區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策選擇
——以宜春市為例

黃蔓青 曹 陽

一、宜春市財稅政策的背景

在全面深化財稅體制改革中，宜春市所在的江西省以規(guī)范預(yù)算管理、推進稅制改革、明確事權(quán)和支出責任為三大出發(fā)點，將中央財稅體制改革政策與江西地域特點有機結(jié)合，形成了既貫徹落實中央部署又發(fā)揮江西特色的改革舉措。比如2013 年5 月，制定出臺“財園信貸通”融資政策，紓解企業(yè)融資難。2017 年，省政府以規(guī)范資金分配比例和方式為切入點，創(chuàng)新推出“減事、減權(quán)、減錢”模式，強化省級部門宏觀管理調(diào)控職能。自此，省級政府部門一般不再向企業(yè)直接分配和撥付資金支持，一般不再直接審批和分配市縣具體項目。2020 年1 月1 日起，環(huán)境保護稅、個人所得稅、增值稅、企業(yè)所得稅，關(guān)于這些稅種的稅收收入的地方所得部分，調(diào)整為省與市縣統(tǒng)一比例三七分成分享。加大轉(zhuǎn)移支付資金直達基層力度、規(guī)范優(yōu)化基本民生領(lǐng)域內(nèi)省與市縣支出責任分擔比例。

區(qū)域財稅政策是政府為滿足人民群眾需求，集中配置多種社會產(chǎn)品而采取的宏觀調(diào)控措施，它作為投資、消費、就業(yè)的信號，最終關(guān)系影響當?shù)亟?jīng)濟參與者行為的資源和因素。產(chǎn)品在區(qū)域之間重新調(diào)整，彌合了由歷史原因和市場機制的自愿作用所形成的區(qū)域經(jīng)濟差距。因此，區(qū)域財稅政策對地方經(jīng)濟的干預(yù)，是按照市場調(diào)節(jié)而不是替代市場來調(diào)節(jié)和引導地方經(jīng)濟發(fā)展中市場機制失靈。這是因為它利用了政府和市場的優(yōu)勢，是保持發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)增長、促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工具。

二、宜春市財稅管理面臨的主要問題

財稅政策作為協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的宏觀調(diào)控措施之一，是政府對經(jīng)濟采取行動的重要手段。這是因為政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)，通常是通過在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中動態(tài)配置財政資源等公共產(chǎn)品來實現(xiàn)的。財稅政策是政府配置財政資源的制度基礎(chǔ)。財稅政策是政府為滿足人民群眾需求，集中配置多種社會產(chǎn)品而采取的宏觀管理措施。另一方面，作為政府配置財政資源的依據(jù)，政府正在發(fā)揮政府在各地區(qū)公平分配財政資源的作用。同時，各類市場主體提供市場信號，并以此影響當?shù)厥袌鲋黧w的行為，最終引導資源。要素和產(chǎn)品正在縮小由地區(qū)之間重新分配資源而形成的地區(qū)經(jīng)濟差距?？梢?，財稅政策根據(jù)市場調(diào)整，協(xié)調(diào)和引導市場，而不是替代市場，就是用政府和市場的“兩只手”進行宏觀調(diào)控。但是，由于我國現(xiàn)行財稅政策的局限性，其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)作用有所下降。這主要體現(xiàn)在財力難于支撐公共服務(wù)需求、地方性債務(wù)居高不下等方面。具體來說：

（一）財力難于支撐公共服務(wù)需求

近二年宜春市財政情況：2019 年，全市財政總收入完成409 億元，增收17.6 億元，同比增長4.5%。其中：一般公共預(yù)算收入完成246.2億元，增收9.7億元，同比增長4.1%。全市一般公共預(yù)算支出完成620.8 億元，增支97.4 億元，同比增長18.6%。2020 年，全市財政總收入完成416.3 億元，增收7.3 億元，同比增長1.8%。其中：一般公共預(yù)算收入完成247.7 億元，增收1.5 億元，同比增長0.6%。全市一般公共預(yù)算支出完成653 億元，增支32.3 億元，同比增長5.2%（見表1）。

表1 宜春市2019-2020 年財政預(yù)算執(zhí)行情況分析表（單位：億元）

從橫向看，全市一般公共預(yù)算收入增速低于一般公共預(yù)算支出增速；從縱向看，兩年的預(yù)算收入均低于預(yù)算支出。從增長速度和絕對值來看，都顯示宜春市的財力難于支撐公共服務(wù)需求。

（二）地方性債務(wù)居高不下

截至2019 年12 月末，全市地方政府債務(wù)限額為539.60 億元，其中，一般債務(wù)限額296.25 億元，專項債務(wù)限額243.34 億元；全市新增地方政府債務(wù)75.02 億元，余額為435.58 億元，其中：一般債務(wù)余額218.71 億元，專項債務(wù)余額216.87 億元。截至2020 年12 月末，全市地方政府債務(wù)總限額為721.60 億元，其中，一般債務(wù)總限額335.44 億元，專項債務(wù)總限額386.16 億元；全市新增地方政府債務(wù)160.86 億元，余額為593.33 億元，其中：一般債務(wù)余額248.36 億元，專項債務(wù)余額344.97 億元。見表2：

