基于PMC指數(shù)模型的水庫移民政策量化評價和優(yōu)化路徑研究

周海煒，鳳良慧

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

水資源是關(guān)系國計民生的重要自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源[1]。為提高水資源的利用水平，我國進(jìn)行了大規(guī)模的水利水電建設(shè)，截至2017年，已建成水電站47 498座，各類水庫98 795座[2]，他們在防洪、發(fā)電、航運(yùn)、灌溉等方面發(fā)揮了巨大的效益，但因土地占用、房屋拆遷等問題造成了2 500多萬人口遷移。因水庫移民遷移、安置問題的政治性和強(qiáng)迫性使其成為一項(xiàng)世界性難題[3]。由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多重原因，截至2016年，我國仍有數(shù)以百萬計水庫移民生活處于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)以下[4]。水庫移民因遷移導(dǎo)致的次生貧困問題不僅是扶貧開發(fā)中需要解決的關(guān)鍵問題，還影響社會發(fā)展的穩(wěn)定性，成為我國全面建成小康社會的突出短板。

水庫移民問題對政府行為有較強(qiáng)的依賴性。作為全世界最大的發(fā)展中國家和水利水電工程移民數(shù)量最多的國家之一[5]，歷經(jīng)70多年的演變與發(fā)展，我國已形成初步的水庫移民政策體系，通過前期補(bǔ)償、中期監(jiān)管和后期扶持等措施彌補(bǔ)和保障了移民的利益和權(quán)力。2016年，國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好水庫移民脫貧攻堅(jiān)工作的指導(dǎo)意見》，將水庫移民問題和脫貧攻堅(jiān)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相結(jié)合，以幫助貧困移民早日擺脫貧困，共享國家改革和發(fā)展的成果，解決因遷移導(dǎo)致的次生貧困等問題，確保2020年全面建成小康社會。

水庫移民政策的規(guī)劃、制定、優(yōu)化對于移民問題的改善和解決有著重要的指導(dǎo)意義，移民政策質(zhì)量將直接影響政策的實(shí)施效果。但目前研究較多集中于探究移民政策實(shí)施的效益及其影響因素，缺乏對移民政策本身進(jìn)行評價與分析的研究。

本文采用PMC指數(shù)模型對我國水庫移民政策進(jìn)行量化評價，通過構(gòu)建水庫移民政策評價指標(biāo)，分析各項(xiàng)政策的優(yōu)、劣勢，為我國水庫移民政策的制定、實(shí)施和優(yōu)化調(diào)整提供參考。

1 文獻(xiàn)評述

1.1 政策評價研究

政策評價指對一項(xiàng)政策的內(nèi)容、執(zhí)行情況、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)及其他效應(yīng)的估計和評價[6]，是基于一系列具體評價標(biāo)準(zhǔn)和研究方法對政策的衡量與分析，以確定政策實(shí)施的效果、影響及價值。政策評價最早出現(xiàn)在第一次世界大戰(zhàn)前教育和公共衛(wèi)生計劃中[7]，因其最為顯著的固有政治性特征[8]，使社會計劃得到了更為廣泛的關(guān)注與研究。20世紀(jì)40年代，政策評價開始運(yùn)用于各種國際計劃中。至20世紀(jì)70年代初，政策評價已發(fā)展成為社會科學(xué)評價中一個獨(dú)立的專業(yè)領(lǐng)域[9-10]，研究對象為各類社會計劃。在對政策評價長時間的探索研究過程中，學(xué)者們提出了多種政策評價方法，但沒有形成統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。在具體政策評價研究中，使用較多的是定性研究方法，如利用專家訪談法得出相關(guān)領(lǐng)域政策的專業(yè)評價，或根據(jù)政策發(fā)展歷程和未來預(yù)測，對現(xiàn)有政策進(jìn)行總結(jié)，形成自主評議[11-12]。與定量研究方法相比，定性研究方法帶有一定的主觀色彩，受評議者個人判斷的影響，結(jié)果主觀性較強(qiáng)，精確度較低。定量研究方法主要有對比分析法和統(tǒng)計分析法，通過選擇實(shí)施效果的定量或半定量評價指標(biāo)，對政策績效進(jìn)行評價，但缺乏對政策本身的分析[13]。

