國內(nèi)外城市居民生活水價(jià)及可承受能力分析

高慧忠，王曉松，孫 靜，阮宏勛，穆祥鵬，李 想，許鳳冉

(1.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100038； 2.北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100044；3.北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京 100871)

全球淡水資源不僅短缺而且地區(qū)分布極不均衡，約占世界人口總數(shù)40%的80個(gè)國家和地區(qū)約15億人口淡水不足，其中26個(gè)國家約3億人極度缺水。我國是世界第一人口大國，人均水資源量只占世界人均水資源量的四分之一，水資源短缺且形勢嚴(yán)峻。因此，合理利用水資源，提高水資源利用效率尤為重要。水價(jià)作為重要的經(jīng)濟(jì)杠桿對于調(diào)節(jié)水資源需求，提高用水效率[1]具有重要意義，合理的水價(jià)能夠有效地提高居民的節(jié)水意識，促進(jìn)水資源節(jié)約。

居民生活水價(jià)是國內(nèi)外水利經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)之一。水價(jià)的高低與不同地區(qū)的水資源供需形勢、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和居民承受能力相關(guān)，生活用水與污水處理如何定價(jià)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。我國和美國、英國、日本等國家在水價(jià)的制定研究中引入了居民可承受能力，根據(jù)水費(fèi)支出占人均收入的比值來分析水價(jià)的合理性。筆者收集整理了近幾年國內(nèi)外典型城市居民生活水價(jià)數(shù)據(jù)，對比研究各城市居民水價(jià)的差異，分析可承受能力，并從中得到啟示，為制定更合理的居民水價(jià)，促進(jìn)節(jié)約用水提供參考。

1 國外城市居民生活水價(jià)現(xiàn)狀

筆者選取紐約、倫敦、東京、巴黎、新加坡等幾座典型城市，對城市居民生活用水水價(jià)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

1.1 紐約

紐約市居民生活水價(jià)由供水費(fèi)、排水費(fèi)和供排相關(guān)的服務(wù)費(fèi)3部分構(gòu)成，自1980年以來基本保持上漲趨勢。2014年財(cái)務(wù)年(2013年7月1日至2014年6月30日)紐約市水價(jià)為3.27美元/m3，折合人民幣20.10元/m3(按當(dāng)年匯率，下同)，其中供水費(fèi)1.26美元/m3，污水處理費(fèi)2.01美元/m3。與1996年財(cái)務(wù)年相比，水價(jià)上漲了2.33美元/m3，年均漲幅7.2%[2]。至2017年，紐約市生活水價(jià)為3.5美元/m3，折合人民幣23.45元/m3[3]，其中污水處理費(fèi)約占總水價(jià)的60%，依然保持著1993年以來污水處理費(fèi)為供水費(fèi)的159%的現(xiàn)狀。

1.2 倫敦

倫敦市居民生活水價(jià)由供水服務(wù)費(fèi)和污水處理費(fèi)2部分組成，全市近80%的水量由該市最大的水務(wù)公司泰晤士水務(wù)公司提供[4]。根據(jù)用水家庭有無安裝水表分別采用計(jì)量和按家庭財(cái)產(chǎn)估價(jià)兩種方式來征收。2013年城市供水服務(wù)費(fèi)1.23英鎊/m3，污水服務(wù)費(fèi)0.65英鎊/m3，合計(jì)1.88英鎊/m3，折合人民幣為16.49元/m3，同期比上一年上漲了3.5%[5]。2015年倫敦市居民生活水價(jià)收費(fèi)做出調(diào)整，水價(jià)構(gòu)成由2部分改為3部分，分別為固定費(fèi)用、可變費(fèi)用以及環(huán)境保護(hù)費(fèi)用。調(diào)整后呈現(xiàn)逐年上漲趨勢，至2017年倫敦居民生活水價(jià)為2.55英鎊/m3，折合人民幣22.19元/m3[2]。

1.3 東京

東京城市居民生活水價(jià)由2部分組成，即基本水費(fèi)和計(jì)量水費(fèi)，此外，用水戶還需繳納稅率為5%(基本水費(fèi)與計(jì)量水費(fèi)之和)的消費(fèi)稅。東京城市居民生活水價(jià)收費(fèi)方式與我國城市居民階梯水價(jià)制度相似，但卻更為細(xì)致。東京實(shí)行計(jì)量收費(fèi)、超額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)的水費(fèi)政策。為保證用水公平性和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的明確性，東京采用管徑差別收費(fèi)制度，即根據(jù)水表連接管管徑的不同，水價(jià)也有所不同。

