經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)參與式預(yù)算試驗(yàn)的困境與對策

卓越 文倩雅 文炳勛

摘要：參與式預(yù)算試驗(yàn)的可持續(xù)性問題，是近年地方財(cái)政預(yù)算改革和基層社會治理遇到的新課題。經(jīng)濟(jì)滯后、發(fā)展緩慢地區(qū)參與式預(yù)算改革試驗(yàn)基本處于停滯狀態(tài)，深入推進(jìn)的難度較大。究其原因，地方經(jīng)濟(jì)貧困、財(cái)源拮據(jù)、可用于參與式預(yù)算試驗(yàn)的新增財(cái)力不足;“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制與公眾參與的預(yù)算改革發(fā)生沖突;信息化建設(shè)滯后，預(yù)算信息鏈條拉長，以及預(yù)算信息質(zhì)量不高。因此，應(yīng)當(dāng)積極推廣適應(yīng)經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的參與式預(yù)算試驗(yàn)，以推進(jìn)公民參與預(yù)算管理和基層社會民主治理改革。主要措施包括發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，壯大地方財(cái)源，用增量財(cái)力推進(jìn)參與式預(yù)算改革;理順基層政府間關(guān)系，建設(shè)責(zé)任型政府，實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鄉(xiāng)”“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”體制;普及財(cái)政預(yù)算知識，倡導(dǎo)民主治理理念，培育公民文化，夯實(shí)公眾參與基層治理的基礎(chǔ);完善預(yù)算公開機(jī)制，為公眾參與打造開放有效的預(yù)算信息平臺。

關(guān)鍵詞：參與式預(yù)算;鄉(xiāng)財(cái)縣管;公民參與;民主治理

中圖分類號：F22? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）06-0035-006

20世紀(jì)80年代末參與式預(yù)算起源于巴西的巴托格雷市，最初是為解決港口工人住房困難與市政建設(shè)滯后問題，由利益相關(guān)者來決定優(yōu)先秩序的一種直接民主的制度創(chuàng)新，是一種扶助窮人的再分配機(jī)制，旨在通過預(yù)算制度改革來緩解財(cái)政困境和社會矛盾，為底層民眾提供了政治上的公平參與機(jī)會，在一定程度上彌補(bǔ)了選舉民主不足，產(chǎn)生了積極的效果，被聯(lián)合國認(rèn)為是民主創(chuàng)新的“最好實(shí)踐”。[1]

參與式預(yù)算試驗(yàn)在新世紀(jì)初傳入我國，在上海、浙江、云南、黑龍江、廣東等地相繼推廣，至少已有十余地實(shí)踐創(chuàng)新。各地的發(fā)展情況不盡一致。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層民主治理試驗(yàn)風(fēng)生水起，正朝著標(biāo)準(zhǔn)化、制度化推進(jìn)，而我國西部一些發(fā)展滯后地區(qū)參與式預(yù)算試驗(yàn)遭遇嚴(yán)重困難，基層政府財(cái)政預(yù)算綜合改革基本處于停滯狀態(tài)。參與式預(yù)算試驗(yàn)的可持續(xù)性問題是財(cái)政預(yù)算改革和基層社會治理遇到的新課題。

一、新增財(cái)力是參與式預(yù)算改革

可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)瓶頸

任何改革都涉及利益調(diào)整，或政治利益，或經(jīng)濟(jì)利益，都會遇到一定的阻力，也都需要支付一定的成本，或制度成本，或經(jīng)濟(jì)成本。財(cái)政預(yù)算改革更是涉及公眾的切身利益，利益得失直接表現(xiàn)為人們財(cái)富的多寡，會引起人們經(jīng)濟(jì)地位、政治地位的變化。因此，改革的策略是盡量減少對既得利益的侵蝕，開辟新的渠道與來源支付改革的成本。

