廣西壯族自治區(qū)國有林場被侵占林地回收研究

楊 丹

（廣西壯族自治區(qū)國有派陽山林場，廣西 崇左 532200）

廣西壯族自治區(qū)地理位置、氣候條件優(yōu)越，擁有豐富的林業(yè)資源。近年來，廣西壯族自治區(qū)國有林場不斷向前發(fā)展，取得了良好的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，與此同時，國有林場林地被嚴重侵占問題日益受到社會各界的關(guān)注。

1 國有林場被侵占林地回收的必要性

1.1 維護國有林場的合法權(quán)益

國有林場是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是國有林場基本的、重要的資源。其產(chǎn)生的收益歸林地所有者，即國有林場所有，是國有林場的主要經(jīng)濟收入來源，支撐著國有林場的運營。林地侵占損害了國有林場的合法權(quán)益，給國有林場帶來經(jīng)濟損失?；厥毡磺终剂值厥菤v來國有林場的重點工作之一。

1.2 利于國有林場林地規(guī)劃和保護

國有林地由國有林場按照國家政策進行整體規(guī)劃利用和保護，以獲得更高的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。對被侵占林地實施退耕還林，減少土地流失是國有林場的重點工作之一。林地被破壞會引起很多自然災(zāi)害，隨意改變林地性質(zhì)，改變土壤質(zhì)量，最終會導(dǎo)致生態(tài)和經(jīng)濟雙重損失。

1.3 震懾侵占國有林場林地的違法違規(guī)行為

侵占國有林地是違法行為。國家制定大量的法律法規(guī)來保護國有林地不被侵占，如《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國森林法》等。《中華人民共和國刑法》中第324條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役［1］”。林地侵占行為屢禁不止，這是對國家律法的蔑視，法律權(quán)威的挑戰(zhàn)。必須依法回收被侵占林地，對于不法侵占行為嚴肅處理，震懾不法侵占分子，捍衛(wèi)法律尊嚴。

2 國有林場林地被侵占情況

2020年，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局開展的“綠網(wǎng)·颶風(fēng)”專項整治行動中，林地侵占案件多達3 500 起，其中不僅包含行政案件，而且包括部分違法嚴重的刑事案件，國有林場林地被侵占面積超過1 700 hm2。侵占面積大、侵占范圍廣、侵占時間長、回收困難是廣西壯族自治區(qū)國有林場被侵占林地的特點［2］。以派陽山林場為例，派陽山林場位于崇左市寧明縣，于1955 年建立，是廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局直屬的大型國有林場，擁有專業(yè)技術(shù)人員 260 多人，職工 1 800 多人，總資產(chǎn) 22 億元，年產(chǎn)值9 億元左右，是國家重點良木種植基地及科技示范林場，森林資源儲備大，林地經(jīng)營面積大。派陽山林場的整體實力位于廣西壯族自治區(qū)前列，但是林地被侵占現(xiàn)象依舊嚴重，林地被侵占歷史問題由來已久，回收情況不容樂觀。

2.1 侵占面積大

派陽山林場面積約50.0 萬m2（不含場外造林），而被侵占林地高達7.7 萬m2，侵占面積約占總面積的15.4%。即使近年來派陽山林場一直重視和堅持林地回收工作，但是與侵占面積相比，回收面積只是一小部分，侵占面積之大已經(jīng)嚴重影響林場的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。

2.2 侵占范圍廣

派陽山林場下設(shè)7 個分場：那賴、公武、浦城、鴻鴣、大王山、念克和北山，7個分場均存在林地被侵占的情況（見表1），給林場的長遠規(guī)劃帶來了較大的困難。

