中國(guó)特色刑事法律援助制度的立法完善

■孫道萃

在現(xiàn)階段，我國(guó)刑事法律援助的發(fā)展仍不平衡不充分，集中表現(xiàn)為范圍相對(duì)有限、地位不鮮明、質(zhì)量提升有限、保障措施不力等。這為刑事法律援助現(xiàn)代化的立法完善明確了重點(diǎn)和方向。確立刑事法律援助是我國(guó)法律援助制度的基石，確保法律援助立法契合全面推進(jìn)依法治國(guó)的新要求，可真正裨益于刑事司法人權(quán)保障體系。遵循充分保障辯護(hù)權(quán)的立法指導(dǎo)理念，建立健全犯罪嫌疑人、被告人與被害人的二元立法結(jié)構(gòu)，有利于集中優(yōu)化包括律師隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)、法律援助質(zhì)量評(píng)估等在內(nèi)的保障措施，做好刑事法律援助立法的技術(shù)銜接。

2020年8月，全國(guó)人大監(jiān)察與司法委員會(huì)發(fā)布《中華人民共和國(guó)法律援助法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“草案征求意見稿”）并公開征求意見。2020年9月24日，全國(guó)人大監(jiān)察與司法委員會(huì)舉辦“草案征求意見稿”專家座談會(huì)。這意味著法律援助立法又邁向新的階段。總體上看，“草案征求意見稿”既回應(yīng)法律援助立法中的重大關(guān)切問(wèn)題，但也遺留一些“未決”難題。其中，刑事法律援助制度的立法不足正是其一。從現(xiàn)代法律援助的緣起及其發(fā)展看，刑事法律援助制度是重中之重。［1］只有充分解決好刑事法律援助這一基礎(chǔ)性、根本性的問(wèn)題，及時(shí)攻克發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，才能最大限度確保我國(guó)法律援助制度的全面實(shí)施與現(xiàn)代化發(fā)展，才能使法律援助法成為一部真正利國(guó)利民的現(xiàn)代化法律。

一、刑事法律援助不平衡不充分的立法挑戰(zhàn)

我國(guó)現(xiàn)代刑事法律援助制度的進(jìn)一步發(fā)展，仍面臨不少阻力和困難。刑事法律援助的供給不足是重要原因。這也是刑事法律援助發(fā)展不平衡不充分的真實(shí)寫照。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，刑事法律援助的發(fā)展困局，不僅是法律援助制度發(fā)展中的短板，也是刑事司法人權(quán)保障制度不斷完善過(guò)程中的重大隱患。

在現(xiàn)階段，刑事法律援助的深入發(fā)展與全面實(shí)施，主要面臨以下困難和挑戰(zhàn)：

（一）刑事法律援助的覆蓋范圍仍顯狹窄

在實(shí)踐中，偵查、審查起訴、審判三個(gè)階段的律師辯護(hù)比率呈上升狀態(tài)，偵查階段律師辯護(hù)比率最低，審判階段律師辯護(hù)比率最高。［2］在審判階段，二審案件律師辯護(hù)比率又高于一審案件。［3］從實(shí)際需要看，提高一審的辯護(hù)率迫在眉睫，而且提高審前的辯護(hù)率亦是現(xiàn)實(shí)需要。這要求進(jìn)一步擴(kuò)充刑事法律援助的覆蓋面，擴(kuò)大法律援助的范圍與對(duì)象。盡管《刑事訴訟法》（2012年修正）從四個(gè)方面擴(kuò)大法律援助的范圍。但在實(shí)踐中，刑事法律援助的案件數(shù)量和受援人數(shù)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的大幅增長(zhǎng)。其主要原因是《刑事訴訟法》增加的援助對(duì)象增長(zhǎng)潛力有限，刑事法律援助的覆蓋范圍仍然過(guò)于狹窄與保守。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確要求，完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效的法律幫助。因此，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)不遺余力地?cái)U(kuò)大刑事法律援助的覆蓋范圍。為此，我們必須從立法上加以規(guī)定，才能使其具有剛性的執(zhí)行力。

（二）刑事法律援助與民事法律援助的發(fā)展失調(diào)

在民事法律援助蓬勃發(fā)展之際［4］，刑事法律援助有萎縮跡象，逐漸背離國(guó)家建立法律援助制度的本旨和初衷。刑事法律援助持續(xù)性、漸進(jìn)性回落，其主要原因是國(guó)家層面對(duì)法律援助制度的價(jià)值定位存在一些誤區(qū)。在政府主導(dǎo)的法律援助制度建設(shè)中，因過(guò)于強(qiáng)調(diào)法律援助制度在保障民生方面的作用，導(dǎo)致對(duì)刑事法律援助彰顯和維護(hù)司法公正方面的作用未得到應(yīng)有重視，刑事法律援助在整個(gè)法律援助制度中的核心地位更沒(méi)有得到充分認(rèn)識(shí)?！蛾P(guān)于完善法律援助制度的意見》（中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，2016年，以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，法律援助制度是國(guó)家建立的保障經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人獲得必要的法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無(wú)償法律服務(wù)，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義的一項(xiàng)重要法律制度。這雖然全面總結(jié)了中國(guó)特色社會(huì)主義法律援助制度的基本內(nèi)容，但將法律援助制度視為國(guó)家的一項(xiàng)福利制度和民生工程，不免忽視刑事法律援助在法律援助制度中的核心地位。［5］

（三）刑事法律援助的辯護(hù)質(zhì)量與評(píng)估存在不足

在現(xiàn)階段，部分刑事法律援助律師難以行使相關(guān)的辯護(hù)權(quán)利、刑事法律援助律師介入的時(shí)間比較晚、刑事法律援助律師難以遵守忠誠(chéng)義務(wù)、刑事法律援助案件的辯護(hù)質(zhì)量得不到國(guó)家機(jī)關(guān)的重視等問(wèn)題仍未被徹底消除。［6］這導(dǎo)致辯護(hù)率較低、辯護(hù)質(zhì)量較差、刑事法律援助辯護(hù)律師難以提出有效的辯護(hù)意見、法官很難采納刑事法律援助辯護(hù)律師的辯護(hù)意見等問(wèn)題。提高刑事法律援助的辯護(hù)質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急，更是逐步提高法律援助覆蓋面后需要著重解決的重大課題。同時(shí)，我國(guó)法律援助制度已經(jīng)從普遍建立機(jī)構(gòu)發(fā)展到需要全面提升質(zhì)量的階段。法律援助質(zhì)量評(píng)估是提升法律援助質(zhì)量、推動(dòng)政府法律援助監(jiān)管工作的手段和重要工具。刑事法律援助是法律援助制度的主要組成部分，抓住刑事法律援助質(zhì)量這根主線，就抓住了法律援助的整個(gè)生命線。2012年，司法部開始在全國(guó)范圍內(nèi)組織部分省份進(jìn)行法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作。從總體上看，刑事法律援助質(zhì)量評(píng)估制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立與刑事法律援助制度相適應(yīng)的質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，既指導(dǎo)刑事法律援助制度的提升和完善，也倒逼刑事法律援助制度的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）刑事辯護(hù)律師隊(duì)伍及其專業(yè)化建設(shè)相對(duì)薄弱