目前，國內(nèi)外政策評價研究中多采用以實(shí)證手段為主的復(fù)合型方法[14]。時丹丹等[15]基于BP人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了工藝創(chuàng)新科技政策評價模型，基于模型運(yùn)行結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了政策進(jìn)一步分類和評價問題。Fitzgerald等[16]基于數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)構(gòu)建了政策建議的可持續(xù)性評估指標(biāo)，以增強(qiáng)政策在可持續(xù)方面預(yù)測的有效性。Perillo等[17]通過建立多元金融網(wǎng)絡(luò)模型對歐元區(qū)域金融寬松政策進(jìn)行量化評估，衡量其對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。汪曉夢[18]運(yùn)用相關(guān)性分析和灰色關(guān)聯(lián)度方法對技術(shù)創(chuàng)新政策績效進(jìn)行評價。不同的模型框架存在各自優(yōu)劣勢，多數(shù)的研究方法缺陷體現(xiàn)在主觀性較強(qiáng)和精確度較低等方面[19]。

為了彌補(bǔ)上述缺陷，本文采用PMC指數(shù)模型(policy modeling consistency，PMC)對我國水庫移民政策進(jìn)行評價研究。PMC指數(shù)模型是Ruiz基于Omnia Mobilis假說提出的一種政策文本分析模型[20]。Ruiz認(rèn)為世界上的變量相互聯(lián)系并保持運(yùn)動狀態(tài)，不能忽略或無視任何一個相關(guān)變量的影響。研究相關(guān)變量范圍的擴(kuò)大且不忽視任何一個可能的相關(guān)變量，使PMC指數(shù)模型能夠?qū)崿F(xiàn)政策內(nèi)部一致性的分析，并基于PMC指數(shù)和PMC曲面從任意維度分析政策的優(yōu)劣勢，以得到總體評價。此外，通過對研究政策的文本挖掘確定二級變量，可降低評估主觀性的影響，提高評價精度。PMC指數(shù)模型已成為國際上較為先進(jìn)的政策文本評價方法[21]。

1.2 水庫移民政策研究

水庫移民主要指因?qū)鹘y(tǒng)的水庫、泵站、渠系等進(jìn)行規(guī)劃和修建所引發(fā)遷移的人口[22]，屬于典型的非自愿移民。國內(nèi)外水利水電工程建設(shè)均因征用大量土地，造成移民搬遷、生活環(huán)境改變、生產(chǎn)資源減少等問題[23]。水庫移民的安置工作不僅關(guān)系水利水電工程的建設(shè)實(shí)施，對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會政治穩(wěn)定等方面也有著重大的影響。水庫移民遷移活動具有較強(qiáng)的政治性和強(qiáng)迫性，移民安置已經(jīng)成為世界各國的難題。水庫移民政策制定需基于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、歷史文化背景、社會環(huán)境等特點(diǎn)進(jìn)行探索實(shí)踐，以最大限度地提高政策的適用性。從世界范圍來看，移民政策中美國模式、非洲模式、日本模式和世界銀行模式較為完善，成為其他國家參考的經(jīng)典模式[24]。作為最大的發(fā)展中國家，同時也是全世界移民數(shù)量最多的國家之一，基于我國基本國情、主要矛盾、社會環(huán)境等因素的變換，水庫移民政策也在不斷進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。經(jīng)歷70多年的演變與發(fā)展，已形成初步的政策體系，但依然存在不足之處，由水庫移民問題引發(fā)的大規(guī)模群體性事件是體現(xiàn)相關(guān)政策缺陷的主要表現(xiàn)形式[25-26]。補(bǔ)償政策的逐漸完善、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高、安置扶持范圍的不斷擴(kuò)大仍未徹底解決移民問題。

我國土地的所有權(quán)性質(zhì)決定了土地征收的行政行為，使得水庫移民問題的解決在很大程度上受政府行為的影響[27]，并具有高度的依賴性，這使得移民政策成為解決移民問題的關(guān)鍵。我國水庫移民管理工作長期缺少專用性法規(guī)，自1991年2月15日國務(wù)院頒發(fā)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院74號令)后，我國水庫移民管理工作正式實(shí)現(xiàn)了依法管理。自中華人民共和國成立以來，我國水庫移民政策經(jīng)歷了探索(1950—1977年)、建立(1978—2000年)、修訂完善(2001年至今)3個階段[28]，實(shí)現(xiàn)了由“重工程，輕移民”向“以人為本”理念的轉(zhuǎn)變，但仍處于相對不成熟的階段[29]。因移民政策不完善，水庫移民政策實(shí)施過程中移民問題、矛盾沖突不斷出現(xiàn)，引起了有關(guān)學(xué)者對于水庫移民政策的關(guān)注。