具體來說，參與式預(yù)算的改革成本主要包括：一是實(shí)施參與式預(yù)算項(xiàng)目的直接成本。預(yù)算項(xiàng)目的規(guī)模從理論上說可大可小，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共事業(yè)的項(xiàng)目一般涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍至少是幾個村、社區(qū)的公共利益，投資項(xiàng)目的資金不會太小;如果是縣級公共預(yù)算項(xiàng)目，至少涉及不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，投資的規(guī)模會更大。二是實(shí)施參與式預(yù)算改革的間接成本，即管理成本，包括各級領(lǐng)導(dǎo)小組成員及辦公室人員的工資、行政管理費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、資料費(fèi)、平臺建設(shè)費(fèi)、第三方評估機(jī)構(gòu)傭金、專家咨詢費(fèi)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、誤工補(bǔ)助等。這筆開支具有規(guī)模效用，其單位成本會隨參與式預(yù)算資金的增加而遞減。三是支付參與式預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施后的補(bǔ)償成本。公益項(xiàng)目的效應(yīng)溢出可能是正效應(yīng)，但相對某些人群來說也可能是負(fù)效應(yīng)。如水壩的修建可能造福絕大多數(shù)群眾，但對失地人群而言可能存在弊大于利，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。鄉(xiāng)村道路建設(shè)整體受益，但也可能因改道而使原有的居民利益受損。這需要進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，勢必增加改革的成本。

改革的成本只能由地方政府新增的財(cái)力來承擔(dān)，侵占既有利益，從已有蛋糕中擠出一部分來試驗(yàn)參與式預(yù)算，國際上沒有先例，也不符合理財(cái)?shù)幕驹瓌t。地方政府新增財(cái)力從理論上講來源于以下兩個部分：一是地方經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)發(fā)展，稅費(fèi)收入增加。地方財(cái)政發(fā)展，靠的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。只有財(cái)源、稅源的基礎(chǔ)擴(kuò)大、壯實(shí)，財(cái)政收入才有保證。二是經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)上級財(cái)政補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付力度加大，上級給予的財(cái)政支持是地方財(cái)政收入的重要來源。

地方政府新增財(cái)力的兩個來源在實(shí)踐中都遇到了挑戰(zhàn)。首先，地方稅收增加問題，由于貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)，脫困的辦法主要是異地搬遷和產(chǎn)業(yè)扶貧，異地搬遷除大量財(cái)政投資外，對財(cái)政的貢獻(xiàn)很小;產(chǎn)業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一個培育壯大過程，經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)基礎(chǔ)薄弱，引資難度大。產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的重點(diǎn)一般放在種植養(yǎng)殖業(yè)及食品加工方面，規(guī)模比較小，財(cái)稅貢獻(xiàn)率很低。而含稅率較高的工業(yè)、信息業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)或因環(huán)境脆弱、人力資源水平及基礎(chǔ)設(shè)施等原因難以在經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)、邊遠(yuǎn)高寒地區(qū)生根結(jié)果。少數(shù)引資項(xiàng)目也因建設(shè)周期較長、地方投資優(yōu)惠而難以立竿見影。因此，地方稅收難以有跨越式發(fā)展，增收是一個積累的過程。

其次，地方非稅收入是地方財(cái)政的又一重要來源，但是隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，國家大部分規(guī)范性收費(fèi)轉(zhuǎn)為稅收，由中央和省集中統(tǒng)籌，縣級財(cái)政周轉(zhuǎn)的余地被進(jìn)一步壓縮，縣級機(jī)動、靈活財(cái)力減少。并且，中央一再推進(jìn)“放、管、服”改革，收費(fèi)項(xiàng)目逐步取消，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更加規(guī)范、科學(xué)、合理，這也制約了地方非稅收入的增長空間。財(cái)政性的收費(fèi)總額呈下降趨勢。而且，收費(fèi)大多帶有基金性質(zhì)，有明確的特定用途，即使有增長，增長部分用于參與式預(yù)算項(xiàng)目的可能性很小。

