宅基地“三權(quán)分置”改革：政策演進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)分析及防范對(duì)策

陳思媛 韓述

[摘要]農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革是優(yōu)化土地權(quán)能結(jié)構(gòu)，提高土地增值收益，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)中國治理能力現(xiàn)代化的重要手段?；诋a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”的改革過程。制度的創(chuàng)新必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，隨著探索的深入，參與主體的增加，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，宅基地“三權(quán)分置”制度改革進(jìn)程中可能會(huì)出現(xiàn)宅基地所有權(quán)主體和權(quán)能虛化、農(nóng)戶資格權(quán)范圍界定和福利差異、使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益損失和市場(chǎng)失序等風(fēng)險(xiǎn)。改革尚處在初步階段，對(duì)于潛在的風(fēng)險(xiǎn)要高度重視，努力將風(fēng)險(xiǎn)最小化，為此應(yīng)當(dāng)明晰產(chǎn)權(quán)主體，賦予完整權(quán)能;納入住房保障體系，完善社會(huì)保障制度;建立宅基地市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)規(guī)則;完善配套政策措施，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村改革。

[關(guān)鍵詞]宅基地;三權(quán)分置;產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);潛在風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)]F301.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-0694（2021）06-0102-07

一、引言

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民居住的基本保障、特殊福利和重要財(cái)產(chǎn)，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。在新時(shí)期實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，宅基地制度改革作為農(nóng)村土地制度改革中的重要領(lǐng)域，這項(xiàng)最復(fù)雜、最獨(dú)特、最敏感和最難決斷的緊迫任務(wù)需要加快推進(jìn)。傳統(tǒng)的宅基地制度在運(yùn)行中暴露出價(jià)值認(rèn)知局限、財(cái)產(chǎn)權(quán)利顯化困難等諸多問題，導(dǎo)致農(nóng)村一戶多宅、違規(guī)違建、隱形流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象屢見不鮮?；诖?，我國開始探索盤活沉睡的土地資產(chǎn)、賦權(quán)從嚴(yán)管制的宅基地、逐步突破限制的土地政策，拉開了改革的大幕。2015年我國出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村“三塊地”（城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)村耕地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地）改革試點(diǎn)工作的政策文件，在全國范圍內(nèi)確定了33個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣（區(qū)、市）?；谠圏c(diǎn)地區(qū)的改革探索，2018年發(fā)布的中央一號(hào)文件正式提出了宅基地“三權(quán)（所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)）分置”，明確要進(jìn)一步完善宅基地的相關(guān)政策，全國試點(diǎn)地區(qū)要繼續(xù)開展深入實(shí)踐，同時(shí)鼓勵(lì)非試點(diǎn)區(qū)域也開展探索。2020年中央深改委審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，明確了全國各地要積極探索實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的具體路徑，聚焦改革中的問題與解決辦法。2021年發(fā)布的中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村宅基地制度改革中，應(yīng)堅(jiān)守土地公有、維護(hù)耕地紅線、保障農(nóng)民利益“三條底線”。在農(nóng)村土地供求矛盾不斷加劇的背景下，從近幾年國家出臺(tái)的相關(guān)文件可以看出，我國對(duì)農(nóng)村宅基地的關(guān)注達(dá)到了前所未有的高度，盤活農(nóng)村宅基地被認(rèn)為是解決城市用地成本和鄉(xiāng)村土地資源閑置的關(guān)鍵選擇，也是進(jìn)一步釋放改革紅利最有效的重要突破，宅基地“三權(quán)分置”也是今后一段時(shí)期內(nèi)我國土地制度改革的重要領(lǐng)域。