長(zhǎng)期以來(lái)，刑事辯護(hù)律師數(shù)量發(fā)展不足，刑事辯護(hù)率低是集中表現(xiàn)。刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的試點(diǎn)工作對(duì)律師資源提出了新挑戰(zhàn)。一定數(shù)量的律師，特別是一定數(shù)量的以刑事業(yè)務(wù)為主的律師是刑事案件律師辯護(hù)的人力資源基礎(chǔ)。但是，刑事法律援助的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)，律師資源總體不足、分配不均等問(wèn)題亟待解決。

（五）城鄉(xiāng)二元制阻礙刑事法律援助的均衡發(fā)展

在我國(guó)，城鄉(xiāng)法律援助制度發(fā)展的不平衡不充分現(xiàn)象，直接決定人民群眾獲得法律援助服務(wù)的難易程度、服務(wù)質(zhì)量，直接影響人民群眾的獲得感、幸福感。從實(shí)踐看，我國(guó)刑事案件主要發(fā)生在“大城市”（城鎮(zhèn)），也即主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)、人口密度更大的地區(qū)，是以城鎮(zhèn)化、主要城市為存在場(chǎng)域，也是刑事法律援助資源被集中投放的區(qū)域。相比之下，廣大偏遠(yuǎn)農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，就處于刑事法律援助資源稀缺或嚴(yán)重匱乏的狀態(tài)。這是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致刑事法律援助資源分配不均的具體體現(xiàn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)都會(huì)區(qū)的刑事法律援助范圍可適當(dāng)擴(kuò)大，但從整體上看，刑事法律援助制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮農(nóng)村地區(qū)。［7］按照《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的基本精神，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)刑事法律援助的均衡發(fā)展是必然要求。在新時(shí)代背景下，法律援助立法必須積極回應(yīng)社會(huì)主要矛盾，從制度上解決法律援助制度發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。

（六）刑事法律援助的社會(huì)參與及其運(yùn)行機(jī)制不足

《刑事訴訟法》（1996年）與《法律援助條例》（2003年）等相繼頒行，使刑事法律援助制度改革“提檔加速”。但是，刑事法律援助完全依賴國(guó)家的支持，發(fā)展效果不盡如人意。盡管在國(guó)家責(zé)任下，政府負(fù)有支持法律援助發(fā)展的首要任務(wù)，然而，“政府主導(dǎo)模式”使刑事法律援助能夠分配到的司法資源受整體情況的影響，這也導(dǎo)致社會(huì)參與機(jī)制相對(duì)不成熟，使社會(huì)供給刑事法律援助的能力變得羸弱。

上述各種問(wèn)題的存在，顯示刑事法律援助在各個(gè)環(huán)節(jié)上的乏力，是我國(guó)法律援助制度發(fā)展整體不足的具體體現(xiàn)，嚴(yán)重制約我國(guó)刑事法律援助制度的實(shí)施與發(fā)展。更重要的是，對(duì)司法人權(quán)保障制度的建設(shè)工程而言，刑事法律援助無(wú)疑也成為一個(gè)顯著的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前，正值法律援助立法之際，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為建立健全有中國(guó)特色的（刑事）法律援助制度的歷史契機(jī)與功能。其中，上述不均衡不充分的問(wèn)題，為從立法上全面完善刑事法律援助制度提供了最為直接的索引。

二、中國(guó)特色刑事法律援助制度的立法定位

在立法觀念上，我們必須樹立刑事法律援助是現(xiàn)代法律援助制度的基石之基本認(rèn)識(shí)。只有從立法戰(zhàn)略布局準(zhǔn)確設(shè)定刑事法律援助的地位和意義，才能從立法規(guī)劃、立法技術(shù)、立法表述、立法效果等方面，為刑事法律援助制度的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

