公立醫(yī)院固定資產(chǎn)監(jiān)管難點與監(jiān)管實踐

□ 張萍 ZHANG Ping

財政部《關于進一步加強和改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的通知》（財資〔2018〕108 號）首次明確“各部門要切實履行好本部門國有資產(chǎn)的主體管理職責以及問題整改的主體責任，要把資產(chǎn)管理放在與資金管理同等重要位置，建立健全資產(chǎn)管理內(nèi)部控制機制，強化職責分工、密切協(xié)調(diào)配合，形成管理合力”?！缎姓聵I(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》已于2021 年4 月1 日正式實施，是我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)領域的第一部行政法規(guī)，對于加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，促進國有資產(chǎn)管理的法治化、規(guī)范化、程序化，構(gòu)建安全規(guī)范、節(jié)約高效、公開透明、權(quán)責一致的國有資產(chǎn)管理機制具有重大意義。各級地方政府也相應推出資產(chǎn)管理政策和制度，對事業(yè)單位固定資產(chǎn)的監(jiān)管越來越嚴，要求也越來越精細化。

公立醫(yī)院是公益性事業(yè)單位，其固定資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，也是醫(yī)院開展醫(yī)療服務、預防保健和科研教學的有力支撐，公立醫(yī)院國有資產(chǎn)管理是否規(guī)范關系到資產(chǎn)使用效率、資產(chǎn)保值增值、醫(yī)院規(guī)模建設和醫(yī)療水平的提高，嚴重的可能造成國有資產(chǎn)的浪費和流失。加強公立醫(yī)院固定資產(chǎn)監(jiān)管，既是現(xiàn)代醫(yī)院管理的需求，也是提高資產(chǎn)運營效率、有效控制醫(yī)院成本的需要。珠海市公立醫(yī)院管理中心成立以來，代表舉辦人按規(guī)定的職責任務對市屬公立醫(yī)院的運營和人、財、物進行管理，針對公立醫(yī)院固定資產(chǎn)數(shù)量多、種類復雜，資產(chǎn)賬實不符的現(xiàn)象時有發(fā)生，主管部門監(jiān)管困難等問題，中心2020年將市屬公立醫(yī)院固定資產(chǎn)管理作為“兩項專項整治”重點工作來抓，著力推進市屬公立醫(yī)院固定資產(chǎn)管理規(guī)范化建設，經(jīng)過1 年多努力，市屬公立醫(yī)院固定資產(chǎn)規(guī)范化管理取得初步成效。

公立醫(yī)院固定資產(chǎn)的特點

1.資產(chǎn)規(guī)模大，增長速度快。固定資產(chǎn)在公立醫(yī)院總資產(chǎn)中占比較高，數(shù)額較大，是公立醫(yī)院的主要資產(chǎn)，也是公立醫(yī)院開展醫(yī)療救治保健服務和科研教學的基礎[1]。公立醫(yī)院作為民生項目，近年來隨著政府投入政策的實施及財政支持力度的不斷加強，公立醫(yī)院固定資產(chǎn)投資得以快速發(fā)展。以珠海市公立醫(yī)療保健機構(gòu)固定資產(chǎn)為例（表1），2015 年珠海市公立醫(yī)院固定資產(chǎn)221894.8 萬元，2020 年固定資產(chǎn)總額664081.0 萬元，年平均增幅24.51%。2020 年因新冠肺炎疫情固定資產(chǎn)投資呈井噴式增長。

表1 珠海市公立醫(yī)療保健機構(gòu)固定資產(chǎn)情況

2.資產(chǎn)種類多，管理難度高。公立醫(yī)院開展臨床救治、預防保健和科研教學活動，需要不同類型的固定資產(chǎn)，種類繁多，除門診、住院部大樓、辦公用房屋等建筑和辦公事務用一般設備外，還有專門用于醫(yī)學臨床科研教學類的設備，包括醫(yī)用電子儀器、光學儀器及窺鏡、醫(yī)用超聲儀器、激光儀器設備、醫(yī)用高頻儀器設備、物理治療及體療設備、高壓氧艙、醫(yī)用X 線設備、醫(yī)用高能射線設備、醫(yī)用核素設備、臨床檢驗分析儀器等，涵蓋臨床、預防、科研、教學四大業(yè)務，涉及醫(yī)院所有部門，種類多、數(shù)量大、價值高，固定資產(chǎn)管理精細化要求更高[2]，管理難度大。