作為當(dāng)前的熱點(diǎn)話題，學(xué)界針對(duì)宅基地“三權(quán)分置”從不同的視角開展了較多研究，宅基地制度改革中的潛在風(fēng)險(xiǎn)也受到部分學(xué)者的關(guān)注。一是探討風(fēng)險(xiǎn)的來源。吳麗等（2020）認(rèn)為制度風(fēng)險(xiǎn)來源于主客體對(duì)制度本身的信任程度，由于農(nóng)戶在制度信任上存在高低，制度風(fēng)險(xiǎn)在改革的不同階段會(huì)產(chǎn)生制度設(shè)計(jì)失衡、制度供給剩余、制度虛化、制度執(zhí)行困難等風(fēng)險(xiǎn)，要化解宅基地“三權(quán)分置”改革的制度風(fēng)險(xiǎn)，就要從優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提升農(nóng)戶的制度信任水平考慮。林超等（2014）通過專家咨詢、經(jīng)驗(yàn)積累識(shí)別出宅基地流轉(zhuǎn)制度改革中的風(fēng)險(xiǎn)源，包括擾亂農(nóng)村社會(huì)、威脅國家糧食安全、侵害農(nóng)民權(quán)益、削弱宏觀調(diào)控、損害政府管理效益等風(fēng)險(xiǎn)，并引用風(fēng)險(xiǎn)矩陣進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，采用Borda序值按風(fēng)險(xiǎn)重要性排序。

二是提出風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)。鄭風(fēng)田（2018）認(rèn)為避免宅基地“三權(quán)分置”改革陷入風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在于要建設(shè)好相關(guān)的規(guī)章制度，解決宅基地制度改革中的問題;他還指出，除了國家提出的嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，還應(yīng)制定更多的如完善社保、防止亂占耕地、防止囤積等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。吳明發(fā)等（2018）構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探索，從微觀視角指出需要重點(diǎn)防范的風(fēng)險(xiǎn)在于家庭的農(nóng)業(yè)收入、白我發(fā)展能力、適應(yīng)新環(huán)境能力帶來的問題。

三是落實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)的措施。李國權(quán)（2020）從制度創(chuàng)新的視角提出了有效防范宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)在于制度協(xié)調(diào)，要發(fā)揮制度協(xié)同作用，進(jìn)一步夯實(shí)改革配套制度體系，加大財(cái)政投入分擔(dān)改革成本，推動(dòng)地方政府成為改革主角，這樣才能將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍。王冬銀（2018）認(rèn)為在宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐探索中，制定完善風(fēng)險(xiǎn)管控措施能進(jìn)一步鞏固改革成果，各試點(diǎn)地區(qū)要結(jié)合自身實(shí)際，盡快完成村莊規(guī)劃編制工作，同時(shí)加快不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，建立健全制度體系。

從現(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)，由于宅基地“三權(quán)分置”從國家明確提出到現(xiàn)在的改革探索時(shí)間還較短，關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”制度改革中潛在風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)討論還較少，因此在宅基地“三權(quán)分置”制度正式全面施行之前，有必要對(duì)宅基地制度改革中的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)研究。

二、宅基地制度演進(jìn)梳理

新中國成立以來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，宅基地制度也隨之歷經(jīng)多輪改革，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從合并的兩權(quán)（所有權(quán)與使用權(quán)）到分離，再到新增資格權(quán)后的“三權(quán)分置”。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，作為分離宅基地所有權(quán)與使用權(quán)后的又一次宅基地制度創(chuàng)新，宅基地“三權(quán)分置”本質(zhì)是由現(xiàn)實(shí)問題促進(jìn)的“從下往上”誘致性制度變遷與國家“自上往下”強(qiáng)制性制度規(guī)范二者共同推進(jìn)的過程，這也體現(xiàn)了我國農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和客觀需要，其發(fā)展歷程根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化大致分為以下三個(gè)階段：

1.第一階段（1949-1961年）：產(chǎn)權(quán)私有化

新中國成立后，國家收回了原掌握在地主手里的土地和房屋，按照人數(shù)分給了廣大貧苦農(nóng)民，承認(rèn)宅基地及房屋歸農(nóng)民所有，并可以自由進(jìn)行繼承、租賃、買賣、抵押等，這個(gè)時(shí)期的宅基地產(chǎn)權(quán)都為農(nóng)民所有私有化。1950年制定出臺(tái)的《土地改革法》規(guī)定，在土地改革后，作為土地所有人的農(nóng)民都能獲得由政府頒發(fā)的土地所有證，并且有權(quán)對(duì)所有的土地進(jìn)行買賣租賃等自由經(jīng)營。擁有了產(chǎn)權(quán)憑證的農(nóng)民吃了“定心丸”，其土地的經(jīng)濟(jì)收益能夠獲得，相關(guān)權(quán)益也得到了保障。