東京地區(qū)自2005年1月實(shí)行累加階梯水價(jià)制度，與水管規(guī)格相對應(yīng)，水管規(guī)格越大，階梯數(shù)越少。在前3種最小的水管規(guī)格下(管徑13～25 mm)，水價(jià)分為9個(gè)階梯，居民每月用水量在1～5 m3之間的不收取階梯水費(fèi)，5～10 m3的水價(jià)為1.34元/m3，10～20 m3的水價(jià)為7.78元/m3，依次遞增，大于 100 m3的水價(jià)為24.56元/m3。以2005年東京水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為例，在每月用水5 m3以內(nèi)的用戶，按基本水價(jià)付費(fèi)，超過基本水量就按累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)。按管徑20 mm 的用水戶計(jì)，水價(jià)(不包括排污費(fèi))為11.39元/m3[6]。從2015年收費(fèi)制度變更起，東京城市居民生活水價(jià)包括固定費(fèi)用、可變費(fèi)用、增值稅、環(huán)境保護(hù)費(fèi)以及環(huán)境增值稅五部分，至2017年其水價(jià)為14.07元/m3[4]。

1.4 巴黎

巴黎城市居民生活水價(jià)由3部分組成，即飲用水生產(chǎn)與分配服務(wù)費(fèi)、衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)及稅費(fèi)[7]。20世紀(jì)80年代以來，隨著巴黎市水供應(yīng)行業(yè)的私有化，水供應(yīng)業(yè)務(wù)具體由維奧利亞及蘇伊士兩大供水集團(tuán)承擔(dān)。水價(jià)制定遵從“誰用水誰付錢，誰污染誰付錢”的原則，由市政府、供水單位與各類用水戶等有關(guān)各方共同協(xié)商確定。2010年巴黎市政府收回了供水系統(tǒng)的管理權(quán)，全部相關(guān)事宜由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理。

2011年巴黎市水價(jià)為2.93歐元/m3，折合人民幣26.34 元/m3，其中飲用水生產(chǎn)與分配服務(wù)費(fèi)1.105歐元/m3，占比37.7%；衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)1.034歐元/m3，占比35.3%；稅費(fèi)0.791歐元/m3，占比27%[6]。2015年巴黎市對城市居民生活水價(jià)構(gòu)成做出調(diào)整，由之前的3部分改為5部分，包括固定費(fèi)用、可變費(fèi)用、環(huán)境保護(hù)費(fèi)、稅費(fèi)(增值稅、環(huán)境增值稅、其他稅)以及其他費(fèi)用。至2017年其水價(jià)為3.65歐元/m3，折合人民幣27.74元/m3[3]。

1.5 新加坡

新加坡是世界上極度缺水的城市之一，生活和生產(chǎn)用水主要依靠雨水收集和從鄰國馬來西亞進(jìn)口。對來之不易的水資源，新加坡公用事業(yè)局(PUB)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控居民用水需求。用水戶除了交納供水費(fèi)以外，還需要交納污水處理費(fèi)和耗水稅等。

新加坡政府曾在2017年2月宣布，為了加強(qiáng)水資源的保護(hù)，水費(fèi)將分2個(gè)階段調(diào)整。水費(fèi)調(diào)整第1階段自2017年7月1日起，城市居民生活月用水量在0～40 m3之間，綜合水價(jià)為2.39美元/m3，折合人民幣16.013元/m3，其中供水工程水價(jià)1.19美元/m3，耗水稅0.42美元/m3，污水處理費(fèi)0.78美元/m3；月用水量大于40 m3時(shí)，綜合水價(jià)為3.21美元/m3，折合人民幣21.507元/m3，其中供水工程水價(jià)1.46美元/m3，耗水稅0.73美元/m3，污水處理費(fèi)1.02美元/m3。第2階段自2018年7月1日起，城市居民生活月用水量在0～40 m3之間，綜合水價(jià)為2.74美元/m3，折合人民幣18.358元/m3，其中供水工程水價(jià)1.21美元/m3，耗水稅0.61美元/m3，污水處理費(fèi)0.92美元/m3；月用水量大于40 m3時(shí)，綜合水價(jià)為3.69美元/m3，折合人民幣24.723元/m3，其中供水工程水價(jià)1.52美元/m3，耗水稅0.99美元/m3，污水處理費(fèi)1.18美元/m3[8]。