第三，上級補(bǔ)助收入是經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)的主要財(cái)政收入，國家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施后，對貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度增大，上級補(bǔ)助占了地方財(cái)政收入的絕大部分。這種“輸血型”的增長可能產(chǎn)生“財(cái)政幻覺”，激增的財(cái)政收入使地方政府誤以為財(cái)政規(guī)模增長迅速。而且這種增長具有很強(qiáng)的政策性、目的性、不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。扶貧資金只能用于扶貧項(xiàng)目，用途規(guī)定具體明確，大多是“帶帽”指標(biāo)，?？顚Ｓ谩Ｒ话阈赞D(zhuǎn)移支付資金地方政府有一定的自主性，但是年度之間缺乏平衡性、穩(wěn)定性，轉(zhuǎn)移支付的多寡取決于中央與省級財(cái)政狀況，而不是地方政府事業(yè)發(fā)展需要，地方政府缺乏主動性與預(yù)見性。特別是在扶貧攻堅(jiān)政策退出后，國家財(cái)政增速減緩，上級對貧困地區(qū)的財(cái)政支持力度勢必減弱。從全國來看，中央對貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算安排已經(jīng)體現(xiàn)這種政策預(yù)期。

在地方財(cái)政增收困難的情況下，是否可以通過壓縮其他項(xiàng)目的財(cái)政支出來保證參與式預(yù)算項(xiàng)目的資金來源？經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)財(cái)政支出一般都是緊運(yùn)行，主要是應(yīng)付“六?！保ㄖ副＞用窬蜆I(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w、保糧食安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)穩(wěn)定、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)）所需開支。這種剛性支出只會隨事業(yè)發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)要求提高而增加開支需求。并且，經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)人員工資標(biāo)準(zhǔn)、各種定額補(bǔ)助起點(diǎn)低，歷史欠賬較多，通過壓縮基本支出來推進(jìn)參與式預(yù)算改革只會挫傷干部群眾積極性，事與愿違，達(dá)不到改革預(yù)期的效果。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為“參與式預(yù)算越是在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的地區(qū)越可能帶來顯著的公共事業(yè)績效”[2]。應(yīng)該說，僅有存量預(yù)算參與形式的變化不會導(dǎo)致預(yù)算效用顯著變化;只有增量改革，做大預(yù)算盤子，持續(xù)增加“財(cái)力的總余額”，群眾參與式預(yù)算改革的效用才會顯著提升。

參與式預(yù)算改革以地方政府新增財(cái)力作為參與式預(yù)算的標(biāo)的，資金安排具有一定的彈性，這是一個很好的改革切入點(diǎn)，既能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)行，減少政府尋租，又能刺激群眾參與，保證參與式預(yù)算的延續(xù)性和持續(xù)性。

二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是參與式預(yù)算持續(xù)發(fā)展的體制障礙

財(cái)政體制總是在分權(quán)和集權(quán)之間選擇，分分合合。分權(quán)好還是集權(quán)好，已有研究并沒有給出一個定論，主要取決于體制運(yùn)行的環(huán)境和需要解決的問題。新世紀(jì)初，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革取得突破性進(jìn)展，同時縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力驟增，為此開始實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)再次集中的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度，對“經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)，其財(cái)政支出可由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的財(cái)政支出需要”?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)施有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，但也引發(fā)了一些政治、社會問題，甚至成為參與式預(yù)算試驗(yàn)持續(xù)推進(jìn)的絆腳石，成為一種制度障礙。

一是反映出上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的不信任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要事權(quán)集中到縣政府的職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅是帶有派出性質(zhì)的辦事機(jī)構(gòu)，創(chuàng)富增收積極性不高，職能作用的發(fā)揮受到影響。[3]而參與式預(yù)算試驗(yàn)的進(jìn)展、質(zhì)量取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人的態(tài)度。研究表明，即使在分權(quán)制度下，分權(quán)也難以激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡職盡責(zé)，關(guān)鍵是分權(quán)制度下事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不明確。再好的制度設(shè)計(jì)，也需要有遠(yuǎn)見開明的領(lǐng)導(dǎo)來組織推行。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)權(quán)受到侵蝕的情況下，可能有不滿情緒反映到工作上，影響“為官一任，造福一方”的勇氣與擔(dān)當(dāng)和“清正廉明、風(fēng)清氣正”的價值追求。并且，地方主要官員任期較短，調(diào)整頻繁，政績觀念強(qiáng)調(diào)立竿見影，雖然都有“一任接著一任干”決心與氣概，但一般而言，地方領(lǐng)導(dǎo)的更換往往伴隨政績策略的轉(zhuǎn)變。一項(xiàng)改革的政績效用會隨著其持續(xù)深入而遞減甚至消失。地方領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度往往影響試點(diǎn)改革的深度與持續(xù)性。具體到參與式預(yù)算改革的推進(jìn)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)寄希望于上級政府的安排指導(dǎo)，缺乏推進(jìn)的熱情與激情。[4]