（一）國(guó)際慣例的有益參照

刑事法律援助作為保障被控訴人訴訟權(quán)利的最重要的制度，始終受到聯(lián)合國(guó)層面官員的極大關(guān)注。法律援助是享有《世界人權(quán)宣言》第11條第1款所規(guī)定的其他權(quán)利包括公正審判權(quán)的基石，是行使這類權(quán)利的一個(gè)先決條件，并且是確保刑事司法程序基本公正而且得到公眾信任的一個(gè)重要保障。1966年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條第3（d）款規(guī)定，每個(gè)人除其他權(quán)利外，都應(yīng)當(dāng)有權(quán)：出席受審并親自替自己辯護(hù)或經(jīng)由自己所選擇的法律援助進(jìn)行辯護(hù)；如果沒(méi)有法律援助，司法機(jī)關(guān)要通知其享有這種權(quán)利；在司法利益有此需要的案件中，為其指定法律援助，而在其沒(méi)有足夠能力償付法律援助的案件中，不需要付費(fèi)。1990年，聯(lián)合國(guó)第八屆預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過(guò)《關(guān)于律師作用的基本原則》并規(guī)定：“指控機(jī)關(guān)應(yīng)確保被指控人有權(quán)得到一名律師提供法律服務(wù)；指控機(jī)關(guān)應(yīng)確保沒(méi)有能力聘請(qǐng)律師的被指控人，無(wú)償?shù)玫揭幻蓭煘槠涮峁┓稍??！薄堵?lián)合國(guó)關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助的原則和準(zhǔn)則》（2013年）摘自于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和公認(rèn)的良好做法，力求就刑事司法方面法律援助制度所應(yīng)依據(jù)的基本原則向各國(guó)提供指導(dǎo)，并扼要列出高效和可持續(xù)的國(guó)家法律援助制度所需具體要件，目的是依照經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)2007年7月26日第2007/24號(hào)決議暨“開展國(guó)際合作以增進(jìn)特別是非洲刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)”，增進(jìn)獲得法律援助的機(jī)會(huì)。其中，“原則1.獲得法律援助的權(quán)利”規(guī)定，鑒于法律援助是以法治為依據(jù)并且行之有效的刑事司法系統(tǒng)的一個(gè)基本要件，是享有包括公正審判權(quán)等其他權(quán)利的基石，并且是確保刑事司法程序基本公正并且得到公眾信任的一個(gè)重要保障，各國(guó)應(yīng)當(dāng)盡最大可能在本國(guó)法律體系中保障獲得法律援助的權(quán)利，包括酌情在憲法中保障這一權(quán)利?！霸瓌t2.國(guó)家的責(zé)任”規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)把提供法律援助視為其義務(wù)和責(zé)任?！霸瓌t3.給涉嫌或被控刑事犯罪者的法律援助”規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)確保，被拘留者、被逮捕者、涉嫌或被控可處以徒刑或死刑的刑事犯罪者在刑事司法程序各階段均有權(quán)得到法律援助?！?、檢察官和法官有責(zé)任確保向無(wú)力聘請(qǐng)律師和（或）境況脆弱的受其審問(wèn)者提供獲得法律援助的機(jī)會(huì)。此外，“原則4.給犯罪受害人的法律援助”“原則5.給證人的法律援助”“原則6.不歧視”“原則7.迅捷有效地提供法律援助”“原則8.知情權(quán)”“原則9.救濟(jì)措施和保障措施”“原則10.公平獲得法律援助的機(jī)會(huì)”“原則11.符合兒童根本利益的法律援助”“原則12.法律援助服務(wù)人員的獨(dú)立性以及向其提供的保護(hù)”“原則13.法律援助服務(wù)人員的能力和責(zé)任”“原則14.伙伴關(guān)系”等對(duì)如何提供及時(shí)、有效的刑事法律援助作了具體規(guī)定。據(jù)此，基于國(guó)家公約以及國(guó)際刑事司法準(zhǔn)則的基本要求，法律援助是公民的一項(xiàng)權(quán)利；特別是在刑事司法領(lǐng)域中，刑事法律援助制度是人權(quán)保障的最基本措施與要求，充分發(fā)揮律師的積極作用又是刑事法律援助的主要內(nèi)容。這凸顯刑事法律援助的地位。

在區(qū)際刑事司法中，以法律援助制度相對(duì)發(fā)達(dá)的歐洲地區(qū)為例，刑事法律援助制度的長(zhǎng)足發(fā)展與人權(quán)保障理念是高度契合的。歐洲國(guó)家共同探索建立具有普遍適用性的最低刑事程序標(biāo)準(zhǔn)，特別是最低刑事法律援助標(biāo)準(zhǔn)，以適用于這些法律傳統(tǒng)大相徑庭的司法管轄區(qū)。目前，關(guān)于刑事法律援助的歐盟和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)主要有《歐洲人權(quán)公約》、歐洲人權(quán)法庭的判例法［8］、歐盟“程序權(quán)利路線圖”等。這些文件和判例從不同角度規(guī)定在刑事訴訟的所有階段，犯罪嫌疑人和被告人都享有告知權(quán)、律師權(quán)、法律援助權(quán)、翻譯權(quán)等最低限度的權(quán)利及其適用標(biāo)準(zhǔn)，明確有關(guān)兒童等弱勢(shì)群體犯罪嫌疑人和被告人的特殊措施。［9］《歐洲人權(quán)公約》 第6條第3款詳細(xì)規(guī)定司法人權(quán)保障與刑事法律援助制度。凡受刑事犯罪的指控者具有下列最低限度的權(quán)利：“以被指控者所了解的語(yǔ)言立即詳細(xì)地通知其被指控罪名的性質(zhì)以及被指控的原因；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)臅r(shí)間和便利條件為辯護(hù)做準(zhǔn)備；由其本人或者由其選擇的律師協(xié)助替自己辯護(hù)，或者如果其無(wú)力支付法律協(xié)助費(fèi)用的，則基于公平利益考慮，應(yīng)當(dāng)免除有關(guān)費(fèi)用；詢問(wèn)不利于被指控者的證人，并在與不利于被指控者的證人具有相同的條件下，讓有利于其的證人出庭接受詢問(wèn)；如果其不懂或者不會(huì)講法院所使用的工作語(yǔ)言，可以請(qǐng)求免費(fèi)的譯員協(xié)助翻譯?！边@也非常鮮明地顯示刑事法律援助是司法人權(quán)保障體系的基本制度與必備內(nèi)容。同樣地，刑事法律援助也是法律援助制度中的基本制度，具有基礎(chǔ)性的意義。

從世界各國(guó)和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)我們可以看出，刑事法律援助見證了近代法律援助制度的肇始，也是近現(xiàn)代法律援助制度中的基礎(chǔ)乃至核心的根本要素。刑事法律援助是人權(quán)保障的重要配套措施，特別是國(guó)際社會(huì)刑事司法領(lǐng)域保障人權(quán)的基本制度安排。

（二）我國(guó)刑事法律援助制度的立法根基

法律援助制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的基本社會(huì)保障法律制度，關(guān)系到每一個(gè)公民的基本權(quán)利以及基本公共法律服務(wù)。特別是在刑事司法領(lǐng)域，刑事法律援助是實(shí)現(xiàn)公正、人道和高效的刑事司法系統(tǒng)的一個(gè)基本要件。

在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中，刑事法律援助制度之所以應(yīng)當(dāng)擺在一個(gè)非常高的站位，不僅是我國(guó)政治體制使然，也是我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，更是刑事司法中的人權(quán)保障之基本體現(xiàn)。進(jìn)言之，刑事法律援助制度的立法根基，主要包括以下內(nèi)容：