2.第二階段（1962-2012年）：所有權(quán)和使用權(quán)分離

1962年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例》直接收回了握在農(nóng)民手里的宅基地所有權(quán)，伴隨著強(qiáng)制性制度變遷，宅基地制度也由農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，農(nóng)民保留了宅基地使用權(quán)，但不得對(duì)宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和租賃，宅基地的保障功能得到強(qiáng)化。改革開放后，宅基地面積不斷擴(kuò)大，為了避免農(nóng)用地的減少，宅基地依然被嚴(yán)格限制出租和買賣，所有權(quán)始終歸集體所有，但宅基地使用權(quán)對(duì)象首次放寬到了城鎮(zhèn)的非農(nóng)戶口人群。1993年出臺(tái)的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》公布了可以使用集體所有土地修建住宅，無論是城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口人群、退休軍人干部或港澳臺(tái)居民、歸國華僑等都可以按照程序進(jìn)行申請(qǐng)。1998年出臺(tái)的《土地管理法》強(qiáng)調(diào)了“限制流轉(zhuǎn)、一戶一宅”的規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)人口也不能用集體所有土地修建住房。宅基地使用權(quán)主體再一次縮小，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能獲得。兩權(quán)分離的宅基地制度在穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、保障農(nóng)民權(quán)益發(fā)揮了重要作用。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程飛速發(fā)展，大量的農(nóng)民不斷涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村開始出現(xiàn)有房有地?zé)o人的“空心村”現(xiàn)象，許多宅基地被閑置在農(nóng)村變?yōu)榭照?，無人看管負(fù)責(zé)使其利用粗放，同時(shí)部分地區(qū)出現(xiàn)大量非農(nóng)戶口的居民購買農(nóng)村宅基地、農(nóng)民房屋或是“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，宅基地私下置換流轉(zhuǎn)、隱形買賣交易時(shí)有發(fā)生。

3.第三階段（2013年至今）：探索宅基地“三權(quán)分置”

黨的十八大以后，為改變土地使用亂象，激活農(nóng)村土地要素，2015年中央出臺(tái)相關(guān)文件正式啟動(dòng)了農(nóng)村“三塊地”土地制度改革。部分地方政府開始意識(shí)到盤活宅基地這一沉睡資產(chǎn)的重要性，嘗試推進(jìn)“置換”“地票交易”等多種形式的宅基地流轉(zhuǎn)。2018年發(fā)布的中央一號(hào)文件首次新增了宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的表述，正式提出了探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”。2020年，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革拉開帷幕。宅基地“三權(quán)分置”制度改革的本質(zhì)在于明晰宅基地產(chǎn)權(quán)以及強(qiáng)化各項(xiàng)權(quán)能，在逐步減弱宅基地保障功能的同時(shí)，進(jìn)一步挖掘宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，針對(duì)一直以來虛置的集體所有權(quán)、無償無期限的農(nóng)民使用權(quán)進(jìn)行拓展，分置出產(chǎn)權(quán)明晰的三權(quán)，從而提高宅基地利用效率，減少土地的閑置浪費(fèi)率，促進(jìn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革中的潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

制度的核心價(jià)值在于減少人類行為的不確定性，從而化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。但受主客觀因素的影響，制度創(chuàng)新也因存在功能履行的不確定性而具有天然的風(fēng)險(xiǎn)。宅基地“三權(quán)分置”改革優(yōu)化了土地權(quán)能結(jié)構(gòu)，提高了土地的增值收益，是推動(dòng)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)中國治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度變遷。

1.宅基地所有權(quán)主體和權(quán)能虛化風(fēng)險(xiǎn)

