論公共安全體系的建構(gòu)和健全*

唐 鈞

公共安全體系是以“總體國家安全觀”為指導(dǎo)，以實現(xiàn)危態(tài)安全、常態(tài)安全、未態(tài)安全為目標(biāo)，以應(yīng)對公共安全顯性問題和隱性風(fēng)險為出發(fā)點，在要素剖析的基礎(chǔ)上系統(tǒng)建構(gòu)，并根據(jù)時空環(huán)境的差異，權(quán)變地開展持續(xù)健全。

一、公共安全體系的問題導(dǎo)向和要素剖析

從國際實踐來看，危害生命財產(chǎn)安全的事故或事件映射出公共安全體系面臨著危態(tài)頻突發(fā)、常態(tài)易脫管、未態(tài)屢無感的三大共性挑戰(zhàn)，在本質(zhì)上反映出公共安全體系的根源性問題：公共安全體系的使命、工具、結(jié)構(gòu)、功能、屬性、路徑的六要素，在全球普遍存在著深層次的“頑疾”。

(一)危態(tài)頻突發(fā)：全球公共安全體系的系統(tǒng)性亟待固化

危態(tài)頻繁突發(fā)公共安全事件，本質(zhì)上是公共安全體系應(yīng)對危機(jī)爆發(fā)的六項要素存在欠缺。一是致災(zāi)因素的識別不全，僅識別致災(zāi)因素本身而未識別相互之間的關(guān)聯(lián)反應(yīng)機(jī)理；二是救災(zāi)手段的效率不高，救災(zāi)方式的單一化，不匹配多災(zāi)種，導(dǎo)致救災(zāi)低效甚至無效；三是響應(yīng)結(jié)構(gòu)的短板頑固，響應(yīng)處突的結(jié)構(gòu)偏差導(dǎo)致的救災(zāi)資源未能正常發(fā)揮作用；四是應(yīng)急處突的失誤屢現(xiàn)，處突的方式方法不當(dāng)，未能處置災(zāi)害，反而引發(fā)惡劣后果；五是應(yīng)急屬性(1)唐鈞：《應(yīng)急管理的屬性適配和體系優(yōu)化》，《中國行政管理》2020年第6期。的配置錯亂，應(yīng)急屬性的需求未能滿足，錯亂搭配了非應(yīng)急屬性的資源；六是業(yè)務(wù)路徑的結(jié)果不佳，應(yīng)急業(yè)務(wù)未能直接服務(wù)于應(yīng)急屬性，業(yè)務(wù)層面導(dǎo)致結(jié)果不良。

表1 公共安全體系的全球共性問題一覽表

(二)常態(tài)易脫管：全球公共安全體系的穩(wěn)健性亟待強(qiáng)化

常態(tài)脫離監(jiān)管的公共安全局面，本質(zhì)上是公共安全體系處置安全風(fēng)險治理的六項要素未達(dá)要求。一是應(yīng)災(zāi)主體的準(zhǔn)備不夠，應(yīng)災(zāi)的保障準(zhǔn)備和物資儲備存在數(shù)量不夠、質(zhì)量不夠、結(jié)構(gòu)不合理等多方面的問題；二是治災(zāi)主體的專業(yè)欠缺，缺乏專業(yè)化的意識、知識、技能、素養(yǎng)等“軟實力”和技術(shù)、設(shè)施、設(shè)備等“硬實力”；三是共治結(jié)構(gòu)的利益失衡，利益分配出現(xiàn)未能保障絕大多數(shù)的公共利益或未能維護(hù)極端少數(shù)的弱勢群體利益等問題；四是安全監(jiān)管的規(guī)范疲軟，部分行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管責(zé)任仍不明晰、標(biāo)準(zhǔn)仍不健全，易形成“無人管、不會管、管不好”的監(jiān)管漏洞并演變?yōu)槭鹿矢甙l(fā)因素；五是管理屬性的機(jī)制粗放，安全管理的精細(xì)水平難滿足工業(yè)生產(chǎn)和市場經(jīng)營的細(xì)分程度和細(xì)化速度；六是制度路徑的規(guī)則不明，安全管理多憑個體的直覺感知、知識儲備、經(jīng)驗教訓(xùn)甚至本能反應(yīng)，尚未形成統(tǒng)一化、操作化、專業(yè)化的制度規(guī)范。

(三)未態(tài)屢無感：全球公共安全體系的前瞻性亟待優(yōu)化

未態(tài)感知不到風(fēng)險且未做安全發(fā)展戰(zhàn)略，本質(zhì)上是公共安全體系部署安全發(fā)展的六項要素尚未到位。一是承災(zāi)環(huán)境的安全不足，傳統(tǒng)風(fēng)險和非傳統(tǒng)風(fēng)險相互交織，突發(fā)事件呈現(xiàn)出多樣性、多領(lǐng)域、高頻率發(fā)生態(tài)勢；二是御災(zāi)方式的風(fēng)控欠佳，因風(fēng)險意識不足而導(dǎo)致“重發(fā)展、輕安全”的誤區(qū)，因前瞻性不夠而易現(xiàn)“重應(yīng)急、輕預(yù)防”的錯誤；三是迭代結(jié)構(gòu)的設(shè)計不周，缺乏系統(tǒng)性思維，易犯“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的失誤，只顧眼下成效而缺乏長效考量；四是安全發(fā)展的部署混亂，安全規(guī)劃或滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致源頭治理等機(jī)制并未施行；五是社會屬性的格局混沌，社會安全“交叉點”“結(jié)合部”等問題導(dǎo)致部分安全隱患久拖未治；六是戰(zhàn)略路徑的導(dǎo)向不妥，戰(zhàn)略規(guī)劃存在重處突輕風(fēng)控、重技術(shù)輕管理、重形式輕本質(zhì)等共性問題。

