“漸進型”生態(tài)環(huán)境損害賠償機制的困境透析與完善進路
——基于29份生效的典型裁判文書的實證分析

崔義敏 孫泓云

（1.高郵市人民法院 執(zhí)行局，江蘇 高郵 225600；2.山西大學 法學院，山西 太原 030000）

在我國過去的法律體系中，將環(huán)境污染、環(huán)境損害救濟的方法規(guī)定在傳統(tǒng)侵權法中，在對環(huán)境受損案件的處理中，傳統(tǒng)侵權法能很好地將人身損害和財產損害進行處置，但生態(tài)環(huán)境受損破壞的對象是環(huán)境的生態(tài)價值和審美價值，受損的生態(tài)環(huán)境并沒有得到有效的處置。企業(yè)污染，環(huán)境受損，政府買單在過去很長一段時間內成為生態(tài)環(huán)境損害的救濟途徑。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償的理論研究和制度建設亟需完善。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度司法適用的實然樣態(tài)

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在司法領域的適用概況

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為救濟受損的生態(tài)環(huán)境而創(chuàng)設的一項新型制度，故在實踐中可供參考的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數量也不多。筆者以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”為關鍵詞在中國裁判文書網上檢索，剔除無關查詢后，選取29份生效的典型裁判文書，作為考察司法實踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償適用情況的樣本，同時也恪守了調查樣本的客觀性和真實性原則。

1.從訴訟請求看

生態(tài)環(huán)境損害賠償案件雖然具有環(huán)境成因的復雜性、侵害過程的復合性、鑒定評估的專業(yè)性、污染后果顯現的滯后性等獨特的特征，但在本質上仍然屬于賠償類的訴訟，行政機關、環(huán)保組織、檢察機關所提出的訴訟請求與一般賠償類案件的訴訟請求有相似之處。經過對樣本的梳理，筆者發(fā)現，此類案件的賠償權利人一般要求賠償義務人停止侵害、排除妨礙、恢復環(huán)境原狀、賠償服務功能損失、賠禮道歉等，如圖一所示，而這些訴訟請求的提出一般都是多項統(tǒng)一在一起的[1]。就審判程序而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償類案件的訴訟程序大多以一審為主。即便有的賠償義務人不服一審的裁判結果而提出上訴，二審往往也得到一個駁回上訴、維持原判的結果。當然也不乏案件因涉及管轄問題，當事人提出管轄權異議而上訴。

圖一 訴訟請求類型分布

2.從裁判結果看

這29份生效的典型裁判文書的結果包含判決結案和裁定結案兩種情況。其中，前者25件，后者僅4件，如圖二所示。在司法實踐中，在判定是否構成生態(tài)環(huán)境損害時受多重因素的影響，如起訴主體是否適格、污染事實的認定、委托評估機構的資質、污染事實與損害行為之間的因果關系等。如果認定造成了生態(tài)環(huán)境損害，一般而言，法官會根據案情，并結合賠償義務人的過錯程度、損害的方式、造成的后果來判令賠償義務人賠償生態(tài)環(huán)境修復費用的多少、是否需要在省級或以上媒體向社會公開賠禮道歉，甚至支付相關經濟損失（如律師費、鑒定費、交通費等）及賠償服務功能的損失等。

圖二 29份裁判文書裁判結果分布

（二）失范的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

關于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，存在較多的理論學說，但通過分析29份生效的典型裁判文書，可以發(fā)現，理論和實踐的雙重困境依舊存在于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在司法中的適用。

1.理論困境

一是生態(tài)環(huán)境損害賠償的立法較為滯后且分散?？v觀我國目前的法律體系，我國對生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的法律規(guī)定主要在《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱“海洋環(huán)境保護法”）等法律中，除《海洋環(huán)境保護法》當中明確規(guī)定了造成海洋生態(tài)環(huán)境損害的責任者要承擔賠償責任外，其他法律較少涉及生態(tài)環(huán)境的補償和修復，更未對生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務人、索賠主體、賠償范圍和索賠程序進行規(guī)定。通過分析29份生效的典型裁判文書我們可以發(fā)現，司法機關在進行判決時無可以引用的具體規(guī)則，從而使得情節(jié)相似的生態(tài)環(huán)境損害案件在實際操作中卻產生較大差異的尷尬局面，大大影響了法律的權威。同時，我國的生態(tài)環(huán)境損害不僅包括有主環(huán)境要素的損害，還包括無主環(huán)境要素的損害，像水、空氣等無主環(huán)境要素依托現有的法律和司法解釋我們難以通過司法途徑對損害環(huán)境者有效追責。