其一，刑事法律援助是國(guó)家責(zé)任理念的集中體現(xiàn)。保護(hù)公民的權(quán)利是現(xiàn)代法治國(guó)家的職責(zé)所在。在現(xiàn)代法律援助制度中，國(guó)家責(zé)任理念已經(jīng)是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。只有國(guó)家才能集中力量建立健全法律援助制度，依法保護(hù)公民的權(quán)利。在國(guó)家責(zé)任理念的指引下，世界各國(guó)和地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)通過(guò)立法等方式，將受法律援助權(quán)作為公民的基本權(quán)利。［8］法律援助從最初的慈善行為，逐漸成為公民的一項(xiàng)權(quán)利，正好在刑事法律援助中體現(xiàn)得最為明顯。在權(quán)利的內(nèi)容上，刑事法律援助是最基礎(chǔ)的部分，直接關(guān)系到公民最核心的合法權(quán)益。我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確刑事法律援助屬于國(guó)家責(zé)任理念的基本內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)法律援助作為一項(xiàng)社會(huì)福利制度發(fā)展完善的必然要求，并特別要求刑事法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一足額撥付。［10］進(jìn)言之，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立法律援助機(jī)構(gòu)，提供法律援助經(jīng)費(fèi)，履行國(guó)家對(duì)人民的法律援助責(zé)任，而不再是辯護(hù)律師的個(gè)體責(zé)任。一般而論，國(guó)家負(fù)有提供（刑事）法律援助的責(zé)任主要表現(xiàn)為：一是刑事法律援助從審判階段向全部的司法程序擴(kuò)展。二是法律援助對(duì)象由死刑案件、重罪案件，擴(kuò)大到所有類型的刑事案件。三是法律援助對(duì)象從被追訴人擴(kuò)大到被害人?，F(xiàn)代刑事法律援助制度涉及國(guó)家、政府預(yù)算以及社會(huì)合作，特別是國(guó)家與政府之間的協(xié)同關(guān)系、政府各部門的合作等。國(guó)家責(zé)任理念的貫徹和落實(shí)，必須首先解決刑事法律援助制度及其實(shí)施問(wèn)題。

其二，刑事法律援助是現(xiàn)代法律援助制度最重要的組成部分。從近現(xiàn)代法律援助制度的起源看，首先是在刑事領(lǐng)域得以扎根。刑事領(lǐng)域迫切需要國(guó)家提供均等的法律援助服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法公正。法律援助制度的發(fā)展，雖然伴隨范圍與對(duì)象的擴(kuò)大，并延伸到民事領(lǐng)域與行政領(lǐng)域，也開始涉及非訴領(lǐng)域。但萬(wàn)變不離其宗的是，刑事法律援助始終是法律援助的基本內(nèi)容，也是各國(guó)與國(guó)際社會(huì)優(yōu)先推進(jìn)發(fā)展的部分。這是因?yàn)樾淌路稍贫戎饕?guī)定的是犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助的權(quán)利。刑事法律援助制度是一個(gè)國(guó)家的司法人權(quán)保障的基本制度，是刑事訴訟程序的基本內(nèi)容，是刑事辯護(hù)的必要組成部分。只有從司法人權(quán)保障的高度，才能科學(xué)審視并界定刑事法律援助制度的內(nèi)涵及其功能。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)圍繞司法人權(quán)保障來(lái)推動(dòng)刑事法律援助的發(fā)展。

其三，公正司法與刑事法律援助的相互“依偎性”。在傳統(tǒng)刑事訴訟活動(dòng)中，訴訟對(duì)抗是基本特征。在司法人權(quán)保障的理念下，必須保持控辯雙方平等對(duì)抗，保障被追訴者的訴訟權(quán)利。公民能夠及時(shí)獲得刑事法律援助、有效辯護(hù)等權(quán)利是公民獲得法律平等權(quán)的最基本體現(xiàn)。刑事訴訟的特殊性質(zhì)決定刑事法律援助有其特殊地位。刑事訴訟涉及公民的生命和自由兩項(xiàng)最基本的權(quán)利，刑事被告人的權(quán)利保障是國(guó)家人權(quán)保障的一項(xiàng)最重要內(nèi)容。刑事訴訟法是僅次于憲法的人權(quán)保障法。保障被告人辯護(hù)權(quán)，發(fā)展刑事法律援助制度，體現(xiàn)了國(guó)家在打擊犯罪的同時(shí)對(duì)公民基本權(quán)利的充分尊重和人文關(guān)懷，是國(guó)家政治文明和法治水平的試金石。同時(shí)，法律援助是審判公正的重要保證。在現(xiàn)代刑事審判中，審判公正的實(shí)現(xiàn)必須依賴于控辯平等對(duì)抗。而受刑事指控的人“平等武裝”對(duì)抗國(guó)家龐大的追訴機(jī)器，有賴于律師的參與和有效幫助，以突破自身能力、專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)的限制。刑事法律援助制度在整個(gè)司法制度中具有重要的地位。公民特別是刑事案件中受追訴的人享有公平審判的權(quán)利，刑事法律援助具有超越單純保護(hù)被追訴人的更為重要的價(jià)值，旨在實(shí)現(xiàn)公平審判及司法的正義。

三、刑事法律援助制度的立法完善思考

“草案征求意見稿”對(duì)刑事法律援助制度已有不少規(guī)定。但是，其中部分是直接繼承《法律援助條例》的內(nèi)容，部分是對(duì)最新的刑事訴訟立法之“再確認(rèn)”。盡管不乏一些新要素或新內(nèi)容，然而，“草案征求意見稿”的相關(guān)規(guī)定不僅無(wú)法支撐起現(xiàn)代刑事法律援助制度的重要地位以及豐富內(nèi)涵，也無(wú)法在實(shí)施環(huán)節(jié)為刑事司法人權(quán)保障提供全面的制度供給。我國(guó)應(yīng)借此契機(jī)完善刑事法律援助制度。

（一）遵循充分保障辯護(hù)權(quán)的立法指導(dǎo)理念

日本學(xué)者曾指出：“刑事訴訟的歷史就是擴(kuò)大刑事辯護(hù)權(quán)的歷史?！保?1］在刑事辯護(hù)制度中，辯護(hù)權(quán)是核心，是犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟過(guò)程中專門享有的程序性權(quán)利和最基本的訴訟權(quán)利，是為了防止國(guó)家司法權(quán)力濫用而配置的防御性權(quán)利。在控辯平等模式和追求司法正義的目標(biāo)引導(dǎo)下，辯護(hù)權(quán)作為控辯審三方關(guān)系中不可或缺的部分，是刑事訴訟中存在的基礎(chǔ)。被追訴者在刑事訴訟中的活動(dòng)主要集中在辯護(hù)方面，而訴訟權(quán)利的保護(hù)是通過(guò)行使辯護(hù)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。盡管辯護(hù)權(quán)是保障公民人身自由和安全的基礎(chǔ)性制度設(shè)置。但是，對(duì)于很多被追訴者而言，需要國(guó)家提供刑事辯護(hù)的法律服務(wù)。在當(dāng)代刑事訴訟程序中，刑事法律援助制度為缺乏辯護(hù)條件或能力的犯罪嫌疑人、被告人提供幫助，對(duì)于保障被追訴者的辯護(hù)權(quán)具有積極意義，是刑事辯護(hù)制度是否完備與有效的重要制度保障，是保障實(shí)體公正和程序公正的重要手段。［12］正是由于刑事法律援助是辯護(hù)權(quán)的核心支撐與基本實(shí)施要素。作為保障刑事辯護(hù)權(quán)的法律制度，它是一個(gè)國(guó)家人權(quán)保障發(fā)展水平的重要標(biāo)志。刑事法律援助已成為世界多數(shù)國(guó)家法律援助制度的重要組成部分，更是刑事訴訟中辯護(hù)權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。刑事法律援助制度建立與否及其發(fā)達(dá)程度，正日益成為法制健全、社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志?！兑庖姟芬呀?jīng)明確指出，法律援助是維護(hù)社會(huì)公平正義的一項(xiàng)重要法律制度。我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)刑事法律援助工作，注重發(fā)揮法律援助在人權(quán)司法保障中的作用，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

