現代環(huán)境治理體系視角下垃圾兌換超市的治理效用、困境及應對

汪林泱 吳金芳

[摘 要]構建現代環(huán)境治理體系是完善垃圾分類工作的基本保障，發(fā)揮企業(yè)主體在垃圾分類回收中的作用則是其中的關鍵一步。安徽省S縣垃圾兌換超市在提升有害垃圾回收成效、居民垃圾分類意識以及居民參與度等方面優(yōu)勢明顯，但也面臨企業(yè)效益低、管理闕如、“超市”作用弱的問題。對此，政府應當健全環(huán)境治理責任體系，增加財稅支持與監(jiān)管力度。垃圾兌換超市也應當提高自身管理水平、多方位資金籌措、激發(fā)市場活力，同時提高居民環(huán)保素養(yǎng)，調動居民參與垃圾分類的積極性。

[關鍵詞]現代環(huán)境治理體系;垃圾兌換超市;垃圾分類

一、問題的提出

改革開放以來，中國經濟社會發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高，生活垃圾產量也與日俱增。垃圾混合處理不僅浪費資源，也容易因二次污染引起公眾擔憂。因此，推行垃圾分類，實現垃圾減量和資源化利用，是推動垃圾處理革命的關鍵。早在20世紀90年代，中國就已經開始垃圾分類的試點工作。1992年國務院發(fā)布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，提出要逐步做到垃圾分類收集運輸和處理。2000年建設部印發(fā)《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，將北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林8個城市作為生活垃圾分類收集試點城市。2017年國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，從頂層設計出發(fā)，針對中國社會發(fā)展的實際情況，為生活垃圾分類制度的實施制定了詳細的路線圖。2018年廣州市的《廣州市生活垃圾分類管理條例》正式施行，這是全國第一個生活垃圾分類的地方性法規(guī)。2019年上海市出臺《上海市生活垃圾管理條例》，標志著上海市將正式推行垃圾分類制度。此后，垃圾分類工作在全國各地迅速推進。垃圾分類工作的全面開展，促使城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)治理系統(tǒng)不斷調整與革新，在此背景下，亟需厘清政府、企業(yè)、民眾等不同主體的角色與職責，形成各類主體良性互動、積極參與的環(huán)境治理體系。

改革開放以來，政府一直是推動垃圾分類工作的主要力量。一方面，政府主要通過與垃圾分類相關的環(huán)境政策的制定、垃圾分類知識的宣傳與教育等方式發(fā)揮自身的主體作用。①在政策的制定過程中，中央政府鼓勵地方根據本地的實際情況開展政策試驗。②部分地區(qū)則開始從強制性實施政策落實，轉為更加注重分析評判實際情況和滿足公眾的現實需求，以政策營銷的方式讓公眾接受和支持公共政策的實施。③另一方面，政府主要在實踐層面積極推動垃圾分類試點。由于當代中國基層政策執(zhí)行與社會治理的結合日趨緊密，因此政府通過政策動員模式讓群眾參與進來，如鼓勵與引導居民參與生活垃圾分類、總結試點經驗等，以此提升垃圾分類的執(zhí)行效果。④同時，政府也通過基層社會治理平臺發(fā)揮黨員和地方干部等人的模范帶頭作用，來加強垃圾分類工作的推進。⑤但是在垃圾分類的過程中，卻依然存在由政府“高模糊-高沖突”的象征性執(zhí)行政策導致的垃圾分類無法真正落實，⑥政府超負荷承擔垃圾分類工作而忽視對社會主體參與垃圾分類的培育，⑦以及由于行動者缺失、政策工具選擇的路徑依賴和逃避責任等因素導致的政策績效偏差等問題。⑧與此同時，在政府力量之外，中國一直有一套由城市拾荒者和私營廢品回收站構成自發(fā)的民間垃圾分類回收系統(tǒng)。趙莉等人通過田野調查認為，由于政府參與資源回收的成本太高，拾荒者在客觀上扮演了環(huán)保者的角色，這不僅為資源回收貢獻了力量，也為其自身的生存找到了出口。⑨雖然拾荒者的出現在一定程度上可以有效緩解中國的垃圾回收問題，但是仍然存在由于拾荒者自身無組織性、生存狀況差等原因導致的影響城市形象和公共衛(wèi)生安全的問題。⑩此外，私營廢品回收站多關注自身經濟效益，因此會產生壟斷市場以及二次污染等問題。？輥？輯？訛