二是生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的法律定位未明確?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）中對經磋商形成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議具有強制執(zhí)行的效力進行了明確，但并未清晰規(guī)定磋商的法律屬性問題。關于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律定位，學者們持有不同的觀點：一方面，有學者認為是“行政磋商說”，持此觀點的學者認為行政機關與賠償義務人的磋商屬于行政協(xié)商，是行政機關想方設法與賠償義務人磋商達成協(xié)議維護環(huán)境公益的一種手段[2]；另一方面，有學者認為是“民事磋商說”，持此觀點的學者認為盡管磋商的一方當事人是行政機關，但行政機關在磋商中失去了行政主體的地位，兩者在磋商的過程中是一種平等的民事關系，協(xié)議中的賠償損失責任與民法上的賠償損失責任并無實質區(qū)別，生態(tài)環(huán)境修復責任與民法上的恢復原狀責任也并無二致，雙方通過平等自由的談判達成協(xié)議，實現對生態(tài)環(huán)境修復的目的。通過分析29份生效的典型裁判文書發(fā)現，囿于理論的困境，法院在審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中雖絕大多數遵循了民事案件的裁判規(guī)則，但在一些特殊案件中，政府不僅擔任索賠權利人的角色，更應承擔起生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管者的責任。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商面臨的法律困境主要體現在以下三個方面：一是磋商的法律性質定性不明確?！陡母锓桨浮凡⑽疵鞔_規(guī)定磋商的法律性質，從而使得在實踐中有“行政磋商說”和“民事磋商說”兩種不同的做法。二是磋商中環(huán)境公益與社會公眾利益難以實現有效統(tǒng)一。在《改革方案》中將賠償權利人規(guī)定為國務院授權的省級、市地級政府，其作為賠償權利人在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中與賠償義務人磋商，但省級、市地級政府受其屬性和所追求利益的限制，在磋商過程中，會過于代表環(huán)境公益，維護生態(tài)環(huán)境，而出現侵害社會公眾利益的情形，難以達到環(huán)境公益與社會公眾利益的均衡。三是在有的案件中，賠償權利人與賠償義務人積極作為，相互磋商達成協(xié)議并進行司法確認，而有的案件中的賠償義務人鑒于訴訟程序比磋商程序要求高，從而更喜歡選擇訴訟的策略。在選取的29份生效的裁判文書中，通過磋商達成協(xié)議請求司法確認的案件有14件。

圖三 29份生效裁判文書的磋商情況

2.實踐困境

從生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的司法實踐來看，對于生態(tài)環(huán)境損害的救濟只是采取“單兵作戰(zhàn)”的方式，并未形成“協(xié)同并進”的整體性思路，造成了在保護環(huán)境公益實際中的“疊床架屋”[3]。

一是生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟銜接不暢。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟從本質上講都是為了保護生態(tài)環(huán)境，在環(huán)境遭受損害時實施有效救濟。這兩項制度在案件受理范圍上有所重合，區(qū)別只在于起訴主體上的差異，這也就意味著他們之間有緊密的銜接。對于發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害案件，行政機關、環(huán)保組織、檢察機關都有權提起訴訟，這就會不可避免地出現在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中就相關主體因同一損害行為被重復追責。雖然《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟制度的銜接問題，但有一些問題仍不清楚：其一，《若干規(guī)定》中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的賠償權利人與賠償義務人磋商不成的，才可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。假設磋商正在進行，同一環(huán)境污染的損害行為又被提起了環(huán)境公益訴訟，法院是否要受理的問題不明確，這就使得不同法院有自己不同的做法[4]。其二，《若干規(guī)定》雖然明文規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟，但當生態(tài)環(huán)境損害賠償案件先被提起了環(huán)境民事公益訴訟，又被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，法院應該如何處理的規(guī)定尚缺失。