《法律援助條例》在刑事司法人權(quán)保障方面的規(guī)定相對(duì)薄弱，既未能充分將刑事法律援助對(duì)辯護(hù)權(quán)的基礎(chǔ)作用予以全面確認(rèn)，也未能就新時(shí)代有效辯護(hù)對(duì)刑事法律援助的新要求作出規(guī)定。這導(dǎo)致刑事法律援助供給辯護(hù)權(quán)行使的有效維度受損，對(duì)全面推行刑事辯護(hù)的全覆蓋工作亦是不利。有鑒于此，針對(duì)“草案征求意見稿”中，筆者有以下立法完善建議：

第一，對(duì)“草案征求意見稿”第2條(概念定義)作如下補(bǔ)充性修改：本法所稱法律援助，是指國(guó)家為保證公民在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)能夠獲得及時(shí)有效的法律幫助，由法律援助機(jī)構(gòu)依照法定程序?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難公民和符合法定條件的當(dāng)事人無(wú)償提供法律援助服務(wù)的社會(huì)基本保障制度。刑事法律援助是基礎(chǔ)的法律援助制度。其理由為：一是明確法律援助是一項(xiàng)“社會(huì)基本保障制度”?，F(xiàn)代法治國(guó)家普遍認(rèn)為，法律援助是一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任，是國(guó)家一項(xiàng)保障人人享有實(shí)質(zhì)公平正義的“社會(huì)基本保障制度”。這也是中國(guó)特色法律援助制度的本質(zhì)內(nèi)涵所在。國(guó)務(wù)院頒發(fā)的國(guó)發(fā)〔2017〕9號(hào)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》第八章“基本社會(huì)服務(wù)”規(guī)定，“國(guó)家建立完善基本社會(huì)服務(wù)制度，為城鄉(xiāng)居民提供相應(yīng)的物質(zhì)和服務(wù)等兜底幫扶，重點(diǎn)保障特定人群和困難群體的基本生存權(quán)與平等參與社會(huì)發(fā)展的權(quán)利。本領(lǐng)域服務(wù)項(xiàng)目共13項(xiàng)，具體包括：……法律援助……”。二是黨的十八屆四中全會(huì)決定，增加法律援助服務(wù)的根本任務(wù)是為保證公民在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)能夠獲得及時(shí)有效的法律幫助。應(yīng)當(dāng)完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效的法律幫助。這是法律援助立法的基本指導(dǎo)思想，應(yīng)予以確認(rèn)。三是應(yīng)當(dāng)明確刑事法律援助是我國(guó)法律援助制度的基礎(chǔ)，是衡量我國(guó)現(xiàn)代法律援助制度是否完備和健全的重要指標(biāo)，并作為國(guó)家責(zé)任與政府義務(wù)應(yīng)首先被完成的內(nèi)容。

第二，對(duì)“草案征求意見稿”第22條“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”作如下補(bǔ)充性修改：犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人有下列情形之一，沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)：（一）未成年人；（二）盲、聾、啞人；（三）尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人；（四）可能被判處無(wú)期徒刑、死刑的人；（五）適用普通程序?qū)徟邪讣谋桓嫒?；（六）不認(rèn)罪的犯罪嫌疑人、被告人；（七）缺席審判案件的被告人；（八）死刑復(fù)核案件的被告人；（九）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。人民法院審理強(qiáng)制醫(yī)療案件，被申請(qǐng)人或者被告人沒(méi)有委托訴訟代理人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供法律幫助。對(duì)于可能被判處無(wú)期徒刑、死刑的案件，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派具有五年以上刑事辯護(hù)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師擔(dān)任辯護(hù)人。對(duì)于未成年人案件，應(yīng)當(dāng)指派熟悉未成年人身心特點(diǎn)的律師擔(dān)任辯護(hù)人。理由為：一是主旨修改為“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”，表明“通知指派”情形并非以被告人為中心展開的，凸顯以人為本的法治理念。二是增加“犯罪嫌疑人、被告人申請(qǐng)法律援助”并作為該條第一款，對(duì)犯罪嫌疑人（被告人）是否可以主動(dòng)申請(qǐng)法律援助予以規(guī)定，彌補(bǔ)在立法技術(shù)上欠缺辯護(hù)方申請(qǐng)法律援助的內(nèi)容，強(qiáng)化保障“公民獲得法律援助權(quán)利”。三是將“不認(rèn)罪的被告人”改為“不認(rèn)罪的犯罪嫌疑人、被告人”。在不認(rèn)罪情形下，偵查階段、審查起訴階段的犯罪嫌疑人的合法權(quán)利最容易遭受侵犯，在獲得法律援助上更具有緊迫性、亟須性。將公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)提供法律援助服務(wù)的對(duì)象從“不認(rèn)罪的被告人”延展至“不認(rèn)罪的犯罪嫌疑人、被告人”，能夠有效推進(jìn)刑事辯護(hù)的全覆蓋，也將極大裨益于犯罪嫌疑人的權(quán)利保障。四是增加“適用普通程序?qū)徖淼谋桓嫒恕弊鳛楣菜痉C(jī)關(guān)通知指派情形之一?；凇翱剞q平等對(duì)抗”原則，在適用普通程序?qū)徖頃r(shí)，一旦被告人沒(méi)有委托辯護(hù)律師，法律援助機(jī)構(gòu)可以通過(guò)指派法律援助律師，彌補(bǔ)控辯雙方力量嚴(yán)重失衡，保障被告人辯護(hù)權(quán)等合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這不僅是刑事普通庭審程序構(gòu)造的要求，也是保障被告人辯護(hù)權(quán)的表現(xiàn)。五是增加“死刑、無(wú)期徒刑案件法律援助律師資質(zhì)”并作為第三款，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)死刑、無(wú)期徒刑案件中法律援助服務(wù)的有效性。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第13條指出，對(duì)于可能被判處無(wú)期徒刑、死刑的案件，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派具有一定年限刑事辯護(hù)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師擔(dān)任辯護(hù)人。實(shí)踐證明，具有五年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的刑事辯護(hù)律師具有豐富的辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)，能夠切實(shí)在死刑、無(wú)期徒刑案件中提供有效、高質(zhì)量的法律援助服務(wù)。六是增加“對(duì)未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助特殊要求”并作為第四款。這不僅與《刑事訴訟法》中專門設(shè)置的未成年人刑事案件訴訟程序及第277條的規(guī)定保持一致，也強(qiáng)化法律援助工作中對(duì)未成年犯罪嫌疑人、被告人的特殊關(guān)懷與訴訟權(quán)利的充分保障。