早期移民政策研究主要圍繞對政策內(nèi)容進(jìn)行分析討論，包括扶持對象的確定、扶持內(nèi)容的選擇、庫區(qū)基金的來源和使用[30]、扶持年限和資金的管理等[31]，政策重點(diǎn)應(yīng)為國家、集體及移民三者間利益的調(diào)節(jié)[32]。

自2006年國務(wù)院發(fā)布綱領(lǐng)性文件《大中型水庫移民后期扶持政策》后，移民政策的研究主要集中于對移民后期扶持政策的研究。宋良光[33]通過分析移民對特定水庫移民政策的回應(yīng)，得出當(dāng)?shù)厮畮煲泼裾邔?shí)施后非預(yù)期后果出現(xiàn)的原因，從而為移民后期扶持政策制定與改善提供底層視角和啟示，以減少不必要的沖突。梁媛媛等[34]通過問卷調(diào)查，從移民視角衡量水庫移民教育培訓(xùn)供給狀況與效果，提出改進(jìn)相應(yīng)政策與完善培訓(xùn)監(jiān)督管理機(jī)制等建議。Liu等[35]采用單因素方差分析法探究農(nóng)村移民后期安置扶持方式的選擇對于其家庭收入的影響。Xu等[36-37]在構(gòu)建移民政策評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，分別利用層次分析法和多層次模糊綜合模型對大中型水庫移民后期扶持政策進(jìn)行綜合評價。

目前對于水庫移民政策的研究大多集中于通過設(shè)定政策績效指標(biāo)，以衡量具體政策實(shí)施過程中取得的成效，從績效視角、財務(wù)管理視角[38]等來評價政策的實(shí)施，卻忽略了對政策本身的分析。從政策的視角研究水庫移民問題，不僅可以為政府政策的制定、調(diào)整、優(yōu)化完善等凸顯重點(diǎn)、提供參考，對移民利益的保護(hù)和社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等也具有現(xiàn)實(shí)意義。因此，本文采用PMC指數(shù)模型對我國水庫移民政策進(jìn)行量化評價，通過構(gòu)建水庫移民政策評價指標(biāo)體系，計算PMC指數(shù)并繪制分值曲面，分析各項(xiàng)政策的優(yōu)劣勢，為我國水庫移民政策的制定、實(shí)施和優(yōu)化調(diào)整提供參考。

2 PMC指數(shù)模型構(gòu)建

2.1 數(shù)據(jù)處理及高頻詞分析

我國水庫移民政策自2001年進(jìn)入修訂完善階段，故選取2001—2018年發(fā)布的移民政策，所有政策均來自中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、國務(wù)院、財政部、水利部、各級省市政務(wù)網(wǎng)站等官方渠道。通過瀏覽政策文件，篩選整理出327項(xiàng)與水庫移民直接相關(guān)的政策作為PMC指數(shù)模型構(gòu)建的樣本數(shù)據(jù)。利用計算機(jī)Python語言編程實(shí)現(xiàn)對選取的水庫移民政策的預(yù)處理。對政策文本進(jìn)行分詞處理、統(tǒng)計詞頻并按詞頻降序排列分詞結(jié)果。由于分詞政策文本均為水庫移民政策，“水庫”“庫區(qū)”“項(xiàng)目”“移民”等高頻詞無政策特性分析作用，故剔除。以此為基礎(chǔ)，對高頻詞表做同義詞、縮寫詞合并處理，整理有效高頻詞匯前60個，如表1所示。