所有權(quán)主體虛化風(fēng)險(xiǎn)。2020年通過的《民法典》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位，2020年施行的《土地管理法》提到所有權(quán)主體可以為“村委會(huì)”“村集體經(jīng)濟(jì)組織”抑或是“村民小組”。在現(xiàn)實(shí)中，往往由農(nóng)村基層干部作為所有權(quán)主體的代理人行使權(quán)力，個(gè)別村干部為了自身利益而違規(guī)處理宅基地，集體所有權(quán)被虛化，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民利益被侵害。部分地方政府通過土地增減掛鉤、占補(bǔ)平衡等項(xiàng)目，強(qiáng)制村民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，將宅基地以指標(biāo)形式轉(zhuǎn)化為工業(yè)或商業(yè)用地，有的地方表面規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，卻違背現(xiàn)實(shí)私自開發(fā)占地，行政權(quán)力過度干預(yù)農(nóng)民意志，造成宅基地集體所有權(quán)主體存在虛置風(fēng)險(xiǎn)。

所有權(quán)權(quán)能虛化風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別村集體經(jīng)濟(jì)組織在村莊規(guī)劃、宅基地管理中的缺位失位現(xiàn)象較為嚴(yán)重，集體所有權(quán)處于虛置的尷尬境地。在探索“三權(quán)分置”制度改革背景下，權(quán)利主體數(shù)量的進(jìn)一步增加，宅基地所有權(quán)主體與其他主體間因信息不對(duì)稱，導(dǎo)致約束監(jiān)管困難，極易產(chǎn)生利益糾紛。比如資格權(quán)人與使用權(quán)人在宅基地開發(fā)利用中雙方自行簽訂合同，農(nóng)戶與外來人員私下交易宅基地，宅基地所有權(quán)主體收益、處分的權(quán)利就會(huì)喪失，致使集體所有權(quán)權(quán)能在一定程度上被虛化。

2.農(nóng)戶資格權(quán)范圍界定和福利差異風(fēng)險(xiǎn)

資格權(quán)權(quán)屬范圍界定風(fēng)險(xiǎn)。在部分試點(diǎn)區(qū)域的一些規(guī)定中，只有村集體組織成員才能擁有宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，并規(guī)定了一些新增人口如結(jié)婚或遷入的人員，無法獲得宅基地資格權(quán)利。另外，保障特殊群體的宅基地資格權(quán)存在難度，由于部分地區(qū)制定的是村集體組織說了算的村民自治原則，一些無房困難戶想要獲得房屋居住，也必須由大部分村集體組織成員都同意后才能實(shí)現(xiàn)。由于宅基地一直以來實(shí)行無償獲得無期限使用的制度，歷史遺留下來的“一戶多宅”“超占多占”現(xiàn)象嚴(yán)重，使得宅基地資格權(quán)的確認(rèn)工作十分困難。另外宅基地繼承制度改革后，遺留的上述問題可能會(huì)隨著宅基地的繼承而合法化，也可能影響改革的整體效果。