（二）建立健全犯罪嫌疑人、被告人與被害人并重的二元結(jié)構(gòu)

在我國(guó)刑事訴訟制度下，自1996年《刑事訴訟法》以來(lái)，被害人就是刑事案件的當(dāng)事人；作為當(dāng)事人一方，被害人是刑事訴訟活動(dòng)的重要參與者，依法享有一系列重要的刑事訴訟權(quán)利。在我國(guó)法制傳統(tǒng)及司法實(shí)踐中，我們也一直高度重視被害人的權(quán)益保護(hù)。盡管在刑事法律援助的緣起之初，受援對(duì)象主要是被追訴者。但是，在現(xiàn)代法律援助制度中，被害人的刑事法律援助之強(qiáng)化是必然趨勢(shì)。這也是現(xiàn)代刑事法律援助制度謀求更均衡、充分發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，與現(xiàn)代刑事訴訟制度的發(fā)展理念亦是一致的。為了避免“被告人有權(quán)獲得法律援助律師的幫助，被害人卻只能自己請(qǐng)律師”等不公正現(xiàn)象，此次法律援助立法應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)實(shí)際國(guó)情和民眾期待，強(qiáng)化被害人的法律援助權(quán)利，以提供同等的刑事法律援助。

“草案征求意見稿”第23條集中規(guī)定被害人的法律援助權(quán)利。但是，該項(xiàng)規(guī)定存在兩方面的問(wèn)題：一是遺漏與刑事案件一并審理的“附帶民事訴訟案件的當(dāng)事人”的法律援助問(wèn)題。刑事案件的被害人同時(shí)提起附帶民事訴訟請(qǐng)求，由于附帶民事訴訟不屬于刑事法律援助的范圍，即便被害人有法律援助律師協(xié)助，但就民事部分，卻得不到應(yīng)有的法律援助服務(wù)是不合理的。二是被害人只享有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，而不像被告人一樣，享有法定的獲得法律援助的權(quán)利。這種不公平現(xiàn)象在未成年人刑事案件中表現(xiàn)得尤其突出。在未成年人刑事案件中，未成年被告人無(wú)論經(jīng)濟(jì)困難與否，只要沒(méi)有委托辯護(hù)人，我們都必須依法為其指派法律援助律師提供辯護(hù)；而同為未成年人的被害人一方，卻不一定能夠得到法律援助服務(wù)。這種不對(duì)稱的法律援助權(quán)利模式，使被害人無(wú)法在個(gè)案中充分感受到公平正義。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情強(qiáng)化被害人的法律援助權(quán)利。筆者建議對(duì)“草案征求意見稿”第23條“被害人的刑事法律援助”作如下補(bǔ)充性修改：公訴案件的被害人及其法定代理人或者近親屬、自訴案件的自訴人及其法定代理人、附帶民事訴訟的當(dāng)事人，因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托訴訟代理人的，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。被害人是未成年人且沒(méi)有委托訴訟代理人的，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派熟悉未成年人身心特點(diǎn)的律師為其提供法律援助服務(wù)。其理由為：一是本條原主旨為“申請(qǐng)類法律援助”，旨在明確“被害人申請(qǐng)法律援助”情形，但是，直接標(biāo)明本條應(yīng)當(dāng)是“被害人的刑事法律援助”的主旨更為妥適，也與“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”的條文相呼應(yīng)，突出“辯護(hù)方-被害人”的刑事法律援助理念與立法設(shè)計(jì)邏輯。二是擴(kuò)大被害人法律援助的范圍，將“刑事附帶民事訴訟的當(dāng)事人”納入申請(qǐng)法律援助的主體范圍中，有利于解決長(zhǎng)期以來(lái)刑事附帶民事訴訟當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助無(wú)法可依的窘境。三是賦予特定類型的被害人獲得法律援助的法定權(quán)利，其中就包括未成年被害人。被害人是未成年人且沒(méi)有委托訴訟代理人的，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派熟悉未成年人身心特點(diǎn)的律師為其提供法律援助服務(wù)。五是增加“其他原因”作為兜底條款，作為被害人提起申請(qǐng)法律援助法定情形之一?！捌渌颉弊鳛楸缓θ颂崞鹕暾?qǐng)法律援助法定條件之一，有助于解決實(shí)踐中多樣的被害人未能委托代理人的情形，有利于充分保障被害人獲得法律援助的權(quán)利。六是增加一款“公安司法機(jī)關(guān)為未成年被害人通知指派法律援助律師”，作為本條第二款。與未成年人犯罪嫌疑人、被告人的獲得法律援助權(quán)利的保障相比，以往的法律援助條例、法規(guī)等規(guī)范性文件并未就未成年被害人獲得法律援助的權(quán)利給予足夠、充分關(guān)懷。而作為弱勢(shì)的被害人群體，未成年被害人更需要及時(shí)、強(qiáng)有力的法律援助以保障其合法權(quán)益。專門增設(shè)上述條款，旨在更好地保障未成年被害人應(yīng)然的法律援助獲得權(quán)，并以公安司法機(jī)關(guān)通知指派的強(qiáng)制性規(guī)定予以明確化。更重要的是，法律援助機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)指派熟悉未成年人身心特點(diǎn)的律師為其提供法律援助服務(wù)，用來(lái)修復(fù)未成年被害人的身心創(chuàng)傷，有效保障其各項(xiàng)合法權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，筆者建議在“草案征求意見稿”第29條“免予經(jīng)濟(jì)困難審查”中增加一款特殊的規(guī)定：公民因經(jīng)濟(jì)困難可以申請(qǐng)法律援助，具有下列情形之一的，免予審查經(jīng)濟(jì)困難狀況：無(wú)固定生活來(lái)源的殘疾人、老年人等特定群體的；正在接受社會(huì)救助、司法救助或者屬于優(yōu)撫對(duì)象的；主張見義勇為產(chǎn)生的民事權(quán)益的；農(nóng)民工申請(qǐng)支付勞動(dòng)報(bào)酬、工傷賠償?shù)?；在人民法院通知為被告人指派法律援助律師的案件中，被害人因?jīng)濟(jì)困難而申請(qǐng)法律援助的；法律法規(guī)規(guī)定的其他事項(xiàng)。理由為：在人民法院通知為被告人指派法律援助律師的案件中，被害人因經(jīng)濟(jì)困難而申請(qǐng)法律援助的，應(yīng)當(dāng)免于經(jīng)濟(jì)困難審查，徑行提供法律援助，以保證法庭審理中被害人與被告人享有同等的法律援助權(quán)利，而不是差別性的法律援助服務(wù)。