二是生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審判的專業(yè)化水平有待進一步提升。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有極強的專業(yè)性。一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件可能涉及民事、刑事、行政等多種法律關系；另一方面，除因環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的人身和財產損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害要求賠償的不屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的受案范圍外，其他造成生態(tài)損害的都可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，從而使得案件日益增多。這對我們傳統(tǒng)的審判模式提出了挑戰(zhàn)，要求審判人員要同時具備法律和相關環(huán)境科學知識[5]。此外，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理數量少，積累的審判經驗有限，這都對我們的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審理提出了挑戰(zhàn)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度司法適用困境的成因透視

傳統(tǒng)的侵權案件造成的損害后果以及損害行為和損害后果之間的因果關系，法官能夠憑借生活常識、個人經驗進行判斷。但生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有專業(yè)性、隱蔽性、復雜性的特征，法官難以憑借自身的力量來裁判，審理生態(tài)環(huán)境損害賠償等新類型案件要有逐步適應的過程，而裁判經驗的缺乏、裁判規(guī)則的模糊更加劇了法院審理案件的難度[6]。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實踐效果的貧乏

現階段生態(tài)環(huán)境損害賠償模式的實踐效果與預期相比存在較大的差距。首先，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償的案件數量較少。隨著社會公眾環(huán)保意識的不斷增強，近年來，環(huán)保部門等行政機關受理的關于生態(tài)環(huán)境損害的投訴持續(xù)上升，但進入司法渠道來解決的卻很少，全國法院受理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件占受理環(huán)境資源案件總量的比重很低。根據最高人民法院 《中國環(huán)境資源審判白皮書 ( 2017 ～ 2018) 》公布的數據顯示，環(huán)境民事公益訴訟在全國范圍內逐步展開，共受理社會組織和檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟 1802件；而自 2015 年以來，全國范圍內受理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件卻少之又少，政府提起的索賠訴訟更是屈指可數。反觀總面積不足我國幅員二分之一且環(huán)境治理水平相對較高的歐盟，2007 年到 2013 年間各成員國共向歐盟委員會報送生態(tài)環(huán)境損害案件 3326 件[7]，年均約 475 件。加之我國的許多環(huán)境公益訴訟是在迫不得已的情況下提起的，不少案件都存在 “ 應景”的嫌疑。司法作為生態(tài)環(huán)境保護的重要手段，其作用未能充分發(fā)揮。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中缺乏專業(yè)的鑒定人員。生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估是量化生態(tài)環(huán)境損失的重要依據，鑒定人員作出的鑒定評估報告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據，但囿于專業(yè)鑒定人員的稀缺，使得生態(tài)環(huán)境損害因果關系鏈條的確認存在困難。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償的責任規(guī)定僵化

為讓賠償義務人最大限度地履行自己應盡的義務，在《改革方案》中已經明確，審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的各級人民法院可以根據賠償義務人的過錯程度、經濟實力等因素來綜合確定責任的承擔方式，對賠償數額超過了賠償義務人經濟承受能力的，可以采取分期賠付的方式來實現，若未按指定的期限履行給付義務，賠償義務人要加倍支付遲延履行期間的債務利息。但是從選取的29份生效的典型裁判文書中，我們可以發(fā)現，除分期償付的方式外，并未有其他多樣化的責任承擔方式。在當今這種“讓審理者裁判，讓裁判者負責的”司法大背景下，法官裁判并不僅僅是“息訴寧事”，還存在著相應的責任，故在實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初期，各級法院的法官都采取相對保守的做法，不敢進行其他責任承擔方式的嘗試，更別說做出“別出心裁”的裁判了[8]。這也就導致在司法實踐中，判令賠償義務人承擔相應的費用成為責任承擔的主要方式，甚至也可以說是唯一的方式。在生態(tài)環(huán)境損害案件的判決中，部分法官并不考慮賠償義務人的經濟承受能力，這樣作出的判決無疑會將壓力轉嫁給執(zhí)行，造成執(zhí)行案件的增多。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人認定難