資格權(quán)福利差異風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)位理論表明，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與其區(qū)域分布相關(guān)聯(lián)，不同地區(qū)的宅基地具有不同的市場(chǎng)需求與流轉(zhuǎn)潛力，不同經(jīng)營用途的宅基地也會(huì)產(chǎn)生不同的市場(chǎng)價(jià)值。宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無償獲得的福利，其地塊存在區(qū)位差異，在分配時(shí)若處理不當(dāng)，會(huì)導(dǎo)致地塊面積相同、價(jià)值不同的福利差異風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶資格權(quán)享有的利益不公平，會(huì)加速農(nóng)民內(nèi)部分化，極有可能影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益損失和市場(chǎng)失序風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)戶利益損失風(fēng)險(xiǎn)。宅基地“三權(quán)分置”改革涉及多個(gè)利益主體，其利益關(guān)系在改革中不斷發(fā)生變化，多元主體間也容易產(chǎn)生利益難以平等相容的風(fēng)險(xiǎn)。在政府或村集體主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)都極易受到侵害，且現(xiàn)實(shí)中大部分農(nóng)民的文化程度不高，對(duì)于農(nóng)村宅基地的相關(guān)制度法規(guī)知之甚少，當(dāng)進(jìn)行宅基地使用權(quán)放活的收益分配時(shí)，各相關(guān)主體間都追求自身利益最大化，極易造成農(nóng)戶利益損失的風(fēng)險(xiǎn)。宅基地“三權(quán)分置”改革顯化了財(cái)產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，但也削弱了宅基地保障戶有所居的功能，可能帶來農(nóng)民失宅無所居的風(fēng)險(xiǎn)。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，進(jìn)城選擇非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民增多，部分農(nóng)民在考慮利益最大化后將宅基地流轉(zhuǎn)或退出。但是，一些農(nóng)民因?qū)W歷普遍較低，且缺少一技之長，當(dāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)不穩(wěn)定或者經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)，加之宅基地流轉(zhuǎn)后的相關(guān)配套機(jī)制與失地農(nóng)民的住房保障政策不完善，農(nóng)民可能面臨失宅無所居的風(fēng)險(xiǎn)。

流轉(zhuǎn)市場(chǎng)失序風(fēng)險(xiǎn)?！叭龣?quán)分置”改革使得一直非法存在的宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐步合法化。實(shí)現(xiàn)要素的市場(chǎng)化配置是宅基地使用權(quán)穩(wěn)定放活的主線，在建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中也要考慮多個(gè)方面存在的風(fēng)險(xiǎn)，涉及市場(chǎng)信息、價(jià)格機(jī)制、監(jiān)管流程等，避免形成不健康的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。另外，要認(rèn)識(shí)到資本逐利的天性，一旦允許社會(huì)資本進(jìn)入到宅基地的流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，極有可能出現(xiàn)類似城市房地產(chǎn)“炒房炒地”的情況，許多城鎮(zhèn)資本從農(nóng)村集體組織、農(nóng)民手里購買和囤積宅基地，繼而抬高價(jià)格出售從中獲取暴利，農(nóng)民失地卻依舊貧苦;或者使用權(quán)主體改變宅基地用途，違規(guī)修建別墅大院，這勢(shì)必會(huì)引發(fā)宅基地市場(chǎng)失序。同時(shí)，宅基地市場(chǎng)還存在市場(chǎng)價(jià)格、利益失衡等風(fēng)險(xiǎn)，例如，農(nóng)戶按照上一年價(jià)格有償轉(zhuǎn)移使用權(quán)給宅基地需求者，然而當(dāng)年的市場(chǎng)價(jià)格由于供需水平改變，價(jià)格大幅波動(dòng)，由此造成宅基地使用權(quán)的出讓者和需求者經(jīng)濟(jì)利益受損。

四、防范宅基地“三權(quán)分置”改革風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

任何一項(xiàng)制度改革都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，宅基地“三權(quán)分置”制度改革也不例外。因此，應(yīng)對(duì)改革中的風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)防控，將風(fēng)險(xiǎn)最小化。

1.明晰產(chǎn)權(quán)主體，賦予完整權(quán)能

清晰界定產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，只有對(duì)宅基地“三權(quán)”的主體、權(quán)能進(jìn)行清晰的界定，才能規(guī)避宅基地“三權(quán)分置”制度改革的權(quán)利主體缺位、權(quán)能虛化、宅基地流轉(zhuǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。一要使宅基地所有權(quán)主體一元化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅在法律上作為宅基地所有權(quán)法人代表，現(xiàn)實(shí)中也是行使集體所有權(quán)的權(quán)利主體，應(yīng)從法律范式上明確其結(jié)構(gòu)、地位、功能等，厘清與其他組織的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。賦予主體完整的所有權(quán)權(quán)能，包括占有、使用、處分和收益等，探索集體所有權(quán)的保障形式，充分有效地行使職責(zé)。二要明確宅基地資格權(quán)相應(yīng)的法律地位。明確資格權(quán)人的具體條件，明確資格權(quán)的權(quán)屬范圍。建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度和資格權(quán)的退出、調(diào)劑機(jī)制，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中存在的如一戶農(nóng)戶不僅僅擁有一處宅基地、擁有的宅基地面積超過標(biāo)準(zhǔn)等遺留難題，可制定有償使用規(guī)定，嚴(yán)格審批和監(jiān)管。建立資格權(quán)保留機(jī)制，保留進(jìn)城農(nóng)戶宅基地的資格權(quán)。三是加快宅基地和房屋的確權(quán)工作進(jìn)度。要明確各項(xiàng)權(quán)利主體，加快宅基地和農(nóng)房的登記發(fā)證進(jìn)度，登記到證，證發(fā)到人，做到權(quán)利主體明晰、管理規(guī)范，保障集體、農(nóng)戶、使用人的合法權(quán)利。