2 我國城市居民生活水價(jià)現(xiàn)狀

我國水價(jià)變革經(jīng)歷了4個(gè)階段，即公益無償供水階段、低水價(jià)階段、非全成本核算階段、商品化價(jià)格形成階段，水價(jià)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，近年來實(shí)施階梯式水價(jià)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、水資源費(fèi)改稅等措施，水價(jià)制度不斷完善。我國現(xiàn)行的水價(jià)體系由資源成本、工程成本、環(huán)境成本、利潤以及稅收5部分組成。

筆者利用中國水網(wǎng)2012—2019年城市居民生活用水水價(jià)資料，選取9個(gè)典型城市的居民生活水價(jià)[9-11]進(jìn)行對比分析。按照東部(北京、上海、廣州)、中部(太原、武漢、南昌)、西部(蘭州、成都、昆明)和北方(北京、太原、蘭州)、南方(上海、廣州、武漢、成都、南昌、昆明)的分區(qū)，對比分析城市居民生活水價(jià)的區(qū)域差異。由表1可見，各城市居民生活水價(jià)在2012年以后呈上漲趨勢，在實(shí)行階梯水價(jià)政策之后基本維持穩(wěn)定。

表1 2012—2019年我國典型城市居民生活水價(jià) 元/m3

通過各區(qū)域城市平均水價(jià)(圖1)對比可見，全國最高的水價(jià)出現(xiàn)在東部地區(qū)。東部城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，需水量和排污量都大，徑流調(diào)蓄空間有限，同時(shí)受流域污染影響，地表可用水資源短缺，因此水價(jià)較高。西部地區(qū)地廣人稀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，居民收入水平較低，城市居民生活水價(jià)低于東部地區(qū)。中部地區(qū)河湖水系較為發(fā)達(dá)，水資源豐富，因此城市居民生活水價(jià)較低。從南北方差異來看，北方城市居民生活水價(jià)高于南方城市(圖2)，反映了南北方在氣候和水資源等方面的差異及其對水資源危機(jī)的敏感程度。

圖1 東、中、西部水價(jià)差異

圖2 南、北方水價(jià)差異

3 國內(nèi)外水價(jià)對比及可承受能力分析

筆者以2017年國內(nèi)外幾個(gè)典型城市居民生活水價(jià)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，來分析國內(nèi)外城市居民生活水價(jià)差異。從水價(jià)的組成看，國內(nèi)外各城市居民生活水價(jià)一般采用全成本水價(jià)，包括資源成本、工程成本和環(huán)境成本。從收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)看，國內(nèi)外各城市居民生活水價(jià)均在逐年上漲，其中巴黎市單方水價(jià)最高，達(dá)27.74元/m3，紐約、倫敦、新加坡、東京依次減少；國內(nèi)城市水價(jià)較低，就國內(nèi)單方水價(jià)最高的北京看，其水價(jià)約是巴黎的1/6，是東京的 1/3。從計(jì)價(jià)模式來看，國內(nèi)外城市都實(shí)施計(jì)量收費(fèi)，有的國家實(shí)施固定費(fèi)用和可變費(fèi)用相結(jié)合的計(jì)價(jià)模式。國內(nèi)城市和東京、新加坡均實(shí)行階梯水價(jià)制度，東京在實(shí)行階梯水價(jià)的同時(shí)加入了管徑因素，使計(jì)價(jià)模式更加細(xì)致化。倫敦、東京、巴黎都有基本水價(jià)。國內(nèi)城市與紐約、新加坡均直接按單價(jià)乘以用水量來計(jì)算。

實(shí)際上，由于水資源條件、水質(zhì)、水資源供需態(tài)勢等條件不同，各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、可支配收入和用水量也不同，很難單純從單方水價(jià)的高低來比較國內(nèi)外各城市水價(jià)的高與低。因此，引入R值(人均月水費(fèi)支出占可支配收入的比值)，作為分析國內(nèi)外各城市居民生活水價(jià)的可比指標(biāo)，也就是從居民可承受能力[12-14]來分析各城市水價(jià)的合理性。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，計(jì)算所得到的國內(nèi)外各城市R值，如表2和圖3所示。