表1 2020年派陽山7個分場林地被侵占情況

2.3 侵占時間長

派陽山林場被侵占林地中最長的侵占時間可追溯到20多年前，而且林場被侵占的情況一直未停止，侵占時間長、侵占持續(xù)不只是派陽山林場面臨的巨大考驗。

2.4 被侵林地回收困難

多年來，盡管派陽山林場一直在努力回收被侵占林地，但是由于歷史遺留及其他各種原因，被侵占林地回收非常困難，由回收引起的各種問題和沖突不斷。

3 國有林場被侵占林地侵占原因

經(jīng)過國有林場多年來不懈努力，林地侵占回收取得了一定的成效，但仍困難重重。林場侵占嚴重是由多方面原因造成的。

3.1 管理人才缺失，林地管理不足

當(dāng)前，我國國有林場共計有4 297 個，這些林場覆蓋地域廣泛，地勢復(fù)雜，林地眾多，但是林場管理人員非常有限［2］。廣西壯族自治區(qū)共有13 個區(qū)直林場，這些區(qū)直林場大都地處偏僻，林地地形復(fù)雜［3］。有些臨近邊境，交通不便，下設(shè)分場所屬地的經(jīng)濟不如縣市繁榮，導(dǎo)致這些區(qū)直國有林場人才招聘比較困難，加之工作環(huán)境艱苦，薪資待遇不高，難以留住優(yōu)秀人才，一人身兼多職的情況十分常見。這種情況還導(dǎo)致在崗人員無法抽出時間去參加更多專業(yè)化的培訓(xùn)，專業(yè)水平無法得到有效提高。無法提高專業(yè)水平一方面影響了林地的高效管理，另一方面人員得不到自我提升，滿足不了自我的需求，導(dǎo)致人才流失，如此形成了一個惡性循環(huán)。同時，由于上級財政劃撥的經(jīng)費非常有限，無法實現(xiàn)林場管理科技化，對管理人員的依賴性較大。因此，專職專崗管理人員缺失，科技專項經(jīng)費少，加之林地管理范圍廣，地形復(fù)雜，地處偏僻，導(dǎo)致林地?zé)o法得到有效的監(jiān)管，許多國有林場對林地被侵占情況的整治心有余而力不足。

3.2 管理體系漏洞，違規(guī)承包林地

為了方便林地管理，降低林地管理成本，國有林場經(jīng)過慎重考慮將一些林地進行外包?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》［4］中第20 條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長?！倍?1 條中規(guī)定：“發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂書面承包合同。”

國有林場的林地外包涉及林權(quán)流轉(zhuǎn)等問題，所有林地轉(zhuǎn)包外包給林場以外的自然人、法人時都必須依法合規(guī)。但是，由于國有林場的管理體系存在漏洞，國有林場的林地被違規(guī)外包，為不法分子所侵占［5］。例如，在2020年4月9日廣西壯族自治區(qū)合浦縣“鐵帚”專項運動中，國營山口林場存在重大違紀違法行為，林場管理班子與某涉黑集團內(nèi)外勾結(jié)，不經(jīng)批報雙方簽訂了不合規(guī)的抵押借款合同，將國有林地以低廉的價格抵押承包給該集團，獲得非法收益，導(dǎo)致國營山口林場險些損失過10億元。

國有林地屬于國有資產(chǎn)，在國有林場改革之際，管理體系尚未完善，在重大利益誘惑下，國有林地被虎視眈眈，在尚未查到的地方林地侵占問題亟待被發(fā)現(xiàn)和解決［6］。

3.3 干部對回收政策理解不夠深入，執(zhí)行有所偏差

如何有效、快速回收被侵占林地，國有林場一直在不斷摸索和探尋，現(xiàn)有政策和方針都是在不斷總結(jié)前人經(jīng)驗上得出的。林地回收涉及的律法程序較多，加之當(dāng)?shù)厝罕姴慌浜?，使林地回收工作進展受阻。開展林地回收工作過程中，部分干部對回收政策理解不夠深入，生搬硬套，極易引起回收糾紛。另外，干部在政策執(zhí)行過程中遭受的質(zhì)疑和不理解，會打擊執(zhí)行干部的信心和積極性，在執(zhí)行過程中，導(dǎo)致林地回收工作難以推進。

3.4 宣傳不到位，群眾法律意識淡薄

大部分國有林場林地被侵占，與群眾淡薄的法律意識有關(guān)。盡管國家相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定侵占國有林地是違法行為，但是由于宣傳不到位或相關(guān)部門的執(zhí)行和監(jiān)督力度不足，大部分林地侵占者并未意識到侵占林地是嚴重的違法行為，或因違法成本不高，頑固分子、不法分子甚至與林地回收部門和干部進行對抗，利用群眾，煽動群眾阻撓林地回收。一些村民的侵占手段繁多，防不勝防：有的認為已經(jīng)用于喪葬的林地不應(yīng)被回收，不合道德，不合孝義等；有的認為回收自己開荒的林地，必須賠償自己的損失；有的利用互聯(lián)網(wǎng)故意扭曲林地回收工作，網(wǎng)絡(luò)暴力回收人員。這些都導(dǎo)致林地回收沖突不斷，強制回收林地面臨來自社會各方面的巨大壓力，而且長期維持林地不被重新侵占耗時耗力，根源在于群眾目光過于短淺，對國家政策不了解，法律意識淡薄。

