回顧與展望：檔案法的四十年

馬 倩，張 蕾

(1.濟(jì)南市教師發(fā)展服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250002；2.山東大學(xué) 歷史文化學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

檔案和檔案工作的出現(xiàn)和發(fā)展促使國家產(chǎn)生了檔案法律需要，但檔案法律的產(chǎn)生和發(fā)展的過程緩慢而艱難?！吨腥A人民共和國檔案法》（以下簡稱“檔案法”）是中國歷史上第一部專門的檔案法，在中國檔案事業(yè)史中具有劃時(shí)代的意義。檔案法開啟了新中國檔案事業(yè)的法制時(shí)代，從1980年檔案法起草工作正式開始，到2020年新修訂《檔案法》頒布，檔案法已走過四十年，跟隨改革開放的腳步經(jīng)過3次修改，不斷增強(qiáng)自身的權(quán)威、效力和生命力。2021年是中國共產(chǎn)黨建黨100周年，也是新《檔案法》實(shí)施的第一年。本文站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，回顧檔案法的發(fā)展歷程，分析檔案法的發(fā)展特點(diǎn)，展望檔案法的立法前路。

1 檔案法的發(fā)展歷程

1.1 創(chuàng)立：歷浩劫，立新法

新中國成立初期，黨和國家迫切需要處理檔案事務(wù)，陸續(xù)制定了一系列調(diào)整檔案關(guān)系的法規(guī)。1957年上半年起，社會(huì)主義民主政治建設(shè)出現(xiàn)重大錯(cuò)誤，法治進(jìn)程中斷，“法律工具論”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)盛行，我國初具規(guī)模的檔案事業(yè)在文革時(shí)期經(jīng)歷了空前的浩劫。

黨的十一屆三中全會(huì)重新確立了解放思想實(shí)事求是的思想路線，強(qiáng)調(diào)“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制”[1]，為促使我國立法工作全面恢復(fù)，國家檔案局1980年年初正式開始檔案法起草工作。檔案法的制定歷時(shí)7年，數(shù)易其稿，于1987年9月5日由時(shí)任國家主席李先念以第五十八號(hào)主席令公布。

1987年《檔案法》為適應(yīng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)需要，對(duì)檔案工作的根本性問題做出規(guī)定，反映了社會(huì)主義檔案事業(yè)的發(fā)展成果和基本經(jīng)驗(yàn)，是新中國成立三十多年檔案工作在正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。20世紀(jì)七八十年代的民主法制建設(shè)重在防止“文革”苦難的再現(xiàn)，尤奉維護(hù)秩序?yàn)楣玺?。[2]在這種法制環(huán)境下，檔案法尤為注重維護(hù)檔案行政管理秩序。它推動(dòng)我國檔案事業(yè)正式邁進(jìn)“檔案法制”時(shí)期、走上了依法治檔的道路，為我國檔案事業(yè)注入了社會(huì)主義民主與法制的精神，還為檔案學(xué)的研究提供了思想理論依據(jù)，奠定了檔案法學(xué)產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)。

1.2 修正：重經(jīng)濟(jì)，正原法

法的 “完整性只是永久不斷地對(duì)完整性的接近”[3]。伴隨改革開放的深入，全國人大常委會(huì)和國務(wù)院先后在1996年和2016年對(duì)檔案法進(jìn)行兩次局部修正。兩次修正均堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的立法指導(dǎo)思想。第一次修正歷時(shí)三年（1993年—1996年），處在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的開啟階段，在總結(jié)八年檔案法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完成修改。第二次修正歷時(shí)十年（2006年—2016年），在行政審批制度改革的深入推進(jìn)時(shí)期，而行政審批制度改革的根本目的正是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。為響應(yīng)和貫徹 《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第 676號(hào)），2016年11月 7日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了對(duì)《檔案法》的修正。