從圖3可知，無論從單方水價(jià)還是居民可承受能力R值來看，國內(nèi)城市均低于國外典型城市。以國內(nèi)R值最高的昆明為例，昆明R值為0.42%，還要低于國外城市R值最低的東京(0.48%)。這表明，相對于可支配收入而言，國內(nèi)各城市居民人均月水費(fèi)支出比較小，居民生活用水水價(jià)還有較大的提升空間。

表2 2017年國內(nèi)外各城市R值

圖3 2017年國內(nèi)外典型城市水價(jià)現(xiàn)狀與可承受能力指標(biāo)R值對比

根據(jù)水價(jià)承受能力與節(jié)水意識關(guān)系的有關(guān)研究[15-18]，一般來說，當(dāng)水費(fèi)支出占人均可支配收入的1%時(shí)，對居民的心理影響作用不大，可以繼續(xù)運(yùn)用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)水資源的使用，促進(jìn)節(jié)水；當(dāng)達(dá)到2%時(shí)，水價(jià)引起居民的重視，開始主動節(jié)約用水；當(dāng)達(dá)到3%時(shí)，用水會對人們的生活產(chǎn)生較大影響，應(yīng)考慮低收入人群的水價(jià)承受能力。《水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)規(guī)范》(SL 72—2013)指出，城市居民的全年水費(fèi)支出占其年可支配收入的比例在1.5%～3%以內(nèi)，屬于用水戶的可承受范圍。然而本文中所選的幾個(gè)國內(nèi)外典型城市居民生活水價(jià)可承受能力R值大多數(shù)沒有超過1%，僅紐約的R值達(dá)到了1.1%，因此不利于提高城市居民的節(jié)水意識，水價(jià)調(diào)整的剩余空間還很大。從國內(nèi)城市來看，人均收入較低的太原、南昌的居民水價(jià)承受能力R值要比收入較高的上海、武漢的R值還要高，說明國內(nèi)各城市水價(jià)承受能力范圍差異較大，北方地區(qū)水價(jià)調(diào)整的剩余空間低于南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

4 結(jié)論與啟示

a. 各城市居民生活水價(jià)結(jié)構(gòu)類似，但單方水價(jià)差異明顯。國內(nèi)外各城市居民生活水價(jià)一般采用全成本水價(jià)，包括資源成本、工程成本和環(huán)境成本。各城市居民生活水價(jià)均存在逐年上漲趨勢，但由于水資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，水價(jià)存在較大差異，發(fā)達(dá)國家城市居民生活水價(jià)明顯高于國內(nèi)城市，我國東部城市居民生活水價(jià)高于中西部，北方城市居民生活水價(jià)高于南方城市。

b. 居民生活水價(jià)一般實(shí)行按量計(jì)費(fèi)，但計(jì)價(jià)方式不同。有些國家實(shí)施固定費(fèi)用和可變費(fèi)用相結(jié)合的計(jì)價(jià)模式，固定費(fèi)用是用水戶必須負(fù)擔(dān)的基本費(fèi)用，不管用水與否均按月收取；可變費(fèi)用是根據(jù)用水量的多少所繳納的費(fèi)用。國內(nèi)城市和東京、新加坡均實(shí)行階梯水價(jià)制度。

c. 各城市居民生活人均月水費(fèi)支出占可支配收入的比值(R)較低，水價(jià)調(diào)整剩余空間較大。以R值分析水價(jià)可承受能力，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外各城市居民生活水價(jià)R值均偏低，除紐約外其他各城市R值均沒有達(dá)到1%。我國城市R值明顯低于國際城市的R值，不利于提高城市居民的節(jié)水意識，存在較大的調(diào)整空間。

目前國內(nèi)外城市居民生活水價(jià)總體水平偏低，難以有效促進(jìn)水資源緊缺地區(qū)節(jié)約用水。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加快居民水價(jià)改革，充分考慮到居民收入分布及承受能力，制定合理的水價(jià)水平和調(diào)整機(jī)制，提升居民節(jié)水意識，支撐節(jié)水型社會建設(shè)。