3.資產(chǎn)更新淘汰快，固定資產(chǎn)堆積多。隨著公立醫(yī)院的快速發(fā)展和政府對公立醫(yī)院的財政支持，部分公立醫(yī)院追求就醫(yī)舒適、設備先進，加上醫(yī)院改擴建等原因醫(yī)院對未到期資產(chǎn)或仍可使用資產(chǎn)進行了更新淘汰，資產(chǎn)浪費率與閑置率上升，增加了醫(yī)院管理成本，降低了醫(yī)院固定資產(chǎn)管理效率，又因資產(chǎn)未到期處置，致使資產(chǎn)堆積，保管困難，易造成國有資產(chǎn)流失。

4.資產(chǎn)管理專業(yè)性強，對管理人員素質(zhì)要求高。醫(yī)院日常保管和維護資產(chǎn)專業(yè)性強，醫(yī)院在進行資產(chǎn)管理時，醫(yī)療儀器設備使用具有特殊性，特別是放射設備、壓力設備等特種設備日常保管和維護，需要專門的專業(yè)知識，對醫(yī)院資產(chǎn)管理人員的素質(zhì)要求高[3]。醫(yī)院工作人員的專業(yè)素質(zhì)和管理水平對醫(yī)院資產(chǎn)管理效率產(chǎn)生直接的影響。

5.資產(chǎn)使用時間長，長期監(jiān)督跟蹤管理難。醫(yī)院固定資產(chǎn)資產(chǎn)使用時間長，部分資產(chǎn)使用期長達20 年，醫(yī)院資產(chǎn)管理人員流動大，加上信息化管理手段跟不上，醫(yī)院“三賬一卡”制度執(zhí)行不到位，管理分散，缺乏內(nèi)部監(jiān)管機制和考核機制，長期監(jiān)督跟蹤管理難。

公立醫(yī)院固定資產(chǎn)監(jiān)管的難點

1.公立醫(yī)院對固定資產(chǎn)管理的重要性不夠重視。醫(yī)院固定資產(chǎn)的日常管理需要各部門相互協(xié)調(diào)配合，但醫(yī)院領導和各部門管理人員思想認識不到位，責任心不強，管理水平不高，不注重流程細節(jié)管理，管理部門和崗位設置不合理，部門之間職責不清，業(yè)務事項互相推諉情況嚴重，缺乏固定資產(chǎn)全生命周期管理的意識；醫(yī)院普遍存在重增量管理、輕存量管理，雖有管理制度但執(zhí)行不到位，內(nèi)部監(jiān)管流于形式，事前、事中、事后管理往往處于失控狀態(tài)[2]，增加了主管部門的監(jiān)管難度。

2.缺乏醫(yī)療行業(yè)固定資產(chǎn)管理的標準規(guī)范。由于國家對醫(yī)療設備的名稱、必須具備的結(jié)構(gòu)和功能、維護要求等標準不統(tǒng)一、不明確，導致不同生產(chǎn)廠家的醫(yī)療設備品名不一，使用耗材不一，維護要求不一等比較普遍的現(xiàn)象[3]，缺乏醫(yī)療行業(yè)資產(chǎn)管理相關指引和規(guī)范，導致主管部門在進行資產(chǎn)監(jiān)管時特別是資產(chǎn)處置時只能參照一般固定資產(chǎn)來處理，標準較難掌握，又無專門的醫(yī)療設備技術鑒定部門或機構(gòu)出具設備性能鑒定意見，一些特種設備如電梯僅有部件的報廢標準而無整機的報廢標準，使得資產(chǎn)處置申報審批時相關主管部門難予掌握標準，難予給出指導性的意見。

3.信息化監(jiān)控手段跟不上。公立醫(yī)院固定資產(chǎn)專業(yè)性強，種類繁多，且采取分部門管理，缺乏統(tǒng)一、完善、標準化的信息平臺[4]，使得醫(yī)院各部門資產(chǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，部分醫(yī)院歸口管理部門和使用部門未設立專門的臺賬和分類清單，無法掌握設備的整體情況和使用情況，醫(yī)院購置環(huán)節(jié)論證不充分隨意購買；保管、使用、維護未設立專門臺賬致使責任不清；處置審核環(huán)節(jié)走過場；未定期對資產(chǎn)進行盤點，固定資產(chǎn)家底數(shù)不清、賬實不符經(jīng)常發(fā)生[5]，導致會計核算不準確，影響醫(yī)院內(nèi)部的成本管理、預算管理和績效考核[6]，無法為主管部門對醫(yī)院固定資產(chǎn)的監(jiān)管和分析評價提供有力的數(shù)據(jù)支持。