二、公共安全體系的目標(biāo)導(dǎo)向和系統(tǒng)建構(gòu)

為了應(yīng)對上述問題，公共安全體系的建構(gòu)要吸取全球的經(jīng)驗教訓(xùn)，直面危態(tài)頻突發(fā)、常態(tài)易脫管、未態(tài)屢無感的三重問題，以實現(xiàn)危態(tài)安全、常態(tài)安全、未態(tài)安全為目標(biāo)，以體系六要素的組合為重點，搭建基礎(chǔ)型構(gòu)架(使命—工具)、支撐型構(gòu)架(結(jié)構(gòu)—功能)、拓展型構(gòu)架(屬性—路徑)，形成要素完備、設(shè)計科學(xué)的公共安全體系。

表2 公共安全體系的目標(biāo)導(dǎo)向和系統(tǒng)建構(gòu)一覽表

(一)公共安全體系“基礎(chǔ)型構(gòu)架”：使命和工具夯實“地基”

公共安全體系的建構(gòu)，要形成“基礎(chǔ)型構(gòu)架”；通過公共安全的使命和工具，來夯實體系的“地基”。

第一，公共安全體系承擔(dān)著致災(zāi)因素的科學(xué)處置的使命，通過救災(zāi)手段的全面部署，達(dá)成危態(tài)安全。一是致災(zāi)因素的科學(xué)評定體系，以分類分級為基礎(chǔ)工具，根據(jù)具體情形選擇精細(xì)化的定量定性方法手段，并形成“識別—分析—定級”的遞進(jìn)流程和動態(tài)更新；二是致災(zāi)因素的風(fēng)險準(zhǔn)則設(shè)置，單一場景中的風(fēng)險準(zhǔn)則以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)考量為主，復(fù)雜環(huán)境中的風(fēng)險準(zhǔn)則，則需要綜合考慮決策主體的目標(biāo)、價值觀、偏好、對風(fēng)險的容忍度、承受力以及風(fēng)險環(huán)境因素等進(jìn)行綜合評估；三是致災(zāi)因素的現(xiàn)場快速處置，部署快速高效的救災(zāi)方案，需要設(shè)置人員死傷最小化、連鎖反應(yīng)最短化、聲譽(yù)影響最輕化等多元靶向，調(diào)適精細(xì)的應(yīng)急過程中的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工、執(zhí)行程序以及規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)操作。

第二，公共安全體系承載著應(yīng)災(zāi)主體的負(fù)責(zé)履職的使命，通過治災(zāi)主體的專業(yè)集成，實現(xiàn)常態(tài)安全。一是全員安全責(zé)任化的精細(xì)化制度設(shè)計，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門監(jiān)管、屬地管理、企業(yè)主體、崗位行為責(zé)任，精細(xì)到應(yīng)急管理與風(fēng)險治理的“最后一米”；二是安全責(zé)任的無縫隙銜接，處理好“統(tǒng)”與“分”、“防”與“救”、“上”與“下”、“破”與“立”的四組關(guān)系，促進(jìn)安全責(zé)任全鏈條、無縫化落實；三是治災(zāi)主體的專業(yè)集成，加強(qiáng)企事業(yè)單位、村(社區(qū))等基層單位對能力范圍內(nèi)公共安全隱患的自查自治和風(fēng)控應(yīng)急能力的自建自強(qiáng)，加大市場主體、專家團(tuán)隊、志愿力量、社會機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮，加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其對社會風(fēng)險的對沖作用。

第三，公共安全體系肩負(fù)著承災(zāi)環(huán)境的優(yōu)化改造的使命，通過御災(zāi)方式的協(xié)同風(fēng)控，爭取未態(tài)安全。一是微觀環(huán)境的改造優(yōu)化，圍繞關(guān)乎每一個體生命財產(chǎn)安全、關(guān)聯(lián)生產(chǎn)生活的微觀環(huán)境，切實加強(qiáng)相關(guān)安全管理與服務(wù)工作。例如企業(yè)生產(chǎn)車間等場景中的規(guī)范精細(xì)安全生產(chǎn)規(guī)程，全面涵蓋Health(健康)、Safety(安全)和Environment(綜合環(huán)境)的三位一體管理體系。二是宏觀環(huán)境的改造優(yōu)化，從戰(zhàn)略規(guī)劃到部署實施，均應(yīng)牢固樹立安全紅線、以安全發(fā)展為基本準(zhǔn)則，構(gòu)建確保人民群眾安康幸福、共享改革發(fā)展和社會文明進(jìn)步成果的良好環(huán)境。例如，創(chuàng)建以“安全發(fā)展示范城市”為抓手，全面優(yōu)化城市運(yùn)行安全管理的環(huán)境。

(二)公共安全體系“支撐型構(gòu)架”：結(jié)構(gòu)和功能搭建“支柱”