表1 水庫移民政策高頻詞

通過對高頻詞的統(tǒng)計，可以看出國家水庫移民政策在遵循市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的同時，運(yùn)用了法制手段，以移民補(bǔ)償和庫區(qū)開發(fā)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了對國家、集體、個人利益關(guān)系一種的平衡和協(xié)調(diào)以及庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，這也與學(xué)術(shù)界水庫移民政策研究偏向一致。高頻詞“人民政府”體現(xiàn)了水庫移民問題的政治性及對政府行為的高度依賴性?！鞍徇w”“培訓(xùn)”“補(bǔ)助”“投資”“就業(yè)”等顯示了國家對于移民安置和扶持措施的多樣化和長期性，以提高移民的適應(yīng)性，幫助其重新融入新環(huán)境，建立個人社會網(wǎng)絡(luò)?！敖M織”“領(lǐng)導(dǎo)”“監(jiān)督”“評估”“績效”和“企業(yè)”等表明水庫移民問題的解決不僅是國家和移民兩者間的交互，安置區(qū)政府及企業(yè)也應(yīng)在國家的指導(dǎo)下充分發(fā)揮協(xié)助政策制定、完成政策具體措施的作用?！柏斦薄碍h(huán)境”“社會”“經(jīng)濟(jì)”和“技術(shù)”等顯示了我國水庫移民政策并非局限于某一領(lǐng)域內(nèi)制定單一政策，而是充分考慮各領(lǐng)域的聯(lián)動性及我國社會的實(shí)際情況，構(gòu)建具有均衡性的水庫移民政策體系。

2.2 變量分類及參數(shù)識別

以我國水庫移民政策為研究對象，參考Estrada等[20-21]政策評價指標(biāo)體系的設(shè)定，結(jié)合我國水利水電設(shè)施情況及移民安置現(xiàn)狀與發(fā)展，設(shè)置10個一級變量和43個二級變量，如表2所示。

Omnia Mobilis假說提出世界上變量相互聯(lián)系并保持運(yùn)動狀態(tài)，不能忽略或無視任何一個相關(guān)變量的影響。因此，在PMC指數(shù)模型中，強(qiáng)調(diào)不應(yīng)限定變量數(shù)量及權(quán)重，所有二級變量權(quán)重相等，以二進(jìn)制對變量參數(shù)進(jìn)行設(shè)定。若被評價政策包含相關(guān)二級變量，則該項(xiàng)記為1，否則為0。

2.3 多投入-產(chǎn)出表構(gòu)建

多投入-產(chǎn)出表是一種可存儲大量數(shù)據(jù)、對單變量進(jìn)行多維度量的數(shù)據(jù)分析框架，能夠?qū)崿F(xiàn)政策的全面評價。在多投入-產(chǎn)出表中，一級變量間相互獨(dú)立，不存在固定排列順序，僅作為二級變量的區(qū)分類別。每個一級變量由不限數(shù)量的二級變量構(gòu)成，并且二級變量權(quán)重相等。結(jié)合我國水庫移民政策的特征和變量分類，構(gòu)建出多投入-產(chǎn)出表，如表3所示。

2.4 PMC指數(shù)計算

構(gòu)建水庫移民政策PMC指標(biāo)評價體系的兩級變量及相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)，采用內(nèi)容分析法對待評價政策文本量化并計算其PMC指數(shù)。首先按式(1)對待評價政策文本的二級變量賦值，i為一級變量序號，j為二級變量序號，二級變量取值服從[0，1]分布；然后，根據(jù)式(2)計算各一級變量的值；最后按式(3)代入各一級變量計算待評價政策文本的PMC指數(shù)θ。

表2 水庫移民政策模型變量設(shè)置

表3 水庫移民政策評價多投入-產(chǎn)出表

Xi-j～N[0，1]

(1)

(2)

(3)

2.5 構(gòu)建PMC曲面

根據(jù)PMC指數(shù)構(gòu)建的PMC曲面可以更直觀地展示政策文本各維度的量化得分和優(yōu)劣勢。依據(jù)PMC矩陣中各項(xiàng)一級變量分值繪制評價政策的PMC曲面圖[38]。PMC矩陣的構(gòu)建需考慮矩陣的對稱性和PMC曲面的可視化效果。由于本文構(gòu)建的PMC指標(biāo)中一級指標(biāo)X10無二級變量，故在PMC矩陣中剔除X10，利用9個一級變量構(gòu)建3階矩陣：

(4)

3 水庫移民政策評價的實(shí)證分析

3.1 實(shí)證樣本選取

PMC指數(shù)模型是基于變量間的相互聯(lián)系并保持運(yùn)動狀態(tài)提出的政策文本評價模型，不忽視任意一個變量的作用，以盡可能降低人為選擇對研究結(jié)果的影響[39]。因此，在利用PMC指數(shù)模型進(jìn)行實(shí)證研究時，樣本政策的選擇不需要特別遵循特定規(guī)律，以降低主觀因素對量化結(jié)果的干擾，最大限度實(shí)現(xiàn)PMC指數(shù)模型全面考慮多種變量對結(jié)果作用的特征優(yōu)勢[40]。因此，隨機(jī)選取8項(xiàng)水庫移民政策進(jìn)行量化研究，政策詳情如表4所示。