表2.宜春市2019-2020 年地方政府債務(wù)分析表（單位：億元）

由此可見，2020 年與2019 年相比，全市地方政府債務(wù)限額提高了182 億元，新增債務(wù)多增85.84 億元，債務(wù)余額增加157.75 億元。

（三）財政預(yù)算約束力較弱

從2019 年和2020 年財政預(yù)算執(zhí)行情況看，兩年均沒有嚴格執(zhí)行財政預(yù)算，財政預(yù)算約束力明顯較弱。

（四）財源建設(shè)上效果不佳

因為受到財稅體制在內(nèi)多重因素的影響，近年宜春市多個財源建設(shè)項目投資見效甚微，導致自我造血功能不足，經(jīng)濟增長和財政增收效果不佳。

（五）稅收政策方面

由于地方稅收與現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策、資源稅、生產(chǎn)性增值稅等存在明顯弊端，統(tǒng)一的稅制對每個地區(qū)造成不同的稅收效應(yīng)，影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，合理的稅收對區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距產(chǎn)生了“逆向調(diào)節(jié)”效應(yīng)。

1.地方稅制設(shè)計不合理。地方稅收不僅是地方政府獲取財政資金支持社區(qū)和經(jīng)濟發(fā)展的制度基礎(chǔ)，也是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控政策的重要組成部分。但是，由于我國現(xiàn)行地方稅制度設(shè)計的不合理，嚴格限制了其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。表現(xiàn)在兩個方面：一方面，當前的稅收以第三產(chǎn)業(yè)為主要稅源，營業(yè)稅則是地方政府的債券。我們知道，一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展呈正相關(guān)。換言之，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平隨著地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進步而提高?？梢姡?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，稅源十分有限，地方財政收入不足。另一方面，地方政府既沒有獨立的地方稅立法權(quán)，也沒有獨立減稅或免稅，極大地限制了本地資源分配效率的激情。雖然《中華人民共和國稅收征管法》承認地方政府有持續(xù)減免稅的權(quán)利，但現(xiàn)實中，稅務(wù)部門和地方政府并沒有根據(jù)當前經(jīng)濟發(fā)展情況調(diào)整稅收的權(quán)力。它與政策掛鉤：系統(tǒng)草案中的缺陷無法及時糾正和調(diào)整。

2.從我國整體稅收政策方面來看，通過稅收的調(diào)整，中西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠多于東部地區(qū)，西部地區(qū)的稅收負擔仍比東部地區(qū)重。一般來說，西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠是振興東北老工業(yè)基地的稅收優(yōu)惠。這些稅收優(yōu)惠之所以在東部的經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，是因為這些稅收優(yōu)惠在東部享有，而在中西部沒有。但是，如果將這些優(yōu)惠政策從東部移植到中西部地區(qū)，東部地區(qū)并不會失去這些稅收優(yōu)惠政策的使用權(quán)。此外，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠制度沒有體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導向，也不是國家必須首先發(fā)展經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)的特殊激勵措施，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的能力不強。當前，西部地區(qū)急需發(fā)展交通、能源、原材料和高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)。然而，目前該行業(yè)的稅收優(yōu)惠顯然不夠傾斜。

三、應(yīng)對策略

自改革開放以來，我國以區(qū)域優(yōu)惠為主要的稅收策略，對東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到了明顯的促進作用。這些稅收優(yōu)惠用于引導東部地區(qū)的資源、人才和技能流動，使東部地區(qū)實現(xiàn)了“跨越式”的發(fā)展。同時，東、中、西部發(fā)展差距進一步拉大，阻礙了國家經(jīng)濟總體目標的實現(xiàn)。未來，我國應(yīng)將稅收優(yōu)惠從區(qū)域優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域的優(yōu)惠結(jié)合。在市場經(jīng)濟條件下，財稅政策作為促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，是合理配置資源的重要途徑。因地制宜、適時為欠發(fā)達地區(qū)提供適當?shù)呢敹愓弑Ｕ?，將加快欠發(fā)達經(jīng)濟體的建設(shè)和發(fā)展，實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

（一）加強地方政府債務(wù)管理

1.收縮存量債務(wù)。融資融券和其他金融借貸的本息、延期付款的工程款組成宜春市主要的政府債務(wù)。市政府應(yīng)加強工程項目決算賬期管理，及時根據(jù)執(zhí)行情況修正工程款預(yù)算，按計劃驗收并結(jié)清工程款，積極采取措施對存量債務(wù)進行化解。提高國有資產(chǎn)利用率，優(yōu)化資產(chǎn)效益，催收欠款清理呆賬，建立償債基金，將建立強償債能力納入長期目標，從而實現(xiàn)減少債務(wù)緩解償債壓力。