各地都在不斷探索引導市場力量以及普通民眾積極參與垃圾分類的回收的路徑，如通過政府購買服務推動社會企業(yè)參與垃圾分類回收工作，鼓勵與引導企業(yè)在垃圾回收領域扮演“民生經紀人”的角色，等等。？輥？輰？訛其具體方法就是積極推行“垃圾兌換超市”，以及“互聯(lián)網+智能垃圾分類回收企業(yè)”等分類回收模式。？輥？輱？訛胡春春等人基于對韶關農村地區(qū)的垃圾兌換超市狀況的調查，指出為提升垃圾兌換超市在當地的普及程度，應當加大政府、社會公益組織、村委干部對垃圾超市的幫助。？輥？輲？訛陳安琪、朱海華通過對衢州垃圾兌換超市的調查，認為應加大兌換超市的投入力度、實行垃圾兌換超市與超市聯(lián)動機制等對策建議。①陳紹軍等人認為，農村垃圾兌換超市之所以能成功，是因為抓住了公眾參與和自我需求的調和、熟人社會的從眾心理、傳統(tǒng)農耕空閑時的自我調適，以及地方精英組織和領導的社會行動邏輯這幾個方面的因素，但是仍然面臨著激勵的暫時性，以及依賴政府等亟待解決的問題。②為吸引企業(yè)及公眾等多主體參與垃圾分類回收，各地因地制宜實行了不同的治理模板，但仍然出現諸如機制不健全、利益不均衡、治理目標差異化，以及協(xié)同治理效果不佳等局面。③在現代環(huán)境治理體系中，環(huán)境治理主體的內外部處于持續(xù)變化之中，沒有萬能模板，只有結合具體的治理內容、治理主體深入分析，才是揭開治理面紗的一劑良藥。④

考慮到當前學界對垃圾分類回收類企業(yè)展開深入研究的成果較少，且已有研究多局限于宏觀層面分析，因此本文聚焦垃圾兌換超市類垃圾回收企業(yè)，通過深度案例調查，對垃圾兌換超市類企業(yè)的日常微觀運行，企業(yè)自身的角色與職責，企業(yè)促進垃圾分類的優(yōu)勢與困境，企業(yè)與政府及普通民眾的關系等方面展開深入研究。本文選取安徽省S縣的11個垃圾兌換超市進行實地考察，并對其中3個運行較為規(guī)范的垃圾兌換超市（F店、Q店和O店）的運行展開重點調查。同時，選取相關政府部門負責人、垃圾兌換超市老板、垃圾兌換超市工作人員以及前來兌換的居民共12人進行了深度訪談，并通過參與觀察法記錄垃圾分類兌換超市的日常運行。在此基礎上對垃圾兌換超市的運行模式、組織架構進行剖析，分析垃圾兌換超市在垃圾分類過程中的優(yōu)勢和困境，并對未來垃圾兌換超市的發(fā)展進行探索。

二、S縣垃圾兌換超市運行概況

S縣位于安徽省中部，截至2019年末，縣戶籍總人口99.87萬人，全縣常住人口77.8萬人。經調查，S縣城鎮(zhèn)居民的人均生活垃圾日產量約為0.35～0.45kg，日產量為270噸，高峰期日產量為351噸，縣內垃圾處理主要通過垃圾轉運站運至市里垃圾發(fā)電廠統(tǒng)一處理。⑤2018年以來，為了響應各級政府對生態(tài)文明建設的相關要求，S縣政府制定政策鼓勵民營企業(yè)投身于環(huán)保行業(yè)，協(xié)助政府開展垃圾分類工作的企業(yè)可享受利稅優(yōu)待、財政金融扶持等優(yōu)惠政策。在此背景下，S縣金生物資回收有限公司與S縣政府達成合作意向，由企業(yè)成立垃圾兌換超市，助力政府開展垃圾分類工作。垃圾兌換超市的資金來源由三部分構成：一是垃圾處理廠產出費用;二是財政補貼費用;三是垃圾兌換超市的商品零售利潤。2019年8月，安徽省S縣開設了第一家垃圾兌換超市。截至2020年12月，S縣共有垃圾兌換超市11家，其中縣城區(qū)域3家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)8家。