公共安全體系的建構(gòu)，要形成“支撐型構(gòu)架”；借助公共安全的結(jié)構(gòu)和功能，來搭建體系的“支柱”。

第一，公共安全體系要建構(gòu)“就緒—響應(yīng)”結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化應(yīng)急處突功能，支撐危態(tài)安全。公共安全體系發(fā)軔于應(yīng)急，具備危態(tài)安全的功能，在突發(fā)狀態(tài)和緊急情況下，實施應(yīng)急處置、科學(xué)救援及其相應(yīng)管理工作。這要求“就緒—響應(yīng)”的結(jié)構(gòu)部署。一方面，通過各方面的應(yīng)急準(zhǔn)備和能力建設(shè)，達(dá)到可抵御災(zāi)害和應(yīng)對危機(jī)的就緒狀態(tài)；另一方面，通過快速響應(yīng)、專業(yè)處置、救援成鏈、逆轉(zhuǎn)復(fù)原等版塊建構(gòu)，實施科學(xué)高效的應(yīng)急響應(yīng)?！熬途w—響應(yīng)”結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要通過公共安全體系的行政結(jié)構(gòu)(管理維度)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)(專業(yè)維度)的優(yōu)化，以危機(jī)管理4R模型(縮減力Reduction、預(yù)備力Readiness、反應(yīng)力Response、恢復(fù)力Recovery)等為理論支撐，實現(xiàn)兩方面的目標(biāo)：既要針對單一突發(fā)事件或簡單突發(fā)場景，通過標(biāo)準(zhǔn)化、快速化的操作，達(dá)成快速救援死傷、處置現(xiàn)場、恢復(fù)秩序等低層次和短時期的危態(tài)安全功能；也要針對多災(zāi)種、復(fù)合型的“災(zāi)害鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”，通過“災(zāi)害斷鏈+救援成鏈”達(dá)到人員低損，并實現(xiàn)保障體系穩(wěn)健性、維護(hù)業(yè)務(wù)連續(xù)性等高層次和中長期的危態(tài)安全功能。

第二，公共安全體系要建構(gòu)“共治—抗逆”結(jié)構(gòu)，固化安全監(jiān)管功能，支撐常態(tài)安全。公共安全體系具備常態(tài)安全的功能，所有涉及公共安全的行業(yè)領(lǐng)域和責(zé)任主體均應(yīng)依法依規(guī)開展系統(tǒng)性的安全工作，并在安全管理中形成多方互動與融合的局面。這要求構(gòu)建“共治—抗逆”的結(jié)構(gòu)部署。一方面，安全職能所涉部門主管主責(zé)，政府、社會、群眾等多元主體在各負(fù)其責(zé)的基礎(chǔ)上安全共治、風(fēng)險共擔(dān)；另一方面，具備事發(fā)抗災(zāi)應(yīng)災(zāi)與事后恢復(fù)逆轉(zhuǎn)的抗逆水平，以及合格的安全韌性和風(fēng)險承受能力?！肮仓巍鼓妗钡慕Y(jié)構(gòu)優(yōu)化，應(yīng)以安全監(jiān)管為抓手，針對公共危機(jī)實施前置化的風(fēng)險治理，具體包括：建構(gòu)“可能性—后果(Possibility-Result,PR)”人財損失風(fēng)控模型，建立分類防控和分級應(yīng)急系統(tǒng)，專項整改易導(dǎo)致群死群傷的高危風(fēng)險；構(gòu)建“社會責(zé)任—負(fù)面影響(Responsibility-Influence,RI)”(2)唐鈞：《公共危機(jī)管理》，中國人民大學(xué)出版社，2019年，第24-25頁。負(fù)面輿論風(fēng)控模型，加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制等社會綜合風(fēng)險防范；本質(zhì)安全建設(shè)從“外掛式安全”向“內(nèi)嵌式安全”轉(zhuǎn)變，在法律規(guī)范約束和專業(yè)指導(dǎo)的外部作用基礎(chǔ)上，加強(qiáng)內(nèi)部的人員、制度、設(shè)施、環(huán)境等的安全建設(shè)管理，將安全工作嵌入生產(chǎn)生活的每個環(huán)節(jié)步驟，將安全意識融入日常的意識和行為。

第三，公共安全體系要建構(gòu)“迭代—換境”結(jié)構(gòu)，優(yōu)化安全發(fā)展功能，支撐未態(tài)安全。公共安全體系具備未來安全的功能，面向未來狀態(tài)中可能影響公共安全的風(fēng)險因素，都應(yīng)預(yù)先部署和實施相應(yīng)的安全措施。這要求構(gòu)建“迭代—換境”的結(jié)構(gòu)部署：一方面，通過生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的迭代發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，形成保障公共安全的內(nèi)生機(jī)制；另一方面，針對公共危機(jī)開展戰(zhàn)略規(guī)劃和社會綜合治理，實現(xiàn)環(huán)境安全。“迭代—換境”的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在總體國家安全觀等頂層架構(gòu)的引導(dǎo)下，立足現(xiàn)在、著眼未來，形成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共安全的協(xié)同進(jìn)步。具體而言，既需要科技支撐下的單項突破，在安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵和支持企業(yè)采用新技術(shù)、新工藝、新裝備實施技術(shù)改造，研發(fā)“數(shù)字工廠”等智能化安全系統(tǒng)；也需要制度完善下的協(xié)同發(fā)展，以城市安全發(fā)展等為抓手，加強(qiáng)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)行等各個環(huán)節(jié)的安全管理，促進(jìn)建立以安全生產(chǎn)為基礎(chǔ)的綜合性、全方位、系統(tǒng)化的安全發(fā)展體系，達(dá)成全體負(fù)責(zé)、安全自覺、主動防御的安全共治格局；還需要國家安全的頂層戰(zhàn)略設(shè)計，針對保障國家安全、綜合防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)改革、防范化解重大風(fēng)險等關(guān)鍵議題，部署安全戰(zhàn)略、實施安全治理、開展安全整改，消弭綜合社會危機(jī)，形成“總體安全”。例如，工信部與應(yīng)急管理部聯(lián)合印發(fā)《“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”行動計劃(2021—2023年)》，旨在通過工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)在安全生產(chǎn)中的融合應(yīng)用，增強(qiáng)工業(yè)安全生產(chǎn)的風(fēng)險感知、監(jiān)測、評估、預(yù)警、處置、應(yīng)急、聯(lián)防等能力，提升工業(yè)生產(chǎn)本質(zhì)安全水平。