二是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”事實(shí)上剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算管理權(quán)，《預(yù)算法》所規(guī)定的“一級政府一級預(yù)算”的法定職責(zé)流于形式，與依法治理的現(xiàn)代理念相背離，也肯定有違背民心民意之處。從理論上講，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”強(qiáng)調(diào)的是集權(quán)、集中，是縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)力的一種“自上而下”的侵入;參與式預(yù)算看重的是分權(quán)，是公眾參與，是民主協(xié)商，可以說是公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)力的一種“自下而上”的侵入。矛盾集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理難以選擇，難以統(tǒng)一，難以協(xié)調(diào)。

三是基層治理缺乏民主理財(cái)、民主監(jiān)督的機(jī)制，人大預(yù)算監(jiān)督、審批職能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按上級業(yè)務(wù)部門的要求辦理決算，很難做到預(yù)算公開、透明。依靠縣、鄉(xiāng)人大來推進(jìn)、組織、指導(dǎo)參與式預(yù)算改革，可以說力不從心。預(yù)算民主、預(yù)算參與、預(yù)算監(jiān)督本是人大職責(zé)所在，是人大監(jiān)督活動的重要內(nèi)容與重要形式，但是，受傳統(tǒng)制度因素影響，預(yù)算監(jiān)督主要是代表表決，行使直接的投票權(quán)力?？h鄉(xiāng)人大難以推進(jìn)預(yù)算協(xié)商，困難主要有：專業(yè)的預(yù)算審查力量、規(guī)范的預(yù)算審查制度、時間充裕的預(yù)算審查流程及素質(zhì)較高、能看懂預(yù)算表格項(xiàng)目的人大代表在縣、鄉(xiāng)一級人大都相當(dāng)缺乏，或者相當(dāng)不完善。受此影響，由縣、鄉(xiāng)人大推進(jìn)參與式預(yù)算改革可以說困難重重。

究其原因，推進(jìn)參與式預(yù)算改革與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制的矛盾，根本原因在于縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)及其職能定位轉(zhuǎn)變。首先是縣級政府的定位問題。在遵從“鄉(xiāng)財(cái)縣管”現(xiàn)有做法的前提下，推進(jìn)參與式預(yù)算試驗(yàn)時，縣政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“大管家”，又是參與式預(yù)算試驗(yàn)的設(shè)計(jì)師、決策者、指揮員。二者共同的目的就是要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，在緊運(yùn)行的條件下，履行好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理責(zé)任。在財(cái)政資金安排時，除“六?！被局С鐾?，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資金使用方向上還是有不同側(cè)重。在我國政治集權(quán)的體制下，各級政府往往是根據(jù)“向上負(fù)責(zé)”的原則行事，在預(yù)算安排的次序上總是優(yōu)先上級政府考核、關(guān)注的項(xiàng)目與事業(yè)，優(yōu)先安排原本由縣財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目上。一般來說，中央、省級政府重點(diǎn)關(guān)注的農(nóng)村電力、道路、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)科技等在縣級政府都得到了足夠重視，其事業(yè)得到了明顯改善或顯著提高，而農(nóng)村水利、文化服務(wù)由于未列入上級重點(diǎn)考評的范圍，在縣一級則沒有得到改善，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出現(xiàn)惡化的現(xiàn)象。而參與式預(yù)算群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)在道路、飲水、環(huán)境衛(wèi)生等公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目上。這就在預(yù)算決策時考驗(yàn)縣級領(lǐng)導(dǎo)的智慧、能力與從政藝術(shù)。