3.2 PMC指數(shù)計算及曲面繪制

采用內(nèi)容分析法對待評價政策量化賦值，構(gòu)建樣本政策的多投入-產(chǎn)出表。根據(jù)投入-產(chǎn)出表計算各樣本政策的PMC指數(shù)(計算結(jié)果保留小數(shù)點(diǎn)后兩位)，并參考Ruiz等的政策等級劃分標(biāo)準(zhǔn)和樣本水庫移民政策量化值確認(rèn)各政策等級[20]，結(jié)果如表5、表6所示。

根據(jù)各待評價政策PMC指數(shù)結(jié)果，按照式(4)構(gòu)建PMC矩陣，分別繪制各樣本政策的PMC曲面。通過PMC曲面對政策文本量化結(jié)果的可視化展示，可以直觀、清晰地看出各政策的優(yōu)劣勢。受篇幅限制，本文僅列出PMC指數(shù)分值最高的P5、P6和分值最低P1、P74項(xiàng)政策的PMC曲面圖，如圖1所示。

表4 待評價政策匯總

表5 樣本政策PMC指數(shù)

表6 樣本政策排名及等級

3.3 實(shí)證結(jié)果分析

實(shí)驗(yàn)樣本政策涵蓋了國家和省市兩級政策級別。根據(jù)PMC指數(shù)模型的政策文本量化結(jié)果，8項(xiàng)樣本政策中5項(xiàng)等級為優(yōu)秀，3項(xiàng)為可接受，總體PMC指數(shù)均值為7.18。國家級政策P5和P6均為優(yōu)秀等級并且分值最高，表明國家級政策在規(guī)劃和制定時更為嚴(yán)謹(jǐn)，涵蓋領(lǐng)域更為廣泛，對各因素考慮更為全面。省市級政策得分差異較大，分值最高與最低政策差值為1.86。

按樣本政策的量化評價等級，根據(jù)PMC指數(shù)分值具體分析各項(xiàng)政策，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。建議順序參照王進(jìn)富等[38]的研究按照一級變量與對應(yīng)均值間差值大小降序排列。

3.3.1優(yōu)秀等級政策

a.P5排名第一，僅X1得分低于均值，其余9個變量均高于或等于均值。P5在提出移民脫貧總體要求的同時，明確制定規(guī)劃合理的脫貧方案，政策內(nèi)

(a) P1

(b) P5

(c) P6

(d) P7

容包括移民資格確認(rèn)、安置、建設(shè)、防汛救災(zāi)、扶貧、教育、就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持等，在樣本政策中內(nèi)容涵蓋最全面；政策領(lǐng)域涉及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多方面，在政府的建議、監(jiān)管及引導(dǎo)和各級地方政府的配合下，采取前期補(bǔ)償、后期扶持、監(jiān)督管理等多種措施切實(shí)做好水庫移民脫貧攻堅(jiān)工作。政策設(shè)計依據(jù)翔實(shí)，規(guī)劃合理，在制定時對各維度指標(biāo)衡量較全面。

b.P6排名第二，是國家級綱領(lǐng)性政策。一級變量X4、X6、X8得分均低于均值，其余變量均高于或等于均值。與國家級政策P5相比，P6對政策方案進(jìn)行細(xì)化，劃分不同時間段，分別提出短期、中期和長期目標(biāo)與計劃，使目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑更為清晰，可行性更高。由于政策重點(diǎn)集中于對移民后期扶持措施的完善，移民前期安置、搬遷、防災(zāi)等方面不包含在政策內(nèi)容范圍內(nèi)。同時。水庫移民問題對政府行為的依賴性使其妥善解決被視為是政府的責(zé)任與任務(wù)，這一觀念使早期水庫移民后期扶持工作資金主要來源于政府財政撥款和部分水利水電設(shè)施的收入，也使P6政策制定涉及領(lǐng)域范圍較小，參與對象也僅限于各級政府和水庫移民。因此，對P6政策優(yōu)化建議參考路徑為X4—X8—X6。

