中國公共服務標準化成效與困境

胡文木

摘要：作為實現(xiàn)公共服務均等化的重要手段和技術依據(jù)，中國民政標準化的標準制修定和實施層面均存在眾多問題，對標準化、社會管理、公共服務標準化等概念進行界定，對以民政標準化為中心的中國公共服務標準化的發(fā)展和困境進行分析論證。研究認為，2005年以來中國民政標準化機構在國家層面形成了較為完善的工作體系，民政部制定的標準化政策在社會管理和公共服務領域開始普遍使用，結合實際完成制修訂國家標準和行業(yè)標準并在全國民政社會服務領域普遍實施；在當前中國公共服務標準化存在困境的背景下，應加強政府等管理部門的標準化意識，提高標準化工作進程，均衡國家與行業(yè)標準使其能涵蓋到民政的各個領域，還應完善民政標準化的組織和實施體系，健全民政等級評定、合格評定以及示范建設等方面的管理標準。

關鍵詞：公共服務；標準化；民政；社會管理；標準化意識；標準化體系

中圖分類號：F123

文獻標志碼：A文章編號：16716248（2017）03005707

[GK-2！-2]

Effectiveness and difficulties of standardization of

public service in China

[HJ*2/3][HJ]

[WT4BZ]——take standardization of civil management as an example

HU Wenmu

（Institute of Marxism， Party School of Zhejiang Provincial Committee of C.P.C， Hangzhou 310012，

Zhejiang， China）

Abstract： As an important means and technical basis to realize the equalization of public service， there were many problems existing in standard revision and implement of Chinese civil administration standardization. The concepts of standardization， social management and standardization of public service were defined， and the development and dilemma of Chinese standardization of public service centered on

civil administration standardization were analyzed and demonstrated in this paper. Research shows that standardized organizations of Chinese civil administration has formed a relatively complete system of work at the national level since 2005. The standardized policies formulated by ministry of civil affairs have been widely used in social management and public services. In accordance with the actual situation， the national standards and industry standards have been made and revised， and widely implemented in the field of civil administration and social services； under the background of the dilemma of standardization of public service， the standardized awareness of government and other administrative departments should be strengthened. The standardized process should be improved， and the national and industry standards should be balanced so that it can be covered in all areas of civil administration. Besides， the organization and implementation of the civil administration standardization should be improved， and the management standards of civil administration rating， conformity assessment and exemplary construction should also be improved.

Key words： public service； standardization； civil administration； social management； standardized awareness； standardized system

[GK-2！-2]

標準是微觀的法律，它是保障個體權益、規(guī)范市場秩序的重要手段，是保證產(chǎn)品、服務質(zhì)量、降低成本的基礎條件，是政府部門進行行業(yè)管理、質(zhì)量監(jiān)督和認證的技術依據(jù)。它不僅有利于保障民生，有利于推進政府職能轉(zhuǎn)型，更重要的是它可以實現(xiàn)公共服務均等化。

公共服務能力的提升為公共服務均等化提供了基本前提。政府公共服務能力主要是指政府在提供公共服務和產(chǎn)品時擁有的資源和能量，其包括財力資源、人力資源、權威資源和權力資源等，是政府提供公共服務和產(chǎn)品時應該具備的內(nèi)在條件。政府社會管理和公共服務不僅取決于經(jīng)濟社會發(fā)展水平和可利用社會資源狀況，還與政府自身管理能力以及對公共資源配置資源能力密切相關，同樣的公共資源不一定能夠產(chǎn)生相同水平的公共服務。公共服務標準化旨在通過公共服務標準的制定，規(guī)范政府管理，節(jié)約行政管理成本，提升公共服務能力，提高公共服務水平和效率，最大程度地保障公共資源投入效果的最大化，最終促進公共服務均等化的實現(xiàn)。

公共服務標準化可以提高公共服務品質(zhì)。公共服務均等化不僅要求公共服務資源投入的均等化，還要求公共服務品質(zhì)的均等化，所有這些都需要一個可測度的標準和依據(jù)，公共服務標準化的一個直接目的就是要通過一系列規(guī)范、標準提高和改善公共服務品質(zhì)。

公共服務標準化也有利于實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付。一般來說，財政轉(zhuǎn)移支付主要取決于地方政府收入水平以及基本公共服務的范圍和標準，公共服務標準的制定為轉(zhuǎn)移支付數(shù)額提供了基本依據(jù)。