如圖1所示，垃圾兌換超市的日常運行由企業(yè)單獨負責，總經理、區(qū)域業(yè)務經理、門店店長和廢舊物資回收員四層組織結構分別管理。總經理負責整個企業(yè)的人力資源以及錢流往來。區(qū)域經理在總經理的領導下，健全所管轄區(qū)域門店的各項規(guī)章制度，制定廢舊物資的回收、商品兌換以及商品零售計劃。店長負責廢舊物資回收、兌換商品，以及商品零售的宏觀把控。回收人員則嚴格遵守廢舊物資回收相關規(guī)定，負責門店回收工作，做到回收單品種、數量與實物相符。垃圾兌換超市實行8小時工作制，居民到店后與回收員就垃圾的種類、分類情況以及當天兌換價格進行協(xié)商，然后由店員稱重、開具回收兌換單，居民憑回收兌換單到柜臺辦理商品或者現金的兌換。隨后，商店柜臺工作人員完成廢舊物資明細登記，并將回收兌換單拍照上傳到企業(yè)云盤共享給統(tǒng)計人員，財務部門則根據系統(tǒng)錄入的數據，跟蹤計算廢舊物資進出庫的金額損益狀況。

垃圾兌換超市設有獨立的垃圾回收中心，居民前來兌換的垃圾回收后直接運輸到垃圾回收中心，由垃圾兌換超市統(tǒng)一運輸處理。不同地理位置的垃圾兌換超市回收路徑也有所不同。工作人員表示：

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，由于地價便宜，可用占地面積大，超市旁就直接設有垃圾回收屋，回收到的垃圾先送入垃圾回收屋，再由我們先進行分揀。分揀工作主要面向可回收垃圾和有害垃圾，其中可回收垃圾在我們分揀后直接分類運往垃圾回收中心，而少量的有害垃圾則放置在危險廢棄物儲藏間里短暫保存。儲藏間內作了防滲防漏、通風透氣處理，等攢到一定量之后我們再統(tǒng)一送到有資質的處理廠進行特定處理。在縣城區(qū)域，由于可用的占地面積較小，因此在每個超市門口都備有一輛貨車專門用來堆放回收到的垃圾。貨車也沒有固定的出發(fā)時間點，只要裝滿就立即運往垃圾回收中心，然后再將車輛開回，平均一天可往返4次。

三、垃圾兌換超市的治理效用

作為現代環(huán)境治理體系中的垃圾兌換超市類企業(yè)主體，垃圾兌換超市的運行有效增強了居民的垃圾分類意識，有害垃圾回收效果明顯;同時，在經濟激勵的刺激下，居民的參與意愿也有所提高;另外，由于垃圾兌換超市選址靠近生活社區(qū)，日常運行注重熟人關系的維護，因此居民持續(xù)參與度也較強。

（一）居民垃圾分類意識增強，有害垃圾回收效果明顯

根據《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，有害垃圾應當由專門人員進行處理，但是當前中國有害垃圾的處理依然存在管理薄弱、無法統(tǒng)一回收的問題。①企業(yè)負責人在訪談中表示：

我們垃圾兌換超市除了對可回收物品進行回收外，對有害垃圾，諸如廢燈泡、廢手機、廢電瓶以及廢油漆桶等也進行專門的回收。營業(yè)以來垃圾兌換超市共處理有毒有害物品20余噸。

通過對3家垃圾兌換超市2020年2—7月的有害垃圾回收量統(tǒng)計得出：F店每月平均回收廢舊電池數量約為87節(jié)，Q店和O店每月平均回收的廢舊電池數量約為72節(jié)和54節(jié)，由此可得，每月縣域3家垃圾兌換超市共回收廢舊電池數共213節(jié)。穩(wěn)定的垃圾兌換點，使得居民家中原本準備擱置甚至丟棄的有害垃圾得以實時兌換。這不僅增加了有害垃圾回收的及時性和高效性，也提升了居民垃圾兌換的積極性。同時，在有害垃圾回收后，兌換超市將其統(tǒng)一集中運入垃圾處理廠的模式，也減少了以往將有害垃圾隨處亂丟后再由垃圾回收廠進行分類處理所帶來的二次污染問題。除此之外，垃圾兌換超市對居民的垃圾分類意識培育也是功不可沒的。居民在訪談中說：