生態(tài)環(huán)境損害賠償同一般的民事侵權相比具有自己的特殊性，在證據收集、鑒定評估、因果關系的認定上都需要斟酌考量。法律要求造成生態(tài)環(huán)境損害的污染者要承擔相應的責任，做到應賠盡賠。但是，在司法實踐中，囿于生態(tài)環(huán)境案件的特殊性，在認定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時會存在困難。那么，如何認定生態(tài)環(huán)境損害賠償的義務人就值得商榷。在司法實務中，污染企業(yè)一般掌握著具體的排污數量等關鍵證據材料，這就使得在訴訟中賠償權利人對確定污染與損害之間的因果關系是非常困難的，加重了舉證中的困難。在訴訟中，雙方當事人存在信息和資源等方面的不對稱，這就可能造成結果上的不公平。

三、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度司法適用的完善進路

為解決上述存在的理論困境和實踐困境，我們需要重新審視，統(tǒng)籌考慮我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，基于此，筆者建議從法律規(guī)范、協(xié)議磋商、制度銜接、救濟機制四個方面來完善我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。其中，法律規(guī)范旨在為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供法律依據，磋商目的在于高質高效達成修復受損的生態(tài)環(huán)境協(xié)議，制度銜接意在銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟之間的關系，救濟機制定位政府監(jiān)管機制和訴訟索賠模式的有效結合[9]。

（一）合理定位生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的是維護環(huán)境公益，合理定位生態(tài)環(huán)境損害賠償制度需把握住生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要實現的目的來展開。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的本質是為了更好的建設“美麗中國”，保護受損的生態(tài)環(huán)境。磋商只是實現這一目標的一個環(huán)節(jié)，盡管看起來符合傳統(tǒng)民事訴訟的要求，但我們并不能否認磋商具有公共性的本質。在磋商的過程中，行政機關與賠償義務人并非是單純協(xié)商達成協(xié)議的過程，必然會受到行政機關監(jiān)督屬性的影響，行政機關在磋商的同時必然也會發(fā)揮其監(jiān)督作用來防止環(huán)境公益再次受到損害，這其實也就說明了“磋商”蘊含著公共性而非私益性，是為了彌補傳統(tǒng)控制型行政手段在責任追究上的缺陷而創(chuàng)設的一種行政機關保護生態(tài)環(huán)境的新方式[10]。

根據這一制度設計的本質，生態(tài)環(huán)境損害賠償的磋商要包括以下兩個方面：一是在磋商達成一致的前提下，行政機關要主動與賠償義務人就生態(tài)環(huán)境損害事實、損害行為以及損害后果等進行磋商，督促其承擔賠償責任，恢復原有的生態(tài)功能；在行政機關與賠償義務人就損害事實和損害后果達成一致的條件下，可以再就賠償數額和責任承擔方式進行磋商，經磋商達成協(xié)議后，行政機關可以對協(xié)議的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。二是在磋商不成的情況下，行政機關一方面可以鼓勵符合條件的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，發(fā)揮司法審判的作用；另一方面，若賠償義務人與符合條件的社會組織均不履行自己應盡的義務，行政機關為履行憲法賦予的生態(tài)環(huán)境保護的責任，可以引用損害賠償上的民事規(guī)則向有關責任人予以追償[11]。

（二）有效整合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的關系

當前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟在司法實踐中是一種并行的存在，兩者存在功能上的重疊、起訴順位不明晰等問題，容易造成行政機關、環(huán)保組織或檢察機關針對同一環(huán)境侵害行為重復起訴的現象，造成司法資源的浪費，因而，有必要整合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的關系，建立規(guī)范的訴訟規(guī)則。具體來說：