4.缺乏有效的公立醫(yī)院固定資產(chǎn)績效評價體系，主管部門監(jiān)管手段單一。目前主要是通過醫(yī)院內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)管等對醫(yī)院資產(chǎn)進行監(jiān)督管理，而醫(yī)院內(nèi)部監(jiān)管流于形式，公立醫(yī)院內(nèi)部控制評價體系也僅僅是有制度，未得出有效結(jié)論，發(fā)現(xiàn)的問題未予以整改，未對內(nèi)部控制機制進行優(yōu)化等[7]。主管部門對公立醫(yī)院固定資產(chǎn)的監(jiān)管主要限于大型醫(yī)用設備的采購財政資金投入的審核、基建項目相關設備的采購，以及公立醫(yī)院固定資產(chǎn)處置的審核。由于缺乏有效的評價體系沒有開展相關考核工作，醫(yī)院固定資產(chǎn)監(jiān)督管理工作缺乏指揮棒。

5.主管部門指導監(jiān)督需進一步加強。2002 年珠海市政府改革，設立珠海市財政國庫支付中心，履行市直屬黨政機關事業(yè)單位會計核算職能，衛(wèi)生主管部門不再單獨設立財務部門，只設1 名報賬員，對下屬公立醫(yī)院的財務管理由辦公室兼管。由于沒有專門的財務人員，主管部門指導監(jiān)督力度不夠，致使醫(yī)院資產(chǎn)的內(nèi)部管理長期得不到重視，甚至出現(xiàn)較大管理漏洞。

公立醫(yī)院固定資產(chǎn)監(jiān)管初步實踐

1.從制度上規(guī)范公立醫(yī)院固定資產(chǎn)管理流程。珠海市公立醫(yī)院管理中心擬定《珠海市直屬公立醫(yī)院固定資產(chǎn)管理暫行辦法》，對公立醫(yī)院固定資產(chǎn)管理機構(gòu)及其職責、固定資產(chǎn)日常管理（包括購置、驗收、保管、使用、維修、清查、檢查、考核、獎懲）、固定資產(chǎn)處置、監(jiān)督檢查與法律責任作了相應規(guī)定，進一步明確了市屬公立醫(yī)院作為政府會計主體，承擔占有、使用和管理本院固定資產(chǎn)的責任。醫(yī)院固定資產(chǎn)管理實行統(tǒng)一領導、歸口管理、分級負責、責任到人的管理體制。三級甲等公立醫(yī)院須設立國有資產(chǎn)管理委員會，醫(yī)院財務科（部門）負責醫(yī)院國有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)醫(yī)院國有資產(chǎn)的各項工作，嚴格落實固定資產(chǎn)管理“三帳一卡一標簽”制度，也進一步明確了醫(yī)院固定資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)管責任。以制度的形式督促各醫(yī)院完善制度，明確醫(yī)院各部門職責，強化內(nèi)部監(jiān)管責任。

2.強化主管部門監(jiān)督主體責任，加強政策業(yè)務培訓指導。多次組織市屬公立醫(yī)院總會計師、財務、內(nèi)審相關人員、資產(chǎn)管理員學習國家、省、市有關國有資產(chǎn)管理辦法，學習《關于印發(fā)〈珠海市市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法〉的通知》（珠財〔2015〕258 號）、《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427 號）、《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（中華人民共和國國務院令第738 號），通過培訓，強化意識，進一步學習規(guī)范固定資產(chǎn)報廢流程，明確工作人員違反國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，擅自占有、使用、處置國有資產(chǎn)應當承擔的相關責任。強化醫(yī)院依法依規(guī)管理國有資產(chǎn)。充分認識醫(yī)院固定資產(chǎn)是醫(yī)院開展臨床科教研活動的重要物質(zhì)保障，作為國有資產(chǎn)，管理不善將造成國有資產(chǎn)流失，且需承擔相應責任。同時，加強業(yè)務指導和政策解釋，促進醫(yī)院規(guī)范管理固定資產(chǎn)。

3.創(chuàng)新監(jiān)督方式，委托第三方機構(gòu)開展以查促建，落實整改，提高醫(yī)院資產(chǎn)管理水平。通過公開招標委托第三方會計師事務所對市屬公立醫(yī)院固定資產(chǎn)管理情況進行審計，并到現(xiàn)場督導，聽取工作進展和問題反映，針對審計發(fā)現(xiàn)存在的問題分析原因，現(xiàn)場提出整改建議，督促醫(yī)院實時整改、限時整改、創(chuàng)造條件整改。各醫(yī)院針對審計報告發(fā)現(xiàn)的管理制度未及時根據(jù)業(yè)務實際更新、資產(chǎn)全面盤點執(zhí)行不到位、報廢/待報廢資產(chǎn)未及時處理、資產(chǎn)標簽不完整、報廢資產(chǎn)未分類堆放等問題進行了及時整改和持續(xù)整改，并向市公立醫(yī)院管理中心提交了整改報告，中心通過檢查的方式核實各醫(yī)院的整改情況并督促整改。