我們以前只知道紙殼和飲料瓶可以兌換，現在除了這幾樣，家里的其他東西能不能賣，我們也了解得差不多了。還有些有害垃圾，一定要賣給他們，可不能隨便扔掉污染環(huán)境。超市的人還教我們如何分開打包，這樣他們方便，我們兌換得也快。

（二）經濟激勵加成，居民分類意愿提高

目前，垃圾分類問題在中國仍存在“高認知、低行動”的矛盾，知行背離的行動背后雖然可以用理性經濟人的假定解釋，但是仍然需要給出真實有效的解決方案。①垃圾兌換超市在兌換模式以及價格方面給予兌換者極大的吸引力。首先，在兌換流程上，垃圾兌換超市針對消費群體的特點進行了優(yōu)化設計：超市沒有限定最低回收量，只要是群眾帶來的可以稱得上重量的垃圾都可以進行回收。哪怕稱重后只有幾角錢，群眾都可以選擇是積分還是補上差價兌換超市內的商品，并且稱重不缺斤少兩，兌換流程規(guī)范。其次，垃圾兌換超市內的商品零售價低于市場10%左右，兌換價低于市場15%左右。以一袋鹽為例，其市場普遍售價為2元，在垃圾兌換超市內零售價也是2元，但是兌換價僅為1.5元，即稱重后價值1.5元的廢舊物資即可換得一袋鹽，若是稱重物資不足1.5元，那么也只需要補足1.5元的差價就可兌換。此外，在可回收物品定價方面，垃圾兌換超市每日按照回收市場行情的波動，在店內“可回收物價格表”上更新價格，居民可貨比三家、自由選擇是否交易。優(yōu)惠的兌換價格和公正透明的回收方式，既為垃圾兌換超市提供了穩(wěn)定的客戶群體，也給群眾帶來了收益，極大地提升了公眾參與分類兌換的積極性。

（三）嵌入社區(qū)生活，居民持續(xù)參與度高

得益于與政府的支持，垃圾兌換超市在選址上與傳統(tǒng)廢品回收站不同，一般多位于居民區(qū)、菜市場等地附近，具有人流量大、曝光度高等特點。S縣以往的廢品回收站多位于城郊區(qū)域，距離縣城中心很遠，前去交易的人更多的是職業(yè)垃圾回收人員，他們用低于回收站的價格收取群眾垃圾后再去回收站進行回收，以此賺取其中的差價。而垃圾兌換超市的選址多位于居民生活區(qū)內，居民日常進出生活社區(qū)，方便垃圾的識別與兌換。以Q店為例，其位于目前S縣入住率較高的安置小區(qū)Q小區(qū)入口。Q小區(qū)內有800多戶，住戶接近3000多名，周邊還有十余個居民區(qū)，該地段人口居住集中，人流量很大。調查發(fā)現，參與垃圾兌換的居民以中老年人為主，以熟人社會為導向的關系網在觀察中呈現出來。很多中老年人會在閑暇之時，例如早晨8：00—9：00太陽還未升起的時候，以及下午3：00—5：00太陽將要下山之時出來活動，順便將可回收物帶去垃圾兌換超市進行兌換。此時，兌換超市內的工作人員也會主動打招呼與附近的居民閑聊，在此過程中，路過的人可能會被吸引并參與進來，長此以往，可間接帶動其他的居民進行垃圾兌換。以熟人網絡為基礎的垃圾兌換模式，使得垃圾兌換超市的客源穩(wěn)定，群眾“粘度”變強。

四、垃圾兌換超市的運行困境

雖然在S縣垃圾分類工作中，垃圾兌換超市發(fā)揮了重要的作用，但其自身運行過程中仍然出現企業(yè)管理闕如、“超市”作用發(fā)揮不強、企業(yè)創(chuàng)收能力不足、依賴財政補貼“造血”、企業(yè)獨立性不強的問題。