一、標準化、社會管理和公共服務標準化

標準是標準化活動的成果，是現(xiàn)代社會政府處理其與市場、社會之間關系的重要規(guī)則，是政府管理經(jīng)濟和社會的重要手段和工具。早在1934年，約翰·蓋拉德在《工業(yè)標準化——原理與應用》是這樣定義標準的：“標準是對計量單位或基準、物體、動作、過程、方式、常用方法、容量、功能、性能、辦法、配置、狀態(tài)、義務、權限、責任、行為、態(tài)度、概念或想法的某些特征，給出定義、做出規(guī)定和詳細說明。它以語言、文件、圖樣等方式或利用模型、標樣及其他具體表現(xiàn)方法，并在一定時間內(nèi)適用。”[1]約翰·蓋拉德是最早對標準進行定義的學者，但是他對標準的定義過于強調(diào)標準對象，而忽視了標準制定的主體和目的，隨著人們對標準認識的不斷深入和對標準運用的不斷普及，對標準的定義逐漸趨于全面[2]。例如桑德斯在《標準化的目的與原理》中對標準的定義就突出主體資格的要求：“標準是公認的權威當局批準的一個個標準的工作成果。它可以采用下述形式：（a）文件形式：內(nèi)容記述一整套必須達到的條件；（b）規(guī)定基本單位或物理常數(shù)，如安培、米、絕對零度等?！盵3]世界貿(mào)易組織WTO/TBT的附件1指出，標準就是“經(jīng)公認機構批準的、規(guī)定非強制執(zhí)行的、供通用或重復使用的產(chǎn)品或相關工藝和生產(chǎn)方法的規(guī)則、指南或特性的文件。該文件還可包括或?qū)ｉT涉及適用于產(chǎn)品、工藝或生產(chǎn)方法的術語、符號、包裝、標志或標簽要求?！盵4]與之差別較大的是國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC），他們主要強調(diào)標準的制定宗旨和目的，在其發(fā)布的《ISO/IEC第2號指南：標準化和相關活動的通用詞匯》中，標準是“為了在一定范圍之內(nèi)獲得最佳秩序，而對現(xiàn)實問題或者潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動”[5]。實踐中，對標準的定義最有影響力、最具權威的還是國際標準化組織，其標準化原理研究常設委員會（ISO/STACO）在1981年通過的ISO第2號指南認為，標準 “適用于公眾的、由有關各方合作起草并一致或基本上一致同意，以科學、技術和經(jīng)驗的綜合成果為基礎的技術規(guī)范或其他文件，其目的在于促進共同取得的最佳效益，它由國家、區(qū)域或國際公認的機構批準通過”[1]。中國對標準的定義主要源于上述國際標準化組織的定義。例如，中國GB/T 20000.1-2002《標準化工作指南第1部分：標準化和相關活動的通用詞匯》認為，標準是“為了在一定的范圍之內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)過協(xié)商一致制定且由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規(guī)范性文件。”[6]

標準的定義是標準化定義的基礎，但是與標準的定義相比而言，對標準化的理解分歧相對少得多，主要是指制定和實施標準的過程和活動[7]。例如，國際標準化組織標準化原理研究常設委員會所發(fā)布的ISO第二號指南中，標準化是指“為了索取有關方面的利益，特別是為了促進最佳的全面經(jīng)濟并適當考慮到產(chǎn)品使用條件與安全要求，在所有有關方面的協(xié)作下，進行有秩序的特定活動所制定并實施各項規(guī)則的過程”[1]。在國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）發(fā)布的《ISO/IEC第2號指南：標準化和相關活動的通用詞匯》中，標準化被定義為“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對潛在問題或現(xiàn)實問題制定重復使用和共同使用的條款的活動。”[5]《中華人民共和國標準化法條文解釋》對標準化的解釋是，“在經(jīng)濟、技術、科學及管理等社會實踐中，對重復性事物和概念通過制定、實施標準，達到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益的過程”[8]。中國GB/T 20000.1-2002《標準化工作指南第1部分：標準化和相關活動的通用詞匯》中同樣認為，標準化是“為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定公共使用和重復使用的條款的活動”[6]?？梢?，標準化以標準為基礎，包含標準制定、發(fā)布和實施等各個過程和階段。