其次是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治域特點(diǎn)對參與式預(yù)算的要求問題?？h域經(jīng)濟(jì)是一個中觀的概念，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局合理、各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會治理穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)是縣級政府所追求的治理目標(biāo)，帶有一定的綜合性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則有不同，地域更加狹小，相對而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不應(yīng)拘泥于全面發(fā)展、綜合發(fā)展，而在于因地制宜突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色與優(yōu)勢，留住青山綠水是發(fā)展，招商引資搞開發(fā)是發(fā)展?！班l(xiāng)財(cái)縣管”并不是固定、統(tǒng)一的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式，應(yīng)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的具體情況而定。就參與式預(yù)算改革試驗(yàn)來說，縣級政府并不適宜制定統(tǒng)一的方案與模式，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動性、創(chuàng)造性。參與式預(yù)算試驗(yàn)的生命力在基層、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

因此，在多級政府體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其管理能力不一定能很好履行職責(zé)，但是希望通過集權(quán)來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題，并不一定是最好的辦法。財(cái)政問題的根本在于造血，在于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源，首要之策是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生財(cái)、聚財(cái)?shù)募顧C(jī)制。因此，探索建立以“收入劃分、支出核定、轉(zhuǎn)移支出、定額上解（補(bǔ)助）”的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政新體制，可以理順縣鄉(xiāng)政府關(guān)系，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的明確約束和有效分工機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層理財(cái)積極性，讓群眾有效參與、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。[5]

三、預(yù)算信息是參與式預(yù)算

可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素

參與式預(yù)算存在的原因之一就是預(yù)算信息不暢通，公眾對預(yù)算信息尤其是預(yù)算決策信息了解不充分，導(dǎo)致質(zhì)疑預(yù)算的公正性。參與式預(yù)算試驗(yàn)運(yùn)作過程就是預(yù)算信息在協(xié)商雙方之間交流融匯的過程。參與式預(yù)算的結(jié)果就是形成預(yù)算信息共識。預(yù)算信息是參與式預(yù)算持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵技術(shù)因素，在一定程度上影響參與式預(yù)算推進(jìn)的深度與進(jìn)程。這種影響可以從縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算信息質(zhì)量、預(yù)算信息流轉(zhuǎn)、預(yù)算信息使用三個方面來理解。

首先，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算信息具有不穩(wěn)定性、預(yù)見性差的特點(diǎn)，參與式預(yù)算改革進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與實(shí)施推進(jìn)時，導(dǎo)致預(yù)算臨時性的調(diào)整、變更甚至取消時有發(fā)生。從縣級財(cái)政來說，預(yù)算信息的全面、規(guī)范、透明與公開已有顯著進(jìn)步，但受制于財(cái)政體制，縣級財(cái)政處于財(cái)權(quán)的低層，加之經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)大多靠“天”吃飯，依賴于上級財(cái)政補(bǔ)助，自主性差。預(yù)算碎片化導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算常年處于調(diào)整修正之中，預(yù)算信息缺乏可靠性、穩(wěn)定性?？h級財(cái)源體量小、結(jié)構(gòu)簡單，縣級財(cái)政新增財(cái)力更是受產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、財(cái)政預(yù)算管理制度變更甚至天氣的影響，新增可用于參與式預(yù)算改革的財(cái)力更加難以預(yù)計(jì)、預(yù)算。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已淪為半級政府，財(cái)政只是縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，簡單的報(bào)賬式單位，財(cái)政自主權(quán)很小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能獨(dú)立決定用于參與式預(yù)算項(xiàng)目的資金規(guī)模小而且極不穩(wěn)定，難以預(yù)見。在參與式預(yù)算的有些環(huán)節(jié)，預(yù)算信息質(zhì)量堪憂，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，一些項(xiàng)目缺少必要性、可靠性的認(rèn)證。信息鏈條具有極強(qiáng)的“骨牌效應(yīng)”和“短板效應(yīng)”，信息薄弱環(huán)節(jié)會影響整個參與式預(yù)算試驗(yàn)的質(zhì)量。這樣，預(yù)算信息不能及時、真實(shí)、有效地反映財(cái)政收支情況，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定參與式預(yù)算方案時缺乏科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)判，進(jìn)而影響參與式預(yù)算的質(zhì)量。[6]