(三)公共安全體系“拓展型構(gòu)架”：屬性和路徑輔助“延展”

公共安全體系的建構(gòu)，要形成“拓展型構(gòu)架”；聯(lián)動公共安全的屬性和路徑，來輔助體系的“拓展”。

第一，公共安全體系要厘清應(yīng)急屬性，通過業(yè)務(wù)進(jìn)步路徑，拓展危態(tài)安全。公共安全體系要厘清應(yīng)急屬性，重點在于針對單一突發(fā)事件或簡單突發(fā)場景中觸發(fā)后立即響應(yīng)的應(yīng)急流程，以專業(yè)和快速為導(dǎo)向，健全和優(yōu)化“觸發(fā)—反應(yīng)”機(jī)制。其中共性規(guī)律包括：一是優(yōu)化應(yīng)急準(zhǔn)備，準(zhǔn)備越充分，響應(yīng)越快速；二是提升應(yīng)急專業(yè)性，專業(yè)程度越高，響應(yīng)越有成效；三是高抗脆弱性，通過補(bǔ)短板、堵漏洞，響應(yīng)越好?；跇I(yè)務(wù)進(jìn)步的路徑，拓展危態(tài)安全的國內(nèi)外經(jīng)驗有三：一是形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的專業(yè)應(yīng)急操作，例如，事故現(xiàn)場指揮系統(tǒng)(Incident Command System，ICS)；二是強(qiáng)化全覆蓋、小而密的基層應(yīng)急準(zhǔn)備，例如，消防滅火為“控早、滅小、滅初期”而建設(shè)“15分鐘消防救援圈”、“13510梯次滅火救援體系”(火災(zāi)后自建微型消防站1分鐘到場、社區(qū)微型消防站3分鐘到場、鎮(zhèn)街專職消防隊5分鐘到場、消防救援隊伍10分鐘到場)等；三是科技化、智能化的應(yīng)急救援裝備，強(qiáng)化高新科技在危態(tài)時的風(fēng)險感知、現(xiàn)場檢測、應(yīng)急決策等綜合應(yīng)用。

第二，公共安全體系要優(yōu)化管理屬性，通過制度再造路徑，拓展常態(tài)安全。公共安全體系要優(yōu)化管理屬性，重點在于針對涉及公共安全的社會綜合因素，構(gòu)建系統(tǒng)性、全流程的安全管理和風(fēng)險控制系統(tǒng)。其中共性規(guī)律包括：一是做足標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化水準(zhǔn)越高，抗逆成效越好；二是加強(qiáng)聯(lián)合聯(lián)動，聯(lián)動與集成的程度越好，抗逆效果越好；三是推進(jìn)共擔(dān)共治，全員共同承擔(dān)責(zé)任的狀態(tài)越好，抗逆的效果越好。基于制度再造的路徑，拓展常態(tài)安全的國內(nèi)外經(jīng)驗有三：一是理念優(yōu)化，針對突發(fā)狀態(tài)的快速恢復(fù)和有效逆轉(zhuǎn)需求，引入業(yè)務(wù)連續(xù)性管理(Business Continuity Management，BCM)，(3)全國標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺：《公共安全業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系指南GB/T 31595—2015》，2015年6月2日，http://std.samr.gov.cn/gb/search/gbDetailed?id=71F772D80647D3A7E05397BE0A0AB82A.開展“業(yè)務(wù)持續(xù)計劃”(Business Continuity Plan, BCP)，以提升可逆性；二是以機(jī)制建設(shè)為基礎(chǔ)，打通部門壁壘，實現(xiàn)聯(lián)動和集成，例如，應(yīng)急管理部截至2019年9月已與32個部門和單位建立會商研判和協(xié)同響應(yīng)機(jī)制，顯著提升了應(yīng)急能力；三是以信息化建設(shè)為渠道，促進(jìn)應(yīng)急聯(lián)動，美國應(yīng)急聯(lián)邦管理局制定了全面信息化(“E-FEMA”)戰(zhàn)略，利用信息技術(shù)在電子政務(wù)框架下構(gòu)建信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以此提高政府部門的應(yīng)急能力和效率；我國應(yīng)急管理部正在加速形成全國“一盤棋”整體信息化工作格局，建設(shè)“空天地一體化”的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警信息化工程、高效順暢的全國應(yīng)急指揮通信系統(tǒng)、統(tǒng)一的突發(fā)事件信息報送系統(tǒng)。