兩次修正使檔案法滿足了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革產(chǎn)生的社會(huì)需要，先后對(duì)國有企事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)的檔案處置、集體和個(gè)人所有檔案的出賣做出規(guī)定。第一，第一次修正做出制定國有企業(yè)事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)檔案處置辦法的要求。1998年后續(xù)配套法規(guī)《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置暫行辦法》的出臺(tái)，有效保障了國有企業(yè)的業(yè)務(wù)連續(xù)性，防止了國有資產(chǎn)與檔案的流失。第二，兩次修正規(guī)范了國內(nèi)集體和個(gè)人所有檔案出賣審查。1996年《檔案法》第16條第2款增加關(guān)于檔案出賣的行政審批規(guī)定，第二次修正又將其取消。這意味著檔案行政管理部門貫徹市場優(yōu)先和社會(huì)自治原則，通過簡政放權(quán)放寬了對(duì)集體和個(gè)人所有檔案出賣、贈(zèng)送的限制,將非國有檔案在國內(nèi)市場的買賣行為合法化，平衡了市場經(jīng)濟(jì)中的公共利益與私人利益。

兩次修正彌補(bǔ)了檔案法的不足，使其更加科學(xué)合理。首先，第一次修正在法律責(zé)任部分補(bǔ)充了必要的違法行為，明確了在行政法律責(zé)任中的行政主體與行政相對(duì)人，確立了海關(guān)在檔案及其復(fù)制件出境方面的執(zhí)法身份，提高了檔案法在行政處罰方面的可操作性。其次，第一次修正要求檔案館定期公布開放檔案目錄，進(jìn)一步滿足利用者的檔案利用需求，優(yōu)化利用服務(wù)。最后，兩次修正逐步完善向外國出賣檔案的規(guī)定，限制檔案出境。這吸取了戰(zhàn)爭年代我國檔案大量流落海外的教訓(xùn)，彌補(bǔ)了檔案法制定者在主觀認(rèn)識(shí)上的漏洞。

1.3 修訂：強(qiáng)治理，訂原法

黨的十八屆三中全會(huì)指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，不再只重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，更加關(guān)注國家內(nèi)部的運(yùn)作，即國家治理[4]。在此背景下，檔案法迎來了第三次大幅修訂。

新《檔案法》以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，堅(jiān)持行政法定位，將立法重心從檔案館轉(zhuǎn)移到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民上[5]。在完善檔案管理體制、健全檔案管理制度、推動(dòng)檔案開放利用、加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)、完善檔案安全工作機(jī)制、加大對(duì)檔案工作的支持保障力度、加強(qiáng)檔案工作監(jiān)督檢查和完善法律責(zé)任等8個(gè)方面取得了新突破[6]，成為推進(jìn)檔案治理體系現(xiàn)代化的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，為國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮了重要基礎(chǔ)支撐作用。

2 檔案法的發(fā)展特點(diǎn)

2.1 一貫堅(jiān)持

2.1.1 立法原則：從國家整體利益出發(fā)

立法原則是指立法主體在進(jìn)行立法活動(dòng)時(shí)必須遵循的基本準(zhǔn)則。在2000年《中華人民共和國立法法》頒布前，立法原則始終處在“實(shí)踐潛原則”和“理論原則”的形態(tài)，頒布后我國的立法原則才有了“法定”的確認(rèn)形態(tài)。[7]檔案、檔案工作和檔案事業(yè)關(guān)乎國家歷史、民族記憶、公民權(quán)益和國家安全，檔案法遵循《中華人民共和國立法法》的立法原則，始終堅(jiān)持立法工作的根本出發(fā)點(diǎn)——從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)與體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)及其所代表的國家利益是檔案法立法的根本原則。從立法初心來看，1987年《檔案法》表達(dá)了人民用法律構(gòu)筑起保護(hù)檔案、國家檔案事業(yè)、檔案工作者屏障的樸素愿望；從立法背景來看，檔案法與時(shí)俱進(jìn)，逐步滿足改革開放不同階段國家和社會(huì)的檔案法律需求；從立法目的來看，檔案法總則第一條體現(xiàn)了國家整體利益，以“為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”或“為中國特色社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)”為立法之本；從立法修改來看，歷次修改對(duì)檔案出境和法律責(zé)任作出新規(guī)定，保守國家秘密，防止珍貴檔案外流。立法工作需要對(duì)各種利益進(jìn)行取舍與協(xié)調(diào)，而應(yīng)該優(yōu)先選擇或反映的是國家整體利益。