4 國有林場被侵占林地侵占回收措施

要想回收國有林場被侵占的林地，必須在治標的同時治本。

4.1 科學(xué)激勵人員，加強科技化管理

對于林場人才缺失問題，在加大人才招聘力度、拓寬人才招聘渠道的基礎(chǔ)上，國有林場需要建立科學(xué)的激勵機制，優(yōu)化人員管理，留住優(yōu)秀人才，減少人員流失。一方面，可以從完善薪資結(jié)構(gòu)入手。根據(jù)馬斯洛需求理論，林場在滿足物質(zhì)獎勵和員工福利的同時應(yīng)注重人文關(guān)懷，尤其是因林場崗位職責(zé)要求無法兼顧家庭的員工，林場可以考慮部分福利涵蓋員工家屬，多組織員工與家屬的互動活動［7］。而員工的精神獎勵也必不可少，對于特別優(yōu)秀的員工，肯定其付出，承認其對社會的貢獻，賦予其榮譽來激勵其前進，給這些員工提供更好的發(fā)展平臺。另一方面，加大對林場的經(jīng)費投入，引進一些先進的、自動化設(shè)備，建立起科技化、信息化、自動化的一體管理框架，分擔(dān)管理人員工作，減少人工依賴性，將人員從繁重工作中解放出來。鼓勵干部自主學(xué)習(xí)，與時俱進，制訂專業(yè)方面的培訓(xùn)計劃，提高人員管理水平。

4.2 完善管理體系，規(guī)范化林地外包流程

對于管理體系上的漏洞，國有林場需建立監(jiān)督機制，完善管理體系。開展林場管理工作時，必須做到有法、有標準可依，有章程可以執(zhí)行，堅決反對個別領(lǐng)導(dǎo)暗中搞權(quán)利集中制，規(guī)范林地外包流程。監(jiān)督部門需建立監(jiān)察機制，財務(wù)部門需把握財務(wù)風(fēng)險控制，交叉審核，嚴禁不經(jīng)批準擅用濫用林地或改變林地性質(zhì)，變相侵占林地。對于決定外包的林地，負責(zé)人要積極主動對接完善批用程序，需要掛網(wǎng)招標的外包項目，不得與投標人暗中控標，侵占國家利益，要保持招標的公平公正性［8］。外包出去的林地到期后及時回收，考慮續(xù)期的外包林地，要仔細認真衡量續(xù)期的必要性，確定續(xù)期的仍需按照程序完善手續(xù)。同時，需提高承包人履約意識，違約使用林地的視為侵占行為，取消承包資格，并轉(zhuǎn)入追責(zé)程序。林地外包是為了更好地實現(xiàn)國有林場的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，促進國有林場健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，切不可讓管理的缺陷成為某些人謀求利益的空子［9］。

4.3 加深干部對回收政策的理解，積極推進回收工作

干部上崗前，林業(yè)部門應(yīng)進行詳細的崗前培訓(xùn)，對回收政策進行一一解讀，對相關(guān)的律法流程要一一熟悉。在此基礎(chǔ)上，鼓勵干部積極結(jié)合實際情況在不違背政策和律法的前提下靈活落實回收工作。開展回收工作之前，做好準備工作，了解被侵占林地的情況，對于可能出現(xiàn)的回收情況制訂不同的方案，耐心與群眾溝通，力爭達成一致協(xié)議，切勿暴力回收［10］。另外，對于干部回收工作的付出和努力進行肯定和表彰。

4.4 加大宣傳力度，增強群眾的法律意識

要想增強群眾的法律意識，加快林地回收，降低回收難度，一是需要相關(guān)部門干部上山下鄉(xiāng)普法宣傳，落實國家政策。協(xié)調(diào)執(zhí)法部門和回收部門相互配合，對于擾亂被侵占林地回收的行為堅決打擊。二是被侵占的林地回收要注重回收的方式方法，不可一刀切，針對不同的情況制訂不同的回收方案，明確林地所有權(quán)的歸屬。在村民合理的訴求下，政府部門可以考慮不觸及紅線的情況下盡量滿足村民的合理要求，對于積極主動配合工作并有突出表現(xiàn)的村民，可以考慮給予一定的獎勵［11］。三是規(guī)范執(zhí)法程序，不可暴力執(zhí)法，一切需有理有據(jù)，以免引起反彈和恐慌，尤其是臨近邊境地方，必須防止分裂分子或國外勢力利用村民煽動動亂。相關(guān)部門要加大宣傳力度，拓寬宣傳渠道，注重監(jiān)督和引導(dǎo)輿論動態(tài)回歸正向。

5 結(jié)語

國有林場被侵占林地回收工作是一項長期的、艱苦的工作，不是一蹴而就的。在面臨巨大回收壓力的情況下，國有林場被侵占林地回收工作更要有條不紊地進行，既要有長期規(guī)劃，也要有短期目標，有堅持的原則和靈活的回收手段。國有林場應(yīng)以國家政策為指導(dǎo)方向，針對當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制訂合理的回收方案。林地，是國有資源，是國家的財產(chǎn)，每個公民都應(yīng)積極主動配合國有林地的回收工作，促進國有林場持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮其最大化的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。