第三，公共安全體系要強(qiáng)化社會屬性，通過戰(zhàn)略牽引路徑，拓展未態(tài)安全。公共安全體系要強(qiáng)化社會屬性，重點在于針對公共領(lǐng)域的安全致災(zāi)因素、應(yīng)災(zāi)主體、承災(zāi)環(huán)境，優(yōu)化規(guī)范化的安全管理，部署長效化的安全戰(zhàn)略。其中共性規(guī)律包括：一是無人化程度越高，人身傷害越低，人身安全和職業(yè)健康風(fēng)險越??；二是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)等風(fēng)險對沖越好，安全性越高；三是人機(jī)迭代的過程中，必須評估預(yù)測并前置防控可能出現(xiàn)的社會綜合風(fēng)險?；趹?zhàn)略牽引的路徑，拓展未態(tài)安全的國內(nèi)外經(jīng)驗有三：一是推動機(jī)械化換人、自動化減人、智能化無人的安全生產(chǎn)整體升級換代，從根源上減少可能引發(fā)人員死傷的安全生產(chǎn)風(fēng)險；二是以人為本，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會風(fēng)險、技術(shù)發(fā)展與社會倫理的關(guān)系，既要發(fā)展更要安全，兼顧效率和公平，尤其是在人工智能等影響面廣的顛覆性技術(shù)發(fā)展中，可能帶來改變就業(yè)結(jié)構(gòu)、沖擊法律與社會倫理、侵犯個人隱私、挑戰(zhàn)國際關(guān)系準(zhǔn)則等問題，對此應(yīng)加強(qiáng)前瞻預(yù)防與約束引導(dǎo)，最大限度降低風(fēng)險，確保人工智能安全、可靠、可控發(fā)展；三是固化社會安全，爭取“穩(wěn)定紅利”，發(fā)揮制度和政策的優(yōu)勢。例如，科學(xué)踐行《重大行政決策程序暫行條例》，切實開展公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等工作，在涉及人民群眾切身利益時通過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和管理，避免社會秩序遭受破壞、公共利益受到損壞，形成安全發(fā)展的利好局面。

三、公共安全體系的權(quán)變導(dǎo)向和動態(tài)健全

基于六要素的目標(biāo)導(dǎo)向和系統(tǒng)建構(gòu)，本質(zhì)上是公共安全體系靜態(tài)的系統(tǒng)建構(gòu)；在此基礎(chǔ)上，公共安全體系的健全還需直面轉(zhuǎn)型期風(fēng)險社會的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此還要以六要素為要件，以機(jī)制創(chuàng)新為“抓手”，以危態(tài)安全、常態(tài)安全、未態(tài)安全為靶向，實施區(qū)分階段、有所側(cè)重、動態(tài)和持續(xù)的健全。

表3 公共安全體系的權(quán)變導(dǎo)向和動態(tài)健全一覽表

(一)危態(tài)安全的健全：公共安全體系的當(dāng)務(wù)之急

公共安全體系的當(dāng)務(wù)之急是健全危態(tài)安全，綜合應(yīng)對當(dāng)下的公共安全“痛點”，推動應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

第一，危態(tài)安全的“補(bǔ)短板式”健全：應(yīng)用“使命—工具”架構(gòu)，融合高危應(yīng)對機(jī)制。針對可能誘發(fā)公共安全事件的高危風(fēng)險，切實加強(qiáng)風(fēng)險評估體系、風(fēng)險應(yīng)對準(zhǔn)則、應(yīng)急救援措施等建設(shè)，以專業(yè)化、精細(xì)化、規(guī)范化為趨勢，切實履行使命、持續(xù)優(yōu)化工具。一是全面、真實、準(zhǔn)確的高危研判。在特定時間和環(huán)境中，結(jié)合“人地物事環(huán)”等要素分析，綜合應(yīng)用風(fēng)險發(fā)生概率、后果危害度、利益相關(guān)主體容忍度、應(yīng)災(zāi)主體承受力、社會負(fù)面影響、社會敏感度等高危風(fēng)險研判的既定標(biāo)準(zhǔn)，動態(tài)研判全面、真實、準(zhǔn)確的高危風(fēng)險。二是“局限理性”的危機(jī)決策。因環(huán)境復(fù)雜、時間緊急、信息不對稱等客觀因素的制約，危機(jī)決策應(yīng)采取“局限理性”方式，遵循“多害相比取其輕”的原則，最大化利用現(xiàn)有情報信息和多方?jīng)Q策支持，抓住重點、當(dāng)機(jī)立斷、制定可用方案并在執(zhí)行時調(diào)整優(yōu)化。三是“靶向式”的應(yīng)急救援。在突發(fā)事件的分類分級應(yīng)急基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高“靶向式”的應(yīng)急救援建設(shè)。例如，針對2020年新冠肺炎疫情防控，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機(jī)制，完善突發(fā)重特大疫情防控規(guī)范和應(yīng)急救治管理辦法，精準(zhǔn)解決疫情第一線問題。