2.納入住房保障體系，完善社會(huì)保障制度

宅基地“三權(quán)分置”制度改革在顯化宅基地資產(chǎn)價(jià)值的同時(shí)，在一定程度上也弱化了其居住保障的功能。針對(duì)響應(yīng)改革政策，流轉(zhuǎn)或退出宅基地后進(jìn)城落戶的農(nóng)民，可考慮在他們買房居住等方面新增一些激勵(lì)政策，如完善國家住房保障政策體系，給予購房租房補(bǔ)貼和享受廉租房、公租房、限價(jià)商品房等福利政策，減輕其購房租房的壓力，保障“居者有其屋”。深入推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立更加公平的農(nóng)村社會(huì)保障制度，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全民覆蓋的社保體系。另外，要強(qiáng)化農(nóng)民自身的個(gè)人保障能力，定期開展農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道。積極引導(dǎo)農(nóng)戶購買商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，增強(qiáng)抵御就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.建立宅基地市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)規(guī)則

堅(jiān)持市場(chǎng)化改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的調(diào)節(jié)作用，提高土地利用效率，增加宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，維護(hù)農(nóng)民的合法收入。對(duì)于在宅基地分配中區(qū)位影響的福利差異風(fēng)險(xiǎn)，可通過市場(chǎng)化配置資格權(quán)，開展宅基地區(qū)位有償選擇。宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立可參考城鎮(zhèn)房屋交易與承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定，規(guī)范完善市場(chǎng)規(guī)則。預(yù)防社會(huì)資本的投機(jī)行為可參考城市房地產(chǎn)限購限貸的調(diào)控措施，針對(duì)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)可以出臺(tái)嚴(yán)格的限制規(guī)定，不允許流轉(zhuǎn)買賣多處宅基地及對(duì)增值收益部分進(jìn)行征稅，防止投機(jī)炒作，維護(hù)農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民的利益。要建立集體，政府、市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，遵循農(nóng)民自愿參與原則，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，保持信息暢通和公開，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，控制價(jià)格波動(dòng)，盡可能減少農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失。在宅基地人市后，要建立完善的交易價(jià)格、增值收益分配等機(jī)制，保障市場(chǎng)各參與主體的合法收益。同時(shí)，要建立科學(xué)合理的權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制和嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。

4.完善配套政策措施，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村改革

宅基地“三權(quán)分置”改革與城鄉(xiāng)戶籍、居住證、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等制度改革息息相關(guān)，應(yīng)加強(qiáng)宅基地與其他相關(guān)制度改革的聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。例如，在集體產(chǎn)權(quán)制度的改革過程中，可將宅基地納入資源資產(chǎn)的范圍進(jìn)行整體性考慮相關(guān)流轉(zhuǎn)退出問題，協(xié)同并進(jìn)，提高農(nóng)村治理能力。要以土地制度改革為核心，強(qiáng)化各方面配套制度的銜接，充分發(fā)揮土地制度改革的聯(lián)動(dòng)作用，有效防范宅基地“三權(quán)分置”制度改革中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要加強(qiáng)配套制度和非正式制度的聯(lián)動(dòng)，為宅基地制度改革提供更加堅(jiān)實(shí)的支撐，為鄉(xiāng)村振興注入不竭動(dòng)力。

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