2.1.2 立法路徑：經(jīng)驗(yàn)主義立法

立法主要遵循兩個(gè)基本路徑：一是理性主義路徑，主張通過理論思維追尋法律精神，并在此精神導(dǎo)向下創(chuàng)設(shè)法律制度；另一種則是經(jīng)驗(yàn)主義路徑，認(rèn)為法律是以規(guī)范的形式對(duì)早已形成的制度和習(xí)慣予以確認(rèn)和規(guī)范化。[8]而我國改革開放是前所未有的，長期堅(jiān)持“摸著石頭過河”的改革方法，立法者無法預(yù)知和把握經(jīng)濟(jì)體制及由其決定的政治體制、社會(huì)秩序如何發(fā)展，這為我國經(jīng)驗(yàn)主義立法提供了思想和實(shí)踐基礎(chǔ)。[9]從“創(chuàng)法時(shí)代”進(jìn)入“修法時(shí)代”，檔案法遵循經(jīng)驗(yàn)主義的立法路徑，堅(jiān)持實(shí)事求是，確認(rèn)事實(shí)上的社會(huì)變遷和既發(fā)的制度改革。

經(jīng)驗(yàn)主義的立法路徑一方面可以保持法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性，另一方面易導(dǎo)致立法滯后于社會(huì)變遷，尤其是信息技術(shù)的發(fā)展。1996年《檔案法》確認(rèn)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革下，國有企業(yè)在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中的檔案處置問題。這次修改距離1992年中共十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)僅4年時(shí)間，較為及時(shí)地滿足了國有企業(yè)檔案管理的需求。2016年《檔案法》的修改卻不同，距檔案法誕生已有三十年，我國社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。宏觀上，改革的重心從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向國家治理轉(zhuǎn)移；微觀上，檔案的形成和利用環(huán)境發(fā)生了重大變化，檔案的形成者、載體和門類越來越豐富，公民利用檔案的需求越來越高，檔案法已經(jīng)不能滿足社會(huì)各方面的利用需求。第三次修改的確認(rèn)式修改色彩鮮明，未對(duì)私人檔案和境外檔案管理等尚處探索階段的檔案行為作出規(guī)定。我國社會(huì)發(fā)展迅速，檔案法在與時(shí)俱進(jìn)、確認(rèn)改革的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)卦鰪?qiáng)自身的前瞻性，做到“向后看”與“向前看”結(jié)合，為未來提供規(guī)范和指引。

2.2 不斷完善

2.2.1 立法理念：從國家至上到以人為本

立法理念是指導(dǎo)立法制度設(shè)計(jì)和立法活動(dòng)的理論基礎(chǔ)和主導(dǎo)的價(jià)值觀[10]。新《檔案法》在立法理念上取得了從國家至上到以人為本的重大轉(zhuǎn)變。在行政法律關(guān)系中，行政主體是權(quán)力主體，具有支配和強(qiáng)制的力量，而行政相對(duì)人是行政權(quán)力的客體，服從行政權(quán)力行使。在檔案法的制定過程中，法律的起草者和執(zhí)行者（即檔案主管部門）沒有隔斷聯(lián)系，所以檔案法自然而然地會(huì)較多考慮檔案主管部門一方。隨著利用檔案需求的增長，公民一方面希望獲取更多的檔案信息，另一方面負(fù)有保守國家秘密和國家安全的義務(wù)，依法利用檔案的權(quán)利中隱含的權(quán)利與義務(wù)的沖突日益加劇。新《檔案法》擴(kuò)大檔案開放期限，鼓勵(lì)檔案館為檔案利用創(chuàng)造條件，規(guī)范檔案公布，放松了權(quán)利限制，幫助公民進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)依法利用檔案的權(quán)利。