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的流程復(fù)雜化拉長了預(yù)算信息的流轉(zhuǎn)鏈條，在流轉(zhuǎn)過程中預(yù)算信息失真及質(zhì)量下降會影響參與式預(yù)算的執(zhí)行效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算流程的考察可以分為三種情形：

（1）一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算過程包括五個階段：預(yù)算編制—預(yù)算審批—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算調(diào)整—決算。

（2）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算過程包括七個階段：縣財(cái)政布置—預(yù)算編制—縣級統(tǒng)籌—預(yù)算審批—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算調(diào)整—決算。

（3）實(shí)施參與式預(yù)算后“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制下的預(yù)算過程包括八個階段：縣財(cái)政布置—群眾參與—預(yù)算編制—縣級統(tǒng)籌—預(yù)算審批—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算調(diào)整—決算。

比較上述預(yù)算過程的三種情形，可以發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算比一般預(yù)算多了三個環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算流程變得越來越復(fù)雜，伴隨而來是預(yù)算信息鏈延長。在“群眾參與”環(huán)節(jié)，參與式預(yù)算要求有“七個”工作步驟，具體包括議事員遴選—培訓(xùn)—確定資金總量—建立項(xiàng)目庫—政策、技術(shù)審查—民主議事—執(zhí)行監(jiān)督。

在每個環(huán)節(jié)與工作步驟保證預(yù)算信息的全面、準(zhǔn)確、及時，技術(shù)要求更高。而經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)預(yù)算信息的傳遞更是困難重重，自然災(zāi)害頻發(fā)，交通設(shè)施落后，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間尚未建立有效、正常的電子交換系統(tǒng)，預(yù)算編報(bào)軟件形同虛設(shè)，網(wǎng)上辦公還在建設(shè)試用。這樣，縣財(cái)政—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—群眾議事會之間信息傳遞不僅成本高、效率低，安全性也差。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾議事員之間信息化的“最后一公里”難以打通，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、議事員之間建立有效的信息聯(lián)接難，群眾議事員接受、處理、利用預(yù)算電子信息難，缺少回應(yīng)機(jī)制，議事員預(yù)算意見反饋難。

最后，從預(yù)算信息的使用，即接受的對象來看，公眾對預(yù)算信息的了解、使用仍是薄弱環(huán)節(jié)。群眾議事員是參與式預(yù)算項(xiàng)目的決定力量，議事員的素質(zhì)決定參與式預(yù)算的質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)教育文化水平整體較為落后，對“預(yù)算參與”“協(xié)商民主”的理解與要求普遍偏低，公民權(quán)利意識淡漠，“財(cái)政預(yù)算”離普通群眾的生活仍很遙遠(yuǎn)。對經(jīng)群眾選舉的議事員，有的是“村、支兩委”一套人馬，在村民中有一定威信，有一定的組織影響力，對預(yù)算知識學(xué)習(xí)、培訓(xùn)持開放積極心態(tài);但更多的議事員知識老化，接受新概念、新制度的意愿不強(qiáng)，參與預(yù)算決策的自覺性、獨(dú)立性不夠。更嚴(yán)重的是，自然條件惡劣，發(fā)展經(jīng)濟(jì)困難，宜居環(huán)境建設(shè)成本太高，青壯年勞力外出學(xué)習(xí)、務(wù)工普遍，致富以后外遷人口較多，農(nóng)村精英人士、成功人士流失。[7]農(nóng)村人口的流動與遷徙問題，不僅影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且導(dǎo)致群眾議事員老化和“官僚化”，影響參與式預(yù)算推進(jìn)的質(zhì)量。