4.開展公立醫(yī)院大型醫(yī)療設備綜合績效評價。珠海市公立醫(yī)院管理中心連續(xù)3 年對珠海市屬公立醫(yī)院大型醫(yī)療設備進行綜合績效評價，通過設備管理狀態(tài)、設備配置效率、社會效益、經(jīng)濟效益等4 個維度對市屬公立醫(yī)院大型醫(yī)療設備進行綜合績效考核，初步建立了符合珠海市公立醫(yī)院自身特點的大型醫(yī)療設備管理績效評估體系和投資效益考核體系，客觀反映醫(yī)療設備的管理水平，在充分考慮設備購買必要性、可行性、先進性的同時，從財務角度分析投資回報期考慮大型設備的投資效益，以此加強醫(yī)院大型醫(yī)療設備購置的規(guī)劃性，促進醫(yī)院加強大型醫(yī)療設備的使用和成本核算的精細化管理。

5.嚴格固定資產(chǎn)報廢實物清點核查。針對醫(yī)院普遍存在重增量管理、輕存量管理導致資產(chǎn)賬實不符等的情況，在市屬公立醫(yī)院上報報廢資產(chǎn)時嚴格實物清點核查，促進醫(yī)院對固定資產(chǎn)管理制度的認識，規(guī)范資產(chǎn)報廢流程，加強固定資產(chǎn)實物管理，嚴把實物清點關，促進各醫(yī)院分類堆放報廢資產(chǎn)，按季度或半年清理報廢資產(chǎn)并及時按規(guī)定流程上報處理，防止待報廢資產(chǎn)積壓庫存，造成管理困難和國有資產(chǎn)流失。對不符合報廢條件的資產(chǎn)督促醫(yī)院再利用或以捐贈等其他方式進行處置，提高資產(chǎn)利用率。

6.相互學習，促進提高。市公立醫(yī)院管理中心組織市屬公立醫(yī)院財務、設備管理、資產(chǎn)管理、信息化管理負責人到中山大學附屬腫瘤醫(yī)院現(xiàn)場學習固定資產(chǎn)管理經(jīng)驗，同時通過召開現(xiàn)場會，在市屬公立醫(yī)院推廣學習借鑒本地區(qū)醫(yī)院好的做法，市中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院作了專題經(jīng)驗匯報，部分醫(yī)院在會后組織各管理科室代表，前往做得好的醫(yī)院進行了實地學習和借鑒，完善了單位管理流程和相關制度。通過相互學習，促進固定資產(chǎn)管理水平的提高。

結(jié)論

通過1 年多的管理，增強了市屬公立醫(yī)院對固定資產(chǎn)管理的重視程度，各醫(yī)院對現(xiàn)有的規(guī)章制度進行重新梳理，對相關管理制度進行修改完善更新，明確了醫(yī)院各相關部門管理職責，各醫(yī)院對現(xiàn)有固定資產(chǎn)進行了全面清點，對固定資產(chǎn)的數(shù)量，使用狀況及完好程度進行了核對和登記，徹底摸清“家底”，掌握固定資產(chǎn)占用情況、質(zhì)量情況及分布情況。注重了實物資產(chǎn)管理，實行分類堆放，部分醫(yī)院如珠海市中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院初步建立了固定資產(chǎn)實物管理與獎懲制度掛鉤；醫(yī)院加強了院內(nèi)固定資產(chǎn)業(yè)務培訓，進一步增強了各科室資產(chǎn)管理員對政策和相關業(yè)務的認識和了解，提高了他們實際工作的能力，促進了醫(yī)院內(nèi)部固定資產(chǎn)規(guī)范化和精細化管理。

公立醫(yī)院固定資產(chǎn)管理仍是國有資產(chǎn)管理的重點難點，《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》進一步明確了主管部門對所屬單位國有資產(chǎn)管理工作的管理、指導和監(jiān)督責任。本中心作為主管部門，面對規(guī)模龐大、種類繁多、技術要求高的公立醫(yī)院固定資產(chǎn)，將在下一步修訂和完善市屬公立醫(yī)院固定資產(chǎn)管理相關管理制度和工作指引，組建專家組，建立市屬公立醫(yī)院固定資產(chǎn)考核通報制度，合理制訂考核指標，加強對公立醫(yī)院固定資產(chǎn)的考核管理并進行通報，加強日常監(jiān)督，保障醫(yī)院國有資產(chǎn)的安全、完整，促進醫(yī)院固定資產(chǎn)的整體運營水平的提高。