c.P3排名第三，是省市級政策，共有8項(xiàng)一級變量得分高于或等于均值，政策設(shè)計和制定較為完善。P3將政策重點(diǎn)集中于水庫移民后期扶持措施，對政府性資金進(jìn)行整合，把扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金以及政府部門安排的各類建設(shè)基金和專項(xiàng)資金向移民安置區(qū)傾斜，同時鼓勵企業(yè)對口幫扶和社會捐助，拓寬了水庫移民后期扶持資金渠道，擴(kuò)大了政策參與對象和范圍，使移民問題解決的部門轉(zhuǎn)為移民、企業(yè)(產(chǎn)業(yè))和政府三方合作。在政策改善方面，P3應(yīng)適當(dāng)增加規(guī)劃性內(nèi)容，對水庫移民后期扶持資金使用的預(yù)期效果進(jìn)行判斷并采取相應(yīng)的解決措施。建議參考路徑為X9—X5。

d.P2排名第四，是2009年畢節(jié)市政府發(fā)布的省市級政策。P2作為短期政策，僅X6和X8得分低于均值。政策主要關(guān)注解決水庫移民搬遷安置問題和加強(qiáng)對移民資金的監(jiān)督管理，通過現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段和方法輔助決策和管理，以提高移民工作的管理水平和效率。政策內(nèi)容忽略了移民扶貧、教育培訓(xùn)、就業(yè)扶持等移民后期的扶持內(nèi)容，未充分考慮移民安置對社會穩(wěn)定的影響等問題。此外，政策只提出外出務(wù)工返鄉(xiāng)移民會對移民維穩(wěn)工作造成壓力，政府需加強(qiáng)維穩(wěn)工作，但并未提出如何引導(dǎo)、幫助移民就業(yè)或創(chuàng)業(yè)等問題和相應(yīng)問題的解決方案。在P2基礎(chǔ)上制定、優(yōu)化移民政策，應(yīng)加強(qiáng)政策內(nèi)容和參與對象的相關(guān)內(nèi)容，建議路徑為X8—X6。

e.P8排名第五，是省市級政策。P8以實(shí)現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)建設(shè)為總體目標(biāo)，將工作重心置于移民后期扶持政策落實(shí)。政策內(nèi)容包括移民安置、庫區(qū)建設(shè)、扶貧、教育培訓(xùn)、就業(yè)和產(chǎn)業(yè)扶持等多方面，通過政府補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)扶持等多種渠道加強(qiáng)水庫移民的安置工作；政府采用補(bǔ)償、后期扶持、監(jiān)督管理、行政等措施調(diào)節(jié)政府、企業(yè)與移民三者間的關(guān)系，使其均能積極參與相應(yīng)政策的落實(shí)工作中。相比其他優(yōu)秀等級政策，P8分值較低，建議優(yōu)化參考路徑為X4—X9—X5。

3.3.2可接受等級政策

a.P4排名第六，是省市級政策。P4作為暫行性政策，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、環(huán)境和技術(shù)多領(lǐng)域，對工作實(shí)施具有引導(dǎo)、監(jiān)管、建議和規(guī)劃等作用，但仍存在需要改進(jìn)優(yōu)化的情況。P4中移民扶貧、教育培訓(xùn)、相應(yīng)產(chǎn)業(yè)扶持等內(nèi)容均未涉及，這與政策自身性質(zhì)和服務(wù)對象有一定的關(guān)系，與大中型水庫相比，小型水庫影響范圍較小，移民數(shù)量也較少。政策重點(diǎn)為移民后期扶持計劃的落實(shí)，參與對象受到限制，相應(yīng)政策措施也較少。根據(jù)P4的性質(zhì)與特點(diǎn)，改進(jìn)可以主要從政策參與對象和政策措施兩方面入手。地方企業(yè)的參與可有效地擴(kuò)展移民資金來源和移民就業(yè)問題，政府發(fā)揮輔助調(diào)節(jié)作用，采取多種措施落實(shí)移民計劃，有效降低政府后期扶持的壓力。指標(biāo)改進(jìn)路徑為X7—X6—X9—X8。

b.P1排名第七，是省市級政策。政策涉及領(lǐng)域較廣，采取的政策措施較多。其一級變量分值均低于均值。主要原因P1主要是針對水庫移民安置新村建設(shè)工程制定的政策，針對性強(qiáng)，作用范圍小。結(jié)合政策自身的性質(zhì)和特點(diǎn)，可通過適當(dāng)擴(kuò)展政策內(nèi)容、對新村建設(shè)實(shí)施預(yù)期效果進(jìn)行預(yù)測、制定相應(yīng)的應(yīng)對措施等方式對政策進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，參考路徑為X6—X5—X9—X8。