（三）全面優(yōu)化刑事法律援助保障措施

再好的刑事法律援助制度設(shè)計(jì)，也需要好的保障措施作為配套，才能使制度的預(yù)設(shè)功能發(fā)揮最大功效。法律援助立法應(yīng)當(dāng)高度重視保障措施建設(shè)，從經(jīng)費(fèi)、人員以及機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面加以強(qiáng)化。這是刑事法律援助行深致遠(yuǎn)的關(guān)鍵所在。關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障的立法問(wèn)題，由于涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多方面，在此不詳述。

1.人才隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)?！兑庖姟芬矎?qiáng)調(diào)提高法律援助保障能力的內(nèi)容，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。其中，既包括探索法律援助隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式，加強(qiáng)法律援助人才庫(kù)建設(shè)；也包括多渠道解決律師資源短缺地區(qū)法律援助工作力量不足的問(wèn)題，充實(shí)縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)辦案人員等等。法律援助人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)當(dāng)是立法重點(diǎn)。

《法律援助條例》對(duì)法律援助人才隊(duì)伍的規(guī)定相對(duì)薄弱，特別是沒(méi)有從全局上，為法律援助律師隊(duì)伍及其專業(yè)化發(fā)展設(shè)定強(qiáng)制性、普遍性的指導(dǎo)性規(guī)定。為此，可以在“草案征求意見稿”第46條“經(jīng)費(fèi)保障”之后，增加一條，規(guī)定國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)律師資源跨區(qū)域提供法律援助服務(wù)。也即增設(shè)第XX條（人力資源保障）國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府及有關(guān)部門可以組織律師跨行政區(qū)域提供法律援助服務(wù)。律師資源匱乏地區(qū)，可以實(shí)行年薪制的公職律師制度。國(guó)務(wù)院、省級(jí)司法行政部門應(yīng)當(dāng)積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供必要的人力支持和智力支持。其理由為：針對(duì)律師資源的不充分不均衡問(wèn)題，可以由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府通過(guò)在律師資源匱乏地區(qū)實(shí)行年薪制的公職律師制度，來(lái)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)律師跨行政區(qū)域提供法律援助服務(wù)，解決偏遠(yuǎn)地區(qū)律師少、無(wú)律師的問(wèn)題。此外，應(yīng)當(dāng)積極利用當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等手段，嘗試遠(yuǎn)程、線上援助等模式，保障經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法律援助人力資源。

同時(shí)，筆者建議對(duì)“草案征求意見稿”第47條“培訓(xùn)”作如下補(bǔ)充性修改：縣級(jí)以上人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地按年度對(duì)法律援助人員進(jìn)行輪訓(xùn)，提高法律援助人員專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。理由為：應(yīng)當(dāng)明確專業(yè)培訓(xùn)的具體要求。為確保法律援助人員能夠像檢察官、法官一樣，與法律發(fā)展保持同步，應(yīng)當(dāng)建立必要且強(qiáng)制性的“年度輪訓(xùn)”制度。即每名法律援助人員每年必須有機(jī)會(huì)至少參加一次培訓(xùn)，而不應(yīng)像以往那樣，只是個(gè)別法律援助人員能夠獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

2.案件質(zhì)量評(píng)估體系。在法律援助的初始階段，主要工作是擴(kuò)大法律援助的覆蓋面。在新時(shí)代，律師在法律援助案件中需要提高案件質(zhì)量，不斷提供更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，以滿足人民群眾的需求?！兑庖姟芬蔡貏e強(qiáng)調(diào)要提高法律援助案件質(zhì)量：一是推進(jìn)法律援助標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。二是加強(qiáng)法律援助質(zhì)量管理。為此，2019年3月，司法部發(fā)布首個(gè)全國(guó)刑事法律援助服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)暨《全國(guó)刑事法律援助服務(wù)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）?！兑?guī)范》規(guī)定全國(guó)刑事法律援助服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和主要內(nèi)容。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共9章，涉及服務(wù)原則、服務(wù)類型、法律咨詢、值班律師法律幫助、刑事法律援助、服務(wù)質(zhì)量控制以及承辦階段歸檔材料目錄。《規(guī)范》細(xì)化了刑事法律援助的服務(wù)要求，如規(guī)定刑事法律援助案件的承辦律師“不得損害受援人的合法權(quán)益”“應(yīng)確保每個(gè)訴訟階段至少會(huì)見受援人一次”“應(yīng)當(dāng)參加庭審，發(fā)表辯護(hù)意見并提交書面辯護(hù)意見”，以及單獨(dú)設(shè)置章節(jié)規(guī)定了未成年人案件辦理規(guī)范等。

在行政管理職責(zé)中，應(yīng)當(dāng)明確法律援助服務(wù)質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)督屬于行政管理職責(zé)事項(xiàng)。為此，筆者建議對(duì)“草案征求意見稿”第6條“司法行政部門職責(zé)”作如下補(bǔ)充性修改：國(guó)務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國(guó)的法律援助工作。省級(jí)人民政府司法行政部門對(duì)本行政區(qū)域的法律援助工作行使以下監(jiān)督管理職責(zé)：（一）規(guī)劃本行政區(qū)域法律援助事業(yè)發(fā)展布局；（二）制定法律援助經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃；（三）編制本行政區(qū)域法律援助律師名冊(cè)并公告；（四）制定法律援助服務(wù)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)管措施等規(guī)則；（五）法律法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。理由為：一是根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的改革要求，司法行政部門的行政管理職責(zé)是制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施監(jiān)督管理。立足我國(guó)法律援助二元化管理，應(yīng)明確司法行政部門的行政管理職責(zé)與法律援助機(jī)構(gòu)的法律服務(wù)職能。法律援助的行政管理職責(zé)應(yīng)該由省級(jí)人民政府司法行政部門統(tǒng)一行使，確保省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)法律援助制度的均衡發(fā)展。二是在行政管理職責(zé)中明確法律援助服務(wù)質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)督屬于行政管理職責(zé)，避免法律援助機(jī)構(gòu)“自我評(píng)估”，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。