第二，危態(tài)安全的“優(yōu)系統(tǒng)式”健全：應(yīng)用“結(jié)構(gòu)—功能”架構(gòu)，結(jié)合聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。面對突發(fā)事件的擴(kuò)散升級、次生災(zāi)害、蔓延傳導(dǎo)、連鎖反應(yīng)等特征，切實加強(qiáng)跨部門、跨層級、跨地域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)，不斷優(yōu)化聯(lián)動結(jié)構(gòu)、完善響應(yīng)功能。一是跨層級聯(lián)動與風(fēng)控，屬地管理為基礎(chǔ)，按需聯(lián)動上級和中央，讓基層單位和屬地政府能迅速反應(yīng)、及時處理，同時不排斥上級政府及其有關(guān)部門對其響應(yīng)工作的指導(dǎo)，也不免除其他部門或其他區(qū)域的協(xié)同義務(wù)；二是跨部門聯(lián)動與風(fēng)控，由某一主責(zé)部門為主導(dǎo)，關(guān)聯(lián)部門各司其職、配合應(yīng)急，及時阻止突發(fā)事件等級的上升、影響區(qū)域范圍的擴(kuò)大、受災(zāi)行業(yè)領(lǐng)域的增多，最大限度地把各種災(zāi)害和事故損失降到最低；三是跨區(qū)域聯(lián)動與風(fēng)控，參考美國《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》(Emergency Management Assistance Compact，EMAC)(4)The Emergency Management Assistance Compact, “EMAC Legislation”, October 19, 1996, https://www.emacweb.org/index.php/learn-about-emac/emac-legislation.等制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的聯(lián)動模式，建立長效合作、信息互通、資源共享、平臺共建的組織形式和工作機(jī)制，形成互聯(lián)互通、協(xié)同處置的格局。

第三，危態(tài)安全的“重發(fā)展式”健全：應(yīng)用“屬性—路徑”架構(gòu)，聯(lián)合風(fēng)險整改機(jī)制。在突發(fā)事件應(yīng)急結(jié)束后，應(yīng)以技術(shù)整治和制度整改相結(jié)合的標(biāo)本兼治為主線，從每一次突發(fā)事件事故原因調(diào)查中總結(jié)常態(tài)安全管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定并實施從修補(bǔ)技術(shù)瑕疵、修訂法律規(guī)范、完善體制機(jī)制等的多維度改進(jìn)與發(fā)展，確保同類問題不再重犯。一是修補(bǔ)技術(shù)瑕疵，著眼于物(機(jī)械、物質(zhì)或環(huán)境)的不安全狀態(tài)和人的不安全行為等直接事故原因，切實加強(qiáng)Man(人)、Machine(機(jī)器)、Material(物)、Method(方法)、Environments(現(xiàn)場環(huán)境)等4M1E全要素的技術(shù)與管理的細(xì)節(jié)問題；二是修訂法律規(guī)范，法律和規(guī)范是確保常態(tài)安全的有序性和有效性的關(guān)鍵，而違法違規(guī)是導(dǎo)致安全責(zé)任事故的重要原因之一，對此應(yīng)切實加快加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂、優(yōu)化整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宣貫實施；三是完善體制機(jī)制，以“三定方案”為核心，為專業(yè)應(yīng)急提供組織機(jī)構(gòu)、人員隊伍、相關(guān)保障等的常態(tài)化基礎(chǔ)支撐，橫向上整合應(yīng)急管理各類救援的資源和力量、縱向上理順中央和地方各級黨委和政府的安全責(zé)任，并聯(lián)動外部的市場機(jī)制和社會力量。

(二)常態(tài)安全的健全：公共安全體系的應(yīng)然之治

公共安全體系的應(yīng)然之治是健全常態(tài)安全，有效應(yīng)對當(dāng)下的公共安全高危風(fēng)險，完善防范化解重大風(fēng)險的科學(xué)機(jī)制。

第一，常態(tài)安全的“補(bǔ)短板式”健全：應(yīng)用“使命—工具”架構(gòu)，創(chuàng)立預(yù)防預(yù)警機(jī)制。常態(tài)安全下公共安全體系的“短板”集中出現(xiàn)于事前綜合防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，其核心是風(fēng)險的預(yù)防預(yù)警。應(yīng)用“使命—工具”架構(gòu)，創(chuàng)立預(yù)防預(yù)警機(jī)制，其有效抓手包括：一是基于科學(xué)風(fēng)險評估的精細(xì)管理工具，包括風(fēng)險清單、風(fēng)險數(shù)據(jù)庫、風(fēng)險分布圖等，用于展現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險的現(xiàn)狀規(guī)模、影響后果、分布形勢、發(fā)展態(tài)勢，明確防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任部門、管理依據(jù)、工作重點、實施規(guī)模，從而指導(dǎo)預(yù)防工作的科學(xué)開展；二是旨在防范化解風(fēng)險的隱患整治機(jī)制，以安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制為例，通過工作制度規(guī)范、技術(shù)工程支撐、智能化管控、第三方專業(yè)服務(wù)的綜合措施，促進(jìn)企業(yè)安全風(fēng)險自辨自控、隱患自查自治，把風(fēng)險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在事故前面，提升安全生產(chǎn)整體預(yù)控能力，夯實遏制重特大事故的堅強(qiáng)基礎(chǔ)；三是風(fēng)險監(jiān)測基礎(chǔ)上的危機(jī)預(yù)警制度，根據(jù)多維度的監(jiān)測或報警信息及其研判，在突發(fā)事件即將發(fā)生或升級擴(kuò)大時對相關(guān)方發(fā)布警報或提醒，以提醒開展提前或?qū)崟r的應(yīng)急響應(yīng)、危機(jī)處置、安全防護(hù)、救援逃生等應(yīng)對措施；隨著危機(jī)規(guī)律的深入掌握和高新技術(shù)的全面應(yīng)用，危機(jī)預(yù)警的提前度越高、準(zhǔn)確度越高、有用性也越強(qiáng)。