2.實行債務(wù)分類監(jiān)控。以“疏堵結(jié)合”為指導原則，構(gòu)建健康融資模式，實現(xiàn)舉債規(guī)范，償債及時。穩(wěn)健推動基建、土地儲備、棚改等地方政府專項債券的發(fā)行。規(guī)范PPP 模式在政府項目中的應(yīng)用，結(jié)合金融產(chǎn)品多元化，實現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品多元化，吸引社會閑散資金，從而分擔政府舉債壓力。

3.強化風險預(yù)警與防控。設(shè)立政府債務(wù)風險警戒線，準備風險處理預(yù)案，定期監(jiān)察政府部門負債率、債務(wù)率、償債率等風險預(yù)警指標。同時，建立健全考核制度及干部離任債務(wù)的審計制度，實現(xiàn)債務(wù)考核指標與政府領(lǐng)導干部政績考核掛鉤。

（二）嚴格規(guī)范預(yù)算管理

1.緊抓預(yù)算績效。保證根據(jù)目標編制預(yù)算，以預(yù)算為標準監(jiān)控項目執(zhí)行，以預(yù)算完成情況為評價主要原則，各項目將最終結(jié)果總結(jié)反饋預(yù)算統(tǒng)籌部門。落實預(yù)算的績效管理與編制、執(zhí)行、監(jiān)督一體化。

2.健全預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)。優(yōu)化監(jiān)督管理時間和方式，實現(xiàn)“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評價”四位一體。做到全員參與、全程零間隙監(jiān)控、全面覆蓋的全資金鏈業(yè)務(wù)鏈監(jiān)督。

3.建立預(yù)算公開制度。進一步擴大公開范圍、細化公開內(nèi)容；完善公開機制，規(guī)范工作流程，積極邀請相關(guān)人員和廣大群眾主動監(jiān)督；明確預(yù)算公開的主體、時間、方式和原則，制定預(yù)算公開具體操作規(guī)程，保證預(yù)算公開的真實性并貫穿預(yù)算改革和管理全過程。

（三）加強財源建設(shè)，深入培育和拓展財源

1.樹立高質(zhì)量財源建設(shè)文化。建設(shè)“發(fā)展經(jīng)濟是開發(fā)財源的基石，好項目好企業(yè)是提高資金循環(huán)創(chuàng)收效率的關(guān)鍵節(jié)點”的文化，以財源建設(shè)為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展管理的主線，圍繞經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展抓財政，以好財政反哺發(fā)展。確保財政工作全面與黨政的中心工作互相結(jié)合，為黨政科學決策出好譜、算好賬、服好務(wù)。

2.創(chuàng)新財源孵化機制。加速調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以構(gòu)建當?shù)噩F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈為支點，穩(wěn)扎穩(wěn)打發(fā)展農(nóng)業(yè)、重點發(fā)展工業(yè)和特色高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，做好旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展布局，提高三次產(chǎn)業(yè)財政稅收貢獻率，實現(xiàn)財政收入與當?shù)睾暧^經(jīng)濟攜手共同發(fā)展的良性格局。一是要發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，改革農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工鏈的整體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)固基礎(chǔ)財源；二是要通過整合提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、重點培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、大力培育骨干企業(yè)等措施振興壯大工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，拓展骨干財源；三是要通過大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培植高效財源，建立可持續(xù)發(fā)展的財源體系。

3.創(chuàng)新財源聚集機制。以項目建設(shè)為載體，以市場運作為平臺，以多元途徑為突破，構(gòu)建多元載體平臺，深入促進財政資金與銀行資金、金融資本與產(chǎn)業(yè)資本、國有資本與民間資本、內(nèi)資與外資的四個結(jié)合，實現(xiàn)多渠道培植財源。

4.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大科學轉(zhuǎn)移支付力度。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟形勢下，公共服務(wù)水平和公共設(shè)施質(zhì)量直接關(guān)系到地方經(jīng)濟的發(fā)展，決定了對人才和資金流動的直接影響。總體而言，中西部地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)與發(fā)達地區(qū)相比仍顯薄弱，需要優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，提高吸引國內(nèi)外社會資金的能力。目前，公共設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)屬于滿足社會普遍需要的范疇，是公共財政支出的重要組成部分，其主要任務(wù)不是創(chuàng)造經(jīng)濟增長本身，而是為經(jīng)濟增長創(chuàng)造環(huán)境和條件。因此，針對中西地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，有必要逐步增加這些地區(qū)的匯款結(jié)算，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保各地區(qū)至少享受普及義務(wù)教育等基本公共服務(wù)，優(yōu)化外部環(huán)境條件，促進安全飲水等地方投資，增強市場競爭力。

5.應(yīng)適度提高經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)共享稅中的地方分成比例。經(jīng)濟上，發(fā)達地區(qū)財政收入往往難以實現(xiàn)“自收自支”，財政壓力較大。政府應(yīng)向欠發(fā)達地區(qū)提供稅收優(yōu)惠，調(diào)整中央和地方共享稅收的比例和范圍。例如，將地方稅在增值稅中的比重由25%提高到30%。將消費稅改為共享稅，中央75%，地方25%。推進共享稅地稅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于做好這些稅種的征管工作，促進中央和地方財政收入穩(wěn)定增長。