同時(shí)，“草案征求意見稿”可以增加一個(gè)新的條文，也即第XX條“案件質(zhì)量監(jiān)督管理”省級(jí)司法行政部門應(yīng)當(dāng)建立法律援助服務(wù)質(zhì)量第三方評(píng)估機(jī)制。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促、監(jiān)督法律援助人員及時(shí)有效辦理法律援助事項(xiàng)。理由為：2017年8月，司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見》提出，要“引入第三方評(píng)估機(jī)制，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)圍繞服務(wù)事項(xiàng)覆蓋度、辦事指南準(zhǔn)確度、服務(wù)方式融合度、服務(wù)結(jié)果滿意度等評(píng)估指標(biāo)，對(duì)公共法律服務(wù)過(guò)程進(jìn)行綜合性全方位分析評(píng)判”。2019年，《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》重申了要“建立公共法律服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，探索引入第三方評(píng)估機(jī)制”。基于此，一是為了便于區(qū)分法律援助的“管理職能”和“服務(wù)職能”，應(yīng)具體、明確規(guī)定評(píng)估系管理職能。二是法律援助機(jī)構(gòu)不能對(duì)法律援助服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行內(nèi)部評(píng)價(jià)，而應(yīng)由省級(jí)司法行政部門統(tǒng)籌建立一套中立第三方評(píng)估機(jī)制，進(jìn)行外部的獨(dú)立評(píng)估。

（四）優(yōu)化立法技術(shù)的銜接

刑事法律援助制度與《刑事訴訟法》《律師法》以及其他一些基本法之間有著密切的聯(lián)系，同時(shí)大量的立法解釋、司法解釋以及行政法規(guī)、規(guī)章條例也涉及刑事法律援助制度。因此，在立法技術(shù)上，要做好規(guī)范性法律文件的銜接。

例如，“草案征求意見稿”第二章“法律援助機(jī)構(gòu)和人員”第13條“值班律師”規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)可以在人民法院、人民檢察院和看守所等場(chǎng)所派駐值班律師，為當(dāng)事人提供法律幫助。第三章“法律援助范圍”第27條“值班律師法律幫助”規(guī)定，值班律師依法為當(dāng)事人提供法律咨詢、程序選擇建議、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施、對(duì)案件處理提出意見等法律幫助。這些規(guī)定與《刑事訴訟法》（2018年修訂）、《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》（最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部，2019年）基本重復(fù)或系對(duì)已有規(guī)定的“照抄照搬”?；诖?，我們可以對(duì)“草案征求意見稿”第13條、第27條做統(tǒng)合規(guī)定，也即對(duì)第13條“值班律師”作如下技術(shù)性修改：法律援助機(jī)構(gòu)可以在人民法院、人民檢察院和看守所等場(chǎng)所派駐值班律師，依法為當(dāng)事人提供法律幫助?！耙婪ā币愿爬ㄐ缘牧⒎夹g(shù)，統(tǒng)合已有規(guī)定的銜接，也為未來(lái)修改后的適用提供依據(jù)。

又如，第四章“法律援助程序”之第28條“通知指派”規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有本法第22條規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。法律援助機(jī)構(gòu)收到通知后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指派律師并通知人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)。第29條“保障值班律師履職”規(guī)定人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障值班律師依法向當(dāng)事人提供法律幫助，告知當(dāng)事人有權(quán)約見值班律師，并為當(dāng)事人約見值班律師和值班律師了解案件有關(guān)情況提供必要的便利。第30條“權(quán)利告知”人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門在辦理案件或者其他事務(wù)中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知公民有依法申請(qǐng)法律援助的權(quán)利。根據(jù)2009年全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)文件法工委發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》的有關(guān)規(guī)定，法律條文的相互引用是經(jīng)該權(quán)威規(guī)范認(rèn)可的一項(xiàng)成熟的立法技術(shù)。其中，第7.1條還特別指出：“具體指明適用某部法律的，為了避免以后法律修改可能出現(xiàn)的條文不對(duì)應(yīng)問(wèn)題，一般不出現(xiàn)具體條文的序號(hào)?！笨紤]到《刑事訴訟法》屬于基本法，對(duì)于人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件具有基礎(chǔ)性的規(guī)范作用。為避免因《刑事訴訟法》《律師法》的修改而導(dǎo)致“法律援助法”的相關(guān)規(guī)定失效或被迫頻繁作出修改，此次立法在條文設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該注意與刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定的銜接，保留一定的延展性和包容性。不宜對(duì)具體的法律援助程序等內(nèi)容做過(guò)多過(guò)細(xì)的重復(fù)性規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)采用條文引用的方式?；诖?，筆者建議將第28條至第30條有關(guān)刑事法律援助的程序性規(guī)定合并為一條原則性規(guī)定。也即修改為第XX條“原則性規(guī)定”規(guī)定：在刑事案件中，法律援助的權(quán)利告知、通知指派等程序，按照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。除本法另有規(guī)定外，國(guó)務(wù)院司法行政部門可以就辦理法律援助的程序作出規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

法律援助制度地域發(fā)展的不平衡不充分的現(xiàn)象表現(xiàn)得尤其明顯。東西部地區(qū)之間、同一省市不同區(qū)縣之間法律援助制度發(fā)展的不平衡不充分現(xiàn)象，直接影響著人民群眾獲得法律援助服務(wù)的難易程度、服務(wù)質(zhì)量，直接影響人民群眾的獲得感、幸福感。在新時(shí)代條件下，法律援助立法應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)社會(huì)主要矛盾，從制度上解決法律援助制度發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。刑事法律援助是一個(gè)國(guó)家法律援助制度的基石。對(duì)于刑事法律援助的發(fā)展困局，我國(guó)應(yīng)借此契機(jī)予以全面疏解。唯有如此，才能建立健全具有中國(guó)特色的社會(huì)主義刑事法律援助制度。