c.P7排名第八。除政策級別和政策評價分值等于均值外，其他一級變量得分均低于均值。主要原因是P7為省市級政策，且發(fā)布時期較早，受當(dāng)時移民安置工作實(shí)施理念的影響，重視移民扶持工作中資金的使用和監(jiān)督管理等問題。隨著移民安置工作涉及領(lǐng)域越來越廣，內(nèi)容范圍不斷擴(kuò)大，結(jié)合可改善指標(biāo)，建議參考路徑為X9—X5—X4—X6—X7。

4 結(jié)論與對策建議

4.1 結(jié)論

本文利用PMC指數(shù)模型對我國水庫移民政策進(jìn)行量化評價研究。首先，對327項(xiàng)水庫移民政策文本進(jìn)行高頻詞挖掘與統(tǒng)計，參考模型變量設(shè)定和水庫移民政策詞頻統(tǒng)計結(jié)果確定PMC指數(shù)模型各級相關(guān)變量，降低主觀人為干擾，確保模型的客觀性和嚴(yán)謹(jǐn)性。然后，基于PMC指數(shù)模型構(gòu)建我國水庫移民政策的量化評價框架，隨機(jī)選擇8項(xiàng)不同等級的水庫移民政策進(jìn)行實(shí)證量化評價分析，得出以下結(jié)論：

a. 多領(lǐng)域政策結(jié)合、政府領(lǐng)導(dǎo)下的社會多方參與和多種扶持措施相互配合成為我國緩解、解決水庫移民問題，維護(hù)庫區(qū)與社會總體穩(wěn)定的政策主要制定方向。

b. 水庫移民政策仍有較大的改善優(yōu)化空間。8項(xiàng)政策中有5項(xiàng)政策(P2、P3、P5、P6、P8)量化評價等級為優(yōu)秀，3項(xiàng)政策(P1、P4、P7)等級為可接受，但PMC指數(shù)得分均值為7.18，存在部分指標(biāo)變量得分多數(shù)低于均值的情況等，為未來政策的規(guī)劃、制定和改善優(yōu)化提供了參考方向。

4.2 建議

a. 政策性質(zhì)。當(dāng)前水庫移民政策主要起描述、引導(dǎo)、建議和監(jiān)管作用，預(yù)測性規(guī)劃內(nèi)容相對較少。一方面，移民補(bǔ)償、扶持等措施均是針對現(xiàn)有情況提出的解決方案；另一方面，中央和地方政府在分配、使用水庫移民基金時，雖然采取了相應(yīng)的資金監(jiān)管辦法和措施，但并沒有對資金使用后應(yīng)取得的效果進(jìn)行充分預(yù)測規(guī)劃以及對未取得預(yù)期效果采取補(bǔ)救措施等。因此，應(yīng)適當(dāng)增加政策的規(guī)劃性內(nèi)容，提高水庫移民政策的實(shí)施效果。

b. 參與對象。水庫移民問題作為一項(xiàng)社會性問題，雖受政府行為與調(diào)節(jié)的影響較大，但問題的解決不能僅僅依靠政府的扶持。當(dāng)前政策較多關(guān)注于安置區(qū)政府單方扶持和移民問題的反饋，雖提出對移民進(jìn)行就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等，但未將庫區(qū)或安置區(qū)企業(yè)視為水庫移民問題解決的參與對象，未充分調(diào)動社會多方面的積極性，實(shí)現(xiàn)多方資源的整合。因此，應(yīng)適當(dāng)增加安置區(qū)、庫區(qū)等企業(yè)以及產(chǎn)業(yè)扶持的內(nèi)容，調(diào)動當(dāng)?shù)仄髽I(yè)等多方參與的積極性，增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性，使水庫移民問題的解決不再僅僅局限于移民和各級政府之間，建立和完善公眾參與機(jī)制并明確政府、企業(yè)、移民三者在水利水電開發(fā)建設(shè)中的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系與責(zé)任。

c. 政策關(guān)注階段。在2006年國務(wù)院發(fā)布《完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》后，各級政府規(guī)劃、制定水庫移民政策較多關(guān)注于后期扶持措施。在未來政策的制定、完善過程中，應(yīng)對水庫移民問題各時段措施予以相應(yīng)的關(guān)注。