標準化是人類由自然人進入社會生活實踐的必然產(chǎn)物，在不同的歷史時期，由于生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)方式的不同，標準化內(nèi)涵和要求不盡相同。遠古時期的標準化活動主要體現(xiàn)在文字創(chuàng)造和原始工具的制作上，古代標準化主要表現(xiàn)為以生產(chǎn)技術為客體的技術標準化。到了近代，隨著工業(yè)革命和民主政治的興起，標準化開始進入了以實驗數(shù)據(jù)為依據(jù)的定量研究階段，并開始通過民主協(xié)商的方式推廣標準化在工業(yè)領域中的運用[9]。標準化在工業(yè)生產(chǎn)過程中的廣泛運用極大地推動了生產(chǎn)力的發(fā)展。自從人類進入20世紀以來，現(xiàn)代生產(chǎn)和管理日益專業(yè)化和綜合化，這使得標準化的運用和推廣開始進入新的階段，一方面，標準化活動中大量運用現(xiàn)代方法論、系統(tǒng)論、控制論、信息論和行為科學的理論成果；另一方面，標準化被推廣到企業(yè)管理和政府管理中，開始從傳統(tǒng)工業(yè)標準化向服務標準化拓展，社會管理和公共服務的標準化就是在這一背景下應運而生的，其實質(zhì)是標準化原理在社會管理和公共服務領域內(nèi)的應用[1011]。

二、中國公共服務標準化成效

自1996年國際標準化ISO提出“服務標準化”以來，西方發(fā)達國家紛紛開展標準化建設，將服務標準化納入本國的發(fā)展戰(zhàn)略，德國甚至將服務標準與資本、人力資源一起作為推動經(jīng)濟發(fā)展的三大動力[12]。在中國，公共服務標準化正日益受到重視，并取得了顯著的效果，民政作為公共服務的一個重要組成部分，同樣取得了可喜的進步。

（一）標準化工作體系日臻完備

經(jīng)過20多年的發(fā)展，民政標準化機構在國家層面日臻完善，逐步形成了以標準化工作領導小組為領導、以標準化專家委員會為指導、以科研單位和標準化技術委員會為載體、民政行業(yè)積極參與的工作體系。

2005年民政部成立了標準化工作領導小組，主要負責研究民政標準化的工作思路、發(fā)展規(guī)劃、標準體系建設、專業(yè)技術委員會的組建等重大事項。表1是民政部先后成立的7個標準化技術委員會。目前，民政部正積極籌建民政信息化、社會工作和社區(qū)建設等領域的標準化技術委員會。

（二）標準化政策措施日趨完善

1988年12月29日，中華人民共和國第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過了《中華人民共和國標準化法》。這是中國首部關于標準化的法律，該法律第一次明確了標準化范圍主要包括（1）工業(yè)產(chǎn)品的品種、規(guī)格、質(zhì)量、等級或者安全、衛(wèi)生要求；（2）工業(yè)產(chǎn)品的設計、生產(chǎn)、檢驗、包裝、儲存、運輸、使用的方法或者生產(chǎn)、儲存、運輸過程中的安全、衛(wèi)生要求；（3）有關環(huán)境保護的各項技術要求和檢驗方法；（4）建設工程的設計、施工方法和安全要求；（5）有關工業(yè)生產(chǎn)、工程建設和環(huán)境保護的技術術語、符號、代號和制圖方法。，并且對標準制定、標準組織實施和對標準監(jiān)督管理進行了詳細的規(guī)定，為標準化推廣、運用提供了法律支撐，隨后，國務院和國家質(zhì)量技術監(jiān)督局先后制定了《國家標準化指導性技術文件管理規(guī)定》（1998）、《中華人民共和國標準化法實施條例》（1990）、《中華人民共和國標準化法條文解釋》（1990）、《國家標準管理辦法》（1990）、《行業(yè)標準管理辦法》（1990）、《地方標準管理辦法》（1990）、《采用國際標準和國外先進標準管理辦法》（1993）、《采用國際標準產(chǎn)品標志管理辦法》（試行）（1993）、《采用國際標準產(chǎn)品標志管理辦法實施細則》（1994）、《關于強制性標準實行條文強制的若干規(guī)定》（2000）、《采用國際標準管理辦法》（2001）、《國家標準委關于強制性國家標準通報工作的若干規(guī)定》（試行）（2002）等一系列有關標準化的法律法規(guī)，中國標準化建設開始邁向法制化軌道。

但是，標準化在社會管理和公共服務領域的采納和使用，早期主要體現(xiàn)在民政領域。為了保障和推進民政領域的標準化工作，從2003年開始，民政部先后制定、出臺了一系列政策文件。表2是民政部頒布的有關標準化工作的政策文件。2012年7月20日，國務院公布了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，它不僅對國家基本公共服務體系建設提出了系統(tǒng)要求，也標志著標準化在中國社會管理和公共服務領域開始普遍使用和推廣[13]。