財(cái)政部門的工作人員是推進(jìn)參與式預(yù)算的專業(yè)力量、主要力量。參與式預(yù)算改革雖有現(xiàn)成實(shí)施方案對照執(zhí)行，但專業(yè)性較強(qiáng)，預(yù)算信息包含的新知識、新技能、新要求較多，財(cái)政財(cái)會出身的業(yè)務(wù)工作人員也需要一個學(xué)習(xí)熟悉的過程。

因此，預(yù)算信息對參與式預(yù)算的影響具有綜合性，表現(xiàn)在技術(shù)上，實(shí)則涉及現(xiàn)行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、預(yù)算編制程序、預(yù)算管理與使用人員等諸多方面，是影響參與式預(yù)算改革試驗(yàn)的關(guān)鍵性因素。

四、參與式預(yù)算可持續(xù)發(fā)展的對策建議

參與式預(yù)算缺乏可持續(xù)性，經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)參與式預(yù)算試驗(yàn)難以持續(xù)、深化具有普適性。為此，應(yīng)當(dāng)探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的參與式預(yù)算試驗(yàn)對策，推進(jìn)公民參與預(yù)算管理和基層社會民主治理改革。

（一）發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，壯大地方財(cái)源，確保財(cái)力持續(xù)增長，用增量財(cái)力推進(jìn)參與式預(yù)算改革。任何改革都需要支付一定的改革成本。參與式預(yù)算改革在試驗(yàn)試點(diǎn)初期，其改革成本可能由改革的發(fā)起者來承擔(dān)。到了改革的推行深化時期，其成本只能由改革的收益來彌補(bǔ)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)力的增量完全可以用于參與式預(yù)算的改革。因此在浙江溫嶺、廣東佛山等地參與式預(yù)算改革風(fēng)生水起。而在云南鹽津等經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國家扶貧攻堅(jiān)取得突破性進(jìn)展后，面臨財(cái)政支持力度減弱、項(xiàng)目資金減少的情況，持續(xù)推進(jìn)參與式預(yù)算改革只能靠本地財(cái)政增收，用增量財(cái)力來減少改革阻力，參與式預(yù)算的持續(xù)性需要財(cái)政的持續(xù)支持，其出路在于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源。貧困地區(qū)可以通過加快骨干企業(yè)建設(shè)，做強(qiáng)工業(yè)支撐、擴(kuò)大有效投資、優(yōu)化現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、開發(fā)地方特色旅游資源來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)財(cái)政造血功能，為深化參與式預(yù)算改革提供新的財(cái)力支持。

（二）樹立可持續(xù)發(fā)展的政績觀，理順基層政府間關(guān)系，建設(shè)責(zé)任型政府。參與式預(yù)算的魅力在于一端代表政府、連著預(yù)算，一端服務(wù)公眾、連著民心，最能體現(xiàn)政府官員“為官一任、造福一方”的家國情懷，最能樹形象、出政績，為地方政府領(lǐng)導(dǎo)所青睞。這也給參與式預(yù)算的可持續(xù)發(fā)展帶來了組織上的隱患。一些繼任者往往不熱衷于延續(xù)上任領(lǐng)導(dǎo)留下的政績而另起爐灶。這就要求地方政府領(lǐng)導(dǎo)樹立可持續(xù)發(fā)展的政績觀念，將參與式預(yù)算改革用制度固定下來。同時，要理順縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)淪為半級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能體現(xiàn)為“辦事機(jī)構(gòu)”，聽命于縣級政府，缺乏預(yù)算權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然缺乏推行參與式預(yù)算動力。從實(shí)踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接近當(dāng)?shù)孛癖姡私馊罕姷墓残枰?，具有管理?yōu)勢和信息優(yōu)勢，便于公眾參與公共項(xiàng)目、公共服務(wù)的決策，能夠提供更適合地方公眾偏好的服務(wù)。因此，本著事權(quán)與財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任、決策權(quán)與問責(zé)機(jī)制相匹配的原則，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任政府，實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鄉(xiāng)”“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”體制，進(jìn)而把參與式預(yù)算改革責(zé)任落到實(shí)處。