第二，常態(tài)安全的“優(yōu)系統(tǒng)式”健全：應(yīng)用“結(jié)構(gòu)—功能”架構(gòu)，創(chuàng)建主體盡責(zé)機(jī)制。常態(tài)安全下公共安全體系的“系統(tǒng)”集中體現(xiàn)為多元主體責(zé)任格局，也即公共安全風(fēng)險所有權(quán)歸屬。應(yīng)用“結(jié)構(gòu)—功能”架構(gòu)，創(chuàng)建主體盡責(zé)機(jī)制，其關(guān)鍵要素包括：一是厘清責(zé)任邊界，責(zé)任邊界不清進(jìn)而導(dǎo)致的風(fēng)險所有權(quán)部分缺位、部分越位，是部分責(zé)任事故發(fā)生的重要原因，通過責(zé)任清單、責(zé)任網(wǎng)格等形式，將“條”“塊”之間、關(guān)聯(lián)部門之間、上下級之間的責(zé)任歸屬進(jìn)一步厘清，是主體盡責(zé)的前提；二是強(qiáng)化責(zé)任落實，通過制度化、機(jī)制化的工作抓手，例如，“一把手”負(fù)責(zé)、述責(zé)述廉、履職述職、定期約談、事故警示、社會評價、專項巡查、考核評價等手段，創(chuàng)新電視訪談、知識測試、公開承諾等方式，推動安全責(zé)任落實落細(xì)，促進(jìn)責(zé)任落實無空檔、監(jiān)督管理無盲區(qū)；三是嚴(yán)肅責(zé)任追究，嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)“一票否決”制度，建立企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全過程安全責(zé)任追溯制度，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)，并將責(zé)任追究與社會信用機(jī)制、職業(yè)行業(yè)禁止制度等相掛鉤。

第三，常態(tài)安全的“重發(fā)展式”健全：應(yīng)用“屬性—路徑”架構(gòu)，創(chuàng)新智慧風(fēng)控機(jī)制。常態(tài)安全下公共安全體系的“發(fā)展”集中發(fā)力于智能化、智慧化的風(fēng)險控制，以傳統(tǒng)人防物防技防、制度防范、規(guī)則制約等為基礎(chǔ)，創(chuàng)新引入高新技術(shù)支撐下的系統(tǒng)化智慧風(fēng)險控制體系。應(yīng)用“屬性—路徑”架構(gòu)，創(chuàng)新智慧風(fēng)控機(jī)制，其核心板塊包括：一方面，以策略為核心的制度完善，加強(qiáng)公共安全理論與政策的多領(lǐng)域、多維度研究，力圖全面排查風(fēng)險、找準(zhǔn)最大風(fēng)險、有效化解風(fēng)險，根據(jù)風(fēng)險規(guī)律，設(shè)計風(fēng)險防范、預(yù)警、阻止、降級、對沖等風(fēng)險應(yīng)對策略，有針對性地做好各項應(yīng)急準(zhǔn)備，牢牢把握主動權(quán)。另一方面，以技術(shù)為核心的應(yīng)急平臺建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，著力揭示重大自然災(zāi)害及災(zāi)害鏈的孕育、發(fā)生、演變、時空分布等規(guī)律和致災(zāi)機(jī)理，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、地理信息、移動通信等新理念新技術(shù)新方法在應(yīng)急處置中的應(yīng)用，提高災(zāi)害模擬仿真、分析預(yù)測、信息獲取、應(yīng)急通信與保障能力。

(三)未態(tài)安全的健全：公共安全體系的嬗變之道

公共安全體系的嬗變之道是健全未態(tài)安全，妥善應(yīng)對當(dāng)前預(yù)估的安全“難點”，在社會治理和改革攻堅中完善長效安全機(jī)制。

第一，未態(tài)安全的“補(bǔ)短板式”健全：應(yīng)用“使命—工具”架構(gòu)，強(qiáng)化應(yīng)急學(xué)習(xí)機(jī)制。在城市化快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會快速轉(zhuǎn)型的風(fēng)險社會中，公共危機(jī)、突發(fā)事件和安全風(fēng)險均處于動態(tài)變化之中，突出工具應(yīng)用，以加強(qiáng)應(yīng)急學(xué)習(xí)機(jī)制、構(gòu)建知識管理系統(tǒng)。核心工具包括：一是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險研判工具，強(qiáng)化風(fēng)險意識和危機(jī)認(rèn)知，定期研判災(zāi)害發(fā)展趨勢、評估安全風(fēng)險，深入研究和動態(tài)把握公共危機(jī)和安全風(fēng)險的特征，透過復(fù)雜現(xiàn)象把握本質(zhì)、抓住要害、找準(zhǔn)根源，及時、全面、科學(xué)掌握公共安全的高危風(fēng)險；二是政府部門和公職人員的綜合風(fēng)險應(yīng)對工具，根據(jù)不同的社會環(huán)境和風(fēng)險特質(zhì)，有針對性地選擇合適的風(fēng)險規(guī)避(Risk Aversion)、風(fēng)險消除(Risk Elimination)、風(fēng)險干預(yù)(Risk Intervention)、風(fēng)險自留(Risk Retention)、風(fēng)險分擔(dān)(Risk Sharing)、風(fēng)險對沖(Risk Hedging)策略，以實現(xiàn)對風(fēng)險因素的系統(tǒng)評估和科學(xué)管控，積極消除或控制存量風(fēng)險，有效預(yù)防或減少增量風(fēng)險；三是全社會應(yīng)對“未知風(fēng)險”的工具和技能，面對各類新生風(fēng)險和風(fēng)險新情況、不穩(wěn)定問題和不可測因素，開發(fā)應(yīng)用高新科技手段和技術(shù)工具，全面加強(qiáng)季節(jié)性、地域性、周期性、前瞻性的未知風(fēng)險規(guī)律分析與研判，實現(xiàn)精準(zhǔn)預(yù)測、智能預(yù)警、超前預(yù)防。