一方面，根據我國《憲法》（2018年）第9條、第26條、第89條的規(guī)定和我國現行權力體系配置的要求，行政機關是環(huán)境保護的第一責任人，具有保護和改善生態(tài)環(huán)境的法定義務，擔負著提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，要求賠償義務人修復受損的生態(tài)環(huán)境的責任。同時，行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也符合傳統(tǒng)民事訴訟起訴主體與訴訟標的有直接利害關系的要求。從這一層面來說，相較于環(huán)保組織和檢察機關，應賦予行政機關優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權力。另一方面，在訴訟主體機制的構建過程中，應建立“行政機關——環(huán)保組織——檢察機關”三位一體、逐層遞進的主體結構。第一，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，行政機關因其主動性、專業(yè)性等優(yōu)勢，可以最大限度掌握生態(tài)損害方面的信息和數據，修復受損的生態(tài)環(huán)境。第二，建立環(huán)保組織的督促機制，當行政機關怠于履行生態(tài)環(huán)境損害修復與求償責任時，環(huán)保組織可作為補充求償主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。具體來講，當行政機關不履行行政處罰與行政強制等職能時，環(huán)保組織可督促行政機關積極履行相應職責；若行政機關仍不履行其相應職責，環(huán)保組織可通過提起環(huán)境民事公益訴訟的方式向賠償義務人索賠[2]。第三，檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關，有權監(jiān)督行政機關和環(huán)保組織履行生態(tài)環(huán)境損害賠償的修復與求償責任，當行政機關未履行相關責任且環(huán)保組織未發(fā)揮其督促作用時，檢察機關可發(fā)出檢察建議書或提起環(huán)境行政公益訴訟來要求行政機關履行職責，亦可提起環(huán)境民事公益訴訟來向賠償義務人進行索賠，以保證生態(tài)環(huán)境損害得到全方位救濟。

（三）構建“政府監(jiān)管優(yōu)先、索賠訴訟兜底”的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制

在《改革方案》中所主張的是將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立在民事索賠機制之上，這實際上也就隱含著生態(tài)環(huán)境損害賠償只能通過司法途徑來解決的預先設定。眾所周知，行政權是一種管理權，司法權是一種裁判權，兩者之間有顯著的差別，而生態(tài)環(huán)境損害賠償問題具有復雜性、技術性、不確定性等特征，為進一步對生態(tài)環(huán)境的經濟價值和服務功能進行救濟，應積極依賴政府的行政監(jiān)管權，強調適用政府的監(jiān)管權并不是完全否認政府的索賠權，只是政府機關在處理生態(tài)環(huán)境損害賠償問題時應更多聚焦于政府監(jiān)管職能，而不是首先拿起法律武器來對生態(tài)環(huán)境損害索賠。政府部門若能通過行政執(zhí)法手段（行政處罰、行政命令、行政代履行等）糾正違法行為、救濟受損的生態(tài)環(huán)境時，政府部門可通過“批量化”的模式來處理生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，針對造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務人，政府部門可以責令其消除污染、修復環(huán)境，并在其不履行義務時進行代履行，并將代履行費用申請法院強制執(zhí)行。但是，基于生態(tài)環(huán)境損害潛伏性、積累性、復雜性的特征，在某些特定情形下受損的生態(tài)環(huán)境會出現不可逆性與不可修復性，在這時，政府部門的監(jiān)管手段則難以發(fā)揮其應有的作用，上述消除污染、恢復受損環(huán)境的行政手段便無法適用。此時，為克服政府監(jiān)管手段的局限，避免生態(tài)文明建設的目標落空，有必要輔以索賠訴訟的司法手段，由政府部門提起訴訟以此來追究環(huán)境侵害者的賠償責任[13]?？偠灾?，在我國構建“政府監(jiān)管優(yōu)先、索賠訴訟兜底”的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制可以實現生態(tài)環(huán)境損害問責的“全覆蓋”，并實現行政權與司法權的合理配置。

結語

為徹底破除“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的局面，修復受損的生態(tài)環(huán)境，維護社會的環(huán)境公益，推進生態(tài)文明建設，必須完善我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。面對生態(tài)環(huán)境損害問題，作為賠償權利人的行政機關、社會組織、檢察機關要積極作為，合理利用生態(tài)環(huán)境損害賠償的磋商制度，正確處理好生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的關系，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償的責任承擔方式，為修復受損的生態(tài)環(huán)境貢獻力量。