（三）普及財(cái)政預(yù)算知識，倡導(dǎo)民主治理理念，培育公民文化，夯實(shí)公眾參與基層治理的基礎(chǔ)。美國學(xué)者謝爾·阿恩斯坦的研究表明公民參與形式和能力的發(fā)展是一個階梯上升的過程，可以分三個階段：第一階段是政府操縱與教育動員，為非實(shí)質(zhì)性參與;第二階段是給予信息、政策咨詢和安撫，為象征性參與;第三階段是合作伙伴、賦權(quán)和公民自主參與，為完全型公民參與。[8]當(dāng)前，我國整體處于第一階段。經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)預(yù)算改革試驗(yàn)停滯的事實(shí)已經(jīng)證明，參與式預(yù)算改革能否持續(xù)深化的關(guān)鍵在議事員的素質(zhì)。在整體文化水平比較落后的地區(qū)，大批有文化的青壯年外出務(wù)工，靠年老體弱的群眾議事員來推進(jìn)參與式預(yù)算民主化改革自然舉步維艱。因此，基層政府一方面要調(diào)整群眾議事員的結(jié)構(gòu)，讓致富能力強(qiáng)、在地方有社會影響的年輕人進(jìn)入議事會，并且經(jīng)濟(jì)滯后的農(nóng)村，有一定政策水平與經(jīng)營能力的人才有限，不能因參與式預(yù)算強(qiáng)調(diào)“非制度性”而排斥村（社區(qū)）干部擔(dān)任議事員;另一方面，對包括議事員在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、村（社區(qū)）干部等人員進(jìn)行長期系統(tǒng)培訓(xùn)，采取靈活多樣的形式，宣傳介紹財(cái)政稅收知識、公民文化等內(nèi)容，在潛移默化中提高群眾的參與意識、責(zé)任意識。然后，公開預(yù)算信息，暢通參與渠道，循序漸進(jìn)地開展參與式預(yù)算試驗(yàn)，自然會取得實(shí)效。

（四）完善預(yù)算公開機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算程序，為公眾參與打造開放有效的信息平臺?；鶎宇A(yù)算事關(guān)群眾切身利益，公共性、公益性強(qiáng)，涉密性弱，應(yīng)切實(shí)貫徹“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，既要為常態(tài)性公開創(chuàng)造條件、科學(xué)規(guī)范地建章立制，又要對“例外”的情形列出清單，明確等級與保密項(xiàng)目，規(guī)定可以公開的層級與具體內(nèi)容。強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開的針對性，即信息受眾作為預(yù)算公開機(jī)制傳導(dǎo)的最終對象，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先明確?；鶎宇A(yù)算信息公開，還必須建設(shè)各類有效的平臺，這種平臺必須兼顧便民性、參與性和有效性，力戒形式主義、華而不實(shí)。隨著新一輪財(cái)稅體制改革明確，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算—執(zhí)行—決算”閉環(huán)管理模式，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全流程管理，省市縣數(shù)據(jù)互通，縣鄉(xiāng)上下聯(lián)通;同時提高預(yù)決算公開質(zhì)量，落實(shí)公開主體責(zé)任，強(qiáng)化公開程序、內(nèi)容、方式，確保公開數(shù)據(jù)真實(shí)，并建立問責(zé)機(jī)制。預(yù)算信息平臺建設(shè)為群眾參與提供了信息便利，能有效減少人力成本支出，提高參與式預(yù)算的效率。[8]同時，要注意在財(cái)政預(yù)算閉環(huán)管理模式中嵌入?yún)⑴c式的內(nèi)容與程序，把參與式預(yù)算真正納入預(yù)算管理環(huán)節(jié)。這樣，參與式預(yù)算改革一定能持續(xù)深化，結(jié)出基層社會民主治理改革的碩果。[9]

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（責(zé)任編輯 張亨明）