第二，未態(tài)安全的“優(yōu)系統(tǒng)式”健全：應(yīng)用“結(jié)構(gòu)—功能”架構(gòu)，優(yōu)化績效導(dǎo)向機(jī)制。未態(tài)安全的“優(yōu)系統(tǒng)”，應(yīng)通過目標(biāo)導(dǎo)向或績效考核等的“指揮棒效應(yīng)”，應(yīng)用“結(jié)構(gòu)—功能”架構(gòu)，突出功能設(shè)計，以優(yōu)化績效導(dǎo)向機(jī)制、構(gòu)建科學(xué)考核機(jī)制。核心功能包括：一是激勵風(fēng)險防范的績效管理設(shè)計，對事前防災(zāi)減災(zāi)有功和風(fēng)險防范有效的個體或單位及其經(jīng)驗做法實施鼓勵政策、支持制度、獎勵措施、宣傳表彰；二是設(shè)置“容錯”機(jī)制以發(fā)揮全員積極性的功能，以習(xí)近平提出的“三個區(qū)分開來”(5)習(xí)近平：《省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話(2016年1月18日)》，2016年5月10日，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-05/10/c_128972755.htm.原則為導(dǎo)向，對廣大干部在工作中出于公心但因經(jīng)驗不足或不可控的客觀因素而出現(xiàn)的失誤和不足酌情予以寬容并給予糾正的機(jī)會，激勵改革、鼓勵作為；三是突出風(fēng)控，調(diào)整績效重點，常態(tài)加強(qiáng)對事前防災(zāi)減災(zāi)和常態(tài)風(fēng)險治理的績效考核力度，危態(tài)加強(qiáng)對風(fēng)險防范控制不力的事后查處懲治力度。

第三，未態(tài)安全的“重發(fā)展式”健全：應(yīng)用“屬性—路徑”架構(gòu)，孵化社會自覺機(jī)制。未態(tài)安全根本性“發(fā)展”路徑在于社會多元主體的自覺自愿和共建共治，在明確各自風(fēng)險所有權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)用“屬性—路徑”架構(gòu)，突出路徑選擇，以孵化社會自覺機(jī)制、形成風(fēng)險共擔(dān)格局。關(guān)鍵路徑包括：一是群眾的自發(fā)路徑，調(diào)動基層人民群眾承擔(dān)應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)的社會責(zé)任的積極性、發(fā)揮其人力資源優(yōu)勢，通過建立健全“基層互動減災(zāi)救災(zāi)模式”、防災(zāi)數(shù)據(jù)庫、應(yīng)急方案模板、災(zāi)害回饋機(jī)制等，把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，重心下移、力量下沉、保障下傾；二是市場機(jī)制的路徑，加強(qiáng)發(fā)展安全和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營單位在市場機(jī)制的激勵下自覺發(fā)揮風(fēng)險共擔(dān)的作用，發(fā)動市場主體為防范和應(yīng)對突發(fā)事件提供物質(zhì)保障、技術(shù)支撐和專業(yè)服務(wù)；三是社會融合治理的路徑，以志愿者個體或社會組織單位為主的社會力量，具有強(qiáng)靈活性、親和力、機(jī)動性、專業(yè)性等優(yōu)勢，政府應(yīng)在統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、科學(xué)引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過政策保障、資金支持、完善服務(wù)、激勵表彰等方式，鼓勵和支持社會力量因地制宜、因時制宜、量力而行、就近就便參與防災(zāi)減災(zāi)、緊急救援、過渡安置、恢復(fù)重建等各階段工作，構(gòu)建全社會優(yōu)勢互補(bǔ)、信息互通、責(zé)任共擔(dān)的公共安全融合共治格局。

綜上，公共安全體系的建構(gòu)和健全，一方面是以要素的系統(tǒng)建構(gòu)為基礎(chǔ)，構(gòu)架起支撐治理體系現(xiàn)代化的公共安全體系；另一方面還要直面復(fù)雜的社會風(fēng)險，根據(jù)實際情況全面地開展有針對性的動態(tài)健全，在社會治理體系現(xiàn)代化的過程中，達(dá)成捍衛(wèi)危態(tài)安全、常態(tài)安全、未態(tài)安全三重目標(biāo)的公共安全格局。