（一）盈利能力低，垃圾兌換超市經營受限

由于民營小型企業(yè)規(guī)模不能和大型企業(yè)相比，因此其受自身能力以及市場波動影響運行風險較大。作為現代環(huán)境治理體系中企業(yè)參與的一方，保持盈利是垃圾兌換超市持續(xù)運行的基本原則。當前垃圾兌換超市的總收入包含廢舊物資的銷售收入、超市內商品的兌換以及零售收入，總支出包括廢舊物資的銷售成本、商品賣出成本以及員工的應發(fā)工資和績效工資。如表1所示，城區(qū)3家垃圾兌換超市每月的凈利潤只有幾百元，經營效益最好的F店月盈利也僅有326.14元。企業(yè)負責人表示：

垃圾兌換超市盈利能力低對我來說壓力很大，因為這不僅會導致企業(yè)在對大小事務進行決策上形格勢制，也會對垃圾兌換超市規(guī)模的擴大產生影響。

（二）管理闕如，垃圾兌換超市結構冗余

在企業(yè)的整個管理體系中，結構精簡是其長效發(fā)展的重要基礎。但目前S縣垃圾兌換超市存在結構冗余，組織管理效率不高的問題。S縣的垃圾分類兌換超市有四層組織管理架構，就業(yè)員工共100余人。以F店為例，其管理架構分別為垃圾兌換超市總經理、區(qū)域業(yè)務經理、店長和店員，店長不參與實際垃圾兌換工作，只負責店內商品的進出庫陳列、衛(wèi)生監(jiān)督以及F店的員工管理。店內日常有兩人在崗，其中一人負責垃圾的稱重與日常店鋪衛(wèi)生，另一人只負責開具商品兌換單，但實際上這些工作完全可以由一個人負責。這不僅使得企業(yè)人力成本增加，同時也易造成人浮于事的現象。事實上垃圾兌換超市運營流程較為簡單，多層的組織管理結構增加了上傳下達工作的時長，進而影響到實際工作效率。

（三）“超市”作用弱，垃圾兌換發(fā)展不平衡

垃圾兌換超市兼有“垃圾兌換”和“超市”兩種作用，其中“垃圾兌換”有兩種情況：一是兌換商品;二是兌換金錢。在實地調研過程中發(fā)現，大部分居民一般選擇兌換金錢，對于兌換物品，居民總是表示家里不需要，而特地前來購買商品的居民更是少之又少。雖然垃圾兌換超市對工作人員設有績效考核要求，但是工作人員表示實現很難。工作人員談道：

老板肯定希望大家都來換東西、買東西，這中間還有差價可以掙，要是都來換錢，那這些賣的東西怎么辦。但是我們能怎么辦，只能好言相勸，要是人家硬不換我們還能弄僵關系不成？

“超市”作用發(fā)揮不徹底，以及居民偏好兌換金錢這兩點對于垃圾兌換超市來說“殺傷力”巨大。原本準備依靠售賣商品取得盈利的垃圾兌換超市如今卻捉襟見肘，而垃圾兌換超市發(fā)展不均衡也使得企業(yè)岌岌可危，戰(zhàn)略轉變迫在眉睫。

五、思考與建議

現代環(huán)境治理體系中，企業(yè)力量的持續(xù)發(fā)展不是靠企業(yè)一方單打獨斗就可以的，必須發(fā)揮政府、企業(yè)以及公眾的主體權責。對此，政府可加大財政資金投入，加強環(huán)境監(jiān)管考核力度，為垃圾兌換超市創(chuàng)造更好的外部環(huán)境，同時可將垃圾分類知識帶進校園、社區(qū)等地，增強居民的環(huán)保意識;垃圾兌換超市自身應當精簡組織結構以提升效率，拓寬市場規(guī)模激發(fā)活力，培養(yǎng)居民習慣以穩(wěn)定客源;公眾應當積極配合政府和企業(yè)的治理方案，同時提升自身環(huán)保素養(yǎng)。