權(quán)力是保障權(quán)利必不可少的力量，但不能保證所有的權(quán)力活動(dòng)都是善舉，所以為了切實(shí)保障權(quán)利必須限制權(quán)力。新《檔案法》通過厘清檔案主管部門和檔案館的關(guān)系，對(duì)限制檔案權(quán)力做出初步探索。一方面，檔案主管部門擁有法律賦予的行政權(quán)，公民可以利用《中華人民共和國行政訴訟法》監(jiān)督檔案主管部門依法行政，維護(hù)自身的合法權(quán)益；另一方面，新《檔案法》規(guī)定，“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門投訴”，以立法救濟(jì)的形式限制檔案權(quán)力，避免檔案館侵害公民依法利用檔案權(quán)利。從國家整體利益出發(fā)，協(xié)調(diào)國家利益和個(gè)人利益，通過放松對(duì)公民利用檔案權(quán)利的限制、限制檔案權(quán)力、豐富權(quán)利救濟(jì)途徑，有效保障了公民的信息自由，充分體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利的尊重，實(shí)現(xiàn)了立法理念從國家至上到以人為本的轉(zhuǎn)變。

2.2.2 立法技術(shù)：從局部矛盾到系統(tǒng)協(xié)調(diào)

檔案立法技術(shù)是指合理地制定和正確地表述檔案法律規(guī)定和條文，已達(dá)到完美的表達(dá)形式的總和[11]，其完善與否制約著檔案法功能的發(fā)揮。檔案法原本存在內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)不完善、語言表述不明、與相關(guān)法律沖突等問題，其形式、實(shí)質(zhì)、語言結(jié)構(gòu)以及立法的內(nèi)部協(xié)調(diào)問題在修改中，逐步走向檔案法的內(nèi)部協(xié)調(diào)和與相關(guān)法律的外部協(xié)調(diào)。

第一，在形式結(jié)構(gòu)上，新《檔案法》在附則中增加中央軍事委員會(huì)制定中國人民解放軍和中國人民武裝部隊(duì)檔案工作管理辦法的授權(quán)，尊重軍隊(duì)和部隊(duì)檔案管理工作的特殊性。第二，在實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)上，新《檔案法》在總則第2條第1款增加適用范圍，完善了檔案法的邏輯結(jié)構(gòu)。第三，在語言結(jié)構(gòu)上，檔案法的立法語言風(fēng)格越發(fā)準(zhǔn)確、簡明、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。第四，檔案法還逐步增進(jìn)與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)性。

3 結(jié)語

檔案法的四十年是與改革開放同行的四十年，是在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下向公共性價(jià)值奔赴的四十年。從立法的視角看，檔案法完成了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的初步蛻變，但在立法、守法、司法和執(zhí)法方面依然存在不足。檔案法的立法進(jìn)步可以推動(dòng)全民守法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，推動(dòng)檔案法從法律文件到法律實(shí)踐的落實(shí)與進(jìn)步。展望未來，檔案法在立法路徑上應(yīng)當(dāng)做到經(jīng)驗(yàn)主義立法和理性主義立法的結(jié)合，應(yīng)對(duì)社會(huì)的快速變遷尤其是高新科技的高速發(fā)展；在立法理念上應(yīng)當(dāng)做到兼顧實(shí)體與程序，保障行政相對(duì)人的權(quán)利，提高行政主體在行政執(zhí)法中的可操作性；在立法技術(shù)上應(yīng)當(dāng)在實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)和語言結(jié)構(gòu)上繼續(xù)改進(jìn)，切實(shí)提高檔案法相關(guān)法律的協(xié)調(diào)性等等。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，完備、細(xì)密的檔案法不是一蹴而就的，只有不斷促進(jìn)檔案工作和檔案事業(yè)的發(fā)展才能推動(dòng)檔案法的進(jìn)步。