性質(zhì)，調(diào)解機(jī)制也不盡相同，但是當(dāng)事人對調(diào)解方式的選擇必須出于自愿，人民調(diào)解員在調(diào)解過程中要站在公允的立場，并應(yīng)告知雙方當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果也有進(jìn)行訴訟的權(quán)力。對于調(diào)解形成的調(diào)解協(xié)議，人民調(diào)解員有義務(wù)對其內(nèi)容保密而不能散布調(diào)解內(nèi)容。最后，對調(diào)解員是否符合任職標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有評定。作為人民調(diào)解員也要有職級(jí)評定和考核標(biāo)準(zhǔn)。對于調(diào)解員有失職行為應(yīng)受到處罰;同樣的，如果調(diào)解成果出色應(yīng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)?？己说臉?biāo)準(zhǔn)可以將糾紛化解的成果如何、人民調(diào)解員的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富與否、調(diào)解工作時(shí)間長短、調(diào)解的社會(huì)反響如何作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？己瞬缓细裾哌m當(dāng)降檔，工資待遇也相應(yīng)做出調(diào)整，這樣才能確保人民調(diào)解員有危機(jī)意識(shí)，而不是認(rèn)為調(diào)解完成就完事大吉，如此才能扭轉(zhuǎn)對調(diào)解質(zhì)量不高的局面。

構(gòu)建多元化人民調(diào)解機(jī)制，對公民權(quán)利的保障更為徹底。低成本與高效率成為化解人民矛盾的基本出發(fā)點(diǎn)。為更好地適應(yīng)新形勢，要求人民調(diào)解在保障公民權(quán)的前提之下，更專業(yè)的化解矛盾。構(gòu)建和諧社會(huì)關(guān)系，在實(shí)踐中總結(jié)人民調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，讓人民調(diào)解模式更符合中國國情，真正起到維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，緩解社會(huì)矛盾，預(yù)防、減少、防止犯罪發(fā)生，讓每一份人民調(diào)解書成為法治宣傳的武器，形成知法、守法的良好社會(huì)氛圍，讓人民調(diào)解成為人民群眾參與國家公共事務(wù)管理的方式之一，讓人民調(diào)解成為法院審判工作的助力器。全面貫徹實(shí)施《中華人民共和國人民調(diào)解法》，優(yōu)化人民調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，著力提高素質(zhì)，完善管理制度，強(qiáng)化工作保障，努力建設(shè)一支政治合格、熟悉業(yè)務(wù)、熱心公益、公道正派、秉持中立原則的人民調(diào)解員隊(duì)伍，為平安中國、法治中國建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

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