（一）政府增加財政投入，強化監(jiān)管考核

政府應當明晰主體權責，發(fā)揮好引導與服務作用，統(tǒng)籌做好資金安排，加強財稅支持，積極完善環(huán)境保護標準，開展監(jiān)管考核工作。當前，S縣政府僅向垃圾兌換超市補貼其所回收的垃圾處理費用，但卻忽略了垃圾兌換超市在處理有害垃圾上的效用，同時也忽略了垃圾兌換超市承擔的縣域內部分垃圾的中轉費，以及垃圾減量后減少的環(huán)衛(wèi)人工成本。以上三點問題說明，政府目前只享受了上述垃圾分類的成果，卻并沒有將被縮減的相關費用反哺給垃圾兌換超市。因此政府可按照財力與事權相匹配的原則，針對垃圾兌換超市對S縣生態(tài)環(huán)境的實際治理效用增加財政資金的投入，如有害垃圾處理費用等，以此支撐垃圾兌換超市的運作及后續(xù)發(fā)展。同時，政府可針對不同選址的垃圾兌換超市的發(fā)展狀態(tài)，利用各方渠道進行融資，勇于嘗試多方合作，在幫助垃圾兌換超市的同時有效提升各方參與對象的社會責任感，激發(fā)合力效應。除此之外，政府部門在日常運營中應當繼續(xù)加大對垃圾兌換超市的監(jiān)管，合理制定垃圾回收量標準，定期開展目標評價考核，倒逼垃圾兌換超市落實企業(yè)責任，提高縣域垃圾兌換的效率。

（二）垃圾兌換超市戰(zhàn)略調整，激發(fā)市場活力

垃圾兌換超市應當健全環(huán)境治理企業(yè)責任體系，積極尋求自救措施，如精簡企業(yè)運行成本，增強垃圾兌換超市的自主性與靈活性，提升經營活力等。在組織架構方面，垃圾兌換超市可根據企業(yè)實際狀況重新規(guī)劃企業(yè)結構，以扁平化的方式進行管理，即：垃圾兌換超市可將組織結構優(yōu)化到三層，地理位置相距較近的垃圾兌換超市可設立一個區(qū)域經理兼任總店長。如此，兌換超市就可節(jié)省更多的人力資本用以方便業(yè)務的擴展、宣傳以及日常經營等工作。在垃圾兌換業(yè)務方面，垃圾兌換超市應當積極尋找穩(wěn)定客戶，增強與其他企業(yè)的互動，還可與便利店、快遞點等產出垃圾較多的商家進行合作，由它們定期提供一定標準量的垃圾。而垃圾兌換超市則應讓出一部分利潤以更具吸引力的價格來換取這些資源，積少成多地獲得更多的利潤。與此同時，“超市”也可與對方建立長期的合作關系，增加垃圾回收量，增加企業(yè)收益，穩(wěn)定企業(yè)運行。在功能方面，垃圾兌換超市可積極尋求與新媒體、公益組織的合作，利用他們的號召力進行宣傳，以吸引更多的客戶。同時，垃圾兌換超市也可適時在室外推出諸如商品促銷等活動，贏得居民的關注。

（三）提升居民環(huán)保素養(yǎng)，增強垃圾分類的積極性

在垃圾分類實行的過程中，居民的精神特質和思想意識是垃圾分類行為落實的關鍵。在中國當前的環(huán)保參與問題中，仍然存在民眾參與性不高、淺層次的環(huán)保參與者不斷反復，以及深層次的環(huán)保參與者缺失等問題。①對此，全方位、多層次、高頻率地普及環(huán)保知識，仍然是提升居民的環(huán)保素養(yǎng)的重中之重。政府要推進環(huán)保教育進入學校、社區(qū)等地，組織編寫相關科普讀物，將環(huán)保教育作為長期事業(yè)而強制性、持續(xù)性地落實下去。環(huán)保類企業(yè)要發(fā)揮好企業(yè)帶頭作用，設計、推廣諸如環(huán)保袋等垃圾分類周邊產品;定期在垃圾兌換超市開展垃圾分類活動，介紹相關分類知識，引導居民自覺履行垃圾分類責任，轉變落后習慣。同時，垃圾兌換超市應持續(xù)保持現有居民的垃圾兌換熱度，以點帶面擴大參與群眾的范圍，以形成環(huán)保合力。

責任編輯：王俊暐