（三）標準化制定和修改步伐不斷加快該辦法對民政標準制定范圍、 民政管理機構的職權、民政標準計劃的編制、民政標準的制修訂、民主標準的審批和發(fā)布以及民政標準的復審和獎勵都做了詳細的規(guī)定，它是民政部為了貫徹執(zhí)行《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》以及相關法律，有效落實標準化在民政領域的推廣使用而頒布的第一個標準化文件，標志著民政標準化開始步入制度化、規(guī)范化軌道。

監(jiān)督和實施，其中，標準的制修訂是最基礎環(huán)節(jié)，是標準化工作的前提。截至2015年上半年，民政部已完成制修訂國家標準169項、行業(yè)標準75項[14]，其中，康復輔具標準127項，減災救災標準45項，殯葬標準24項，區(qū)劃地名標準17項，社會救助標準9項，社會福利標準7項，優(yōu)撫安置標準4項，基層政權建設標準2項，婚慶婚介標準2項，社區(qū)建設、福利彩、婚姻登記管理、民政公共服務設施建設、社會工作、民政信息標準各1項，其中大部分是在“十二五”期間完成的，基本涵蓋了民政業(yè)務各領域，為這些領域的業(yè)務管理、服務提供了技術依據(jù)，對其科學化、規(guī)范化發(fā)展起到了非常重要的作用。

與此同時，全國各省、直轄市、自治區(qū)根據(jù)各地的實際需要也編制了許多地方標準。例如，北京市現(xiàn)行民政標準一共有22項，僅2014年就制定了《養(yǎng)老服務機構質(zhì)量星級劃分與評定》《養(yǎng)老機構醫(yī)務室服務規(guī)范》《養(yǎng)老機構服務標準體系建設指南》《養(yǎng)老機構老年人健康評估規(guī)范》《養(yǎng)老機構社會工作服務規(guī)范》《養(yǎng)老機構老年人健康檔案技術規(guī)范》《兒童福利機構常見病患兒養(yǎng)護技術規(guī)范》《兒童福利機構兒童意外傷害防范技術規(guī)范》以及《北京市行政區(qū)劃代碼》等9項標準。表3是4省、直轄市現(xiàn)行民政標準及分布領域。

（四）標準化試點工作漸次推進

為了加快標準化工作的深入開展，國家標準和行業(yè)標準在全國民政社會服務領域普遍實施。

在國家層面，國家標準化管理委員會聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會等部委先后發(fā)布《關于推進服務標準化試點工作的意見》（國標委農(nóng)聯(lián)[2007]7號）和《服務業(yè)標準化試點實施細則》（國標委服務聯(lián)[2009]47號），指導在服務業(yè)范圍內(nèi)開展標準化試點工作，并與2009、2011、2012和2013年先后確定四批試點項目共計422項，其中涉及民政服務業(yè)的將近50項，主要集中在社區(qū)服務、養(yǎng)老服務以及城市公共服務幾個方面。表4是國家級服務業(yè)標準化試點項目。

三、中國公共服務標準化困境

（一）標準化意識不強

隨著社會管理的日益現(xiàn)代化，標準化開始日益超越技術范圍而滲入社會管理和公共服務領域。例如，ISO9000質(zhì)量管理和質(zhì)量保證系列標準，ISO17799信息安全管理體系標準，ISO14000環(huán)境管理系列標準以及OHSAS18000（GB/T28000）職業(yè)健康安全管理體系等日益成為衡量社會管理現(xiàn)代化的重要標準。

但是在中國，標準化意識，特別是社會管理和公共服務的標準化意識非常淡薄，甚至很多人對標準化一直存在認識誤區(qū)，仍然以為標準化只適用于環(huán)保、工程、生產(chǎn)和產(chǎn)品方面，至于服務、管理領域，只要有相關法律法規(guī)就足夠了，即使一些規(guī)范性文件也存在這樣的問題。 例如，在《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》這兩部法律中，標準化依然局限在工業(yè)產(chǎn)品范圍內(nèi)，并不包含社會管理和公共服務之類[1516]。在國家技監(jiān)局頒布的《中華人民共和國標準化法條文解釋》中，對標準技術范圍解釋依然是傳統(tǒng)的，只是在對標準化概念定義時才將其拓展到社會管理和公共服務。即使在《中華人民共和國標準化法實施條例》頒布實施10年后，很多地方政府對此認識還不是很充分。例如，《浙江省人民政府關于加強標準化工作的若干意見》（浙政發(fā)[2007]58號）有關公共領域地方標準的研制要求中，只涉及到食品安全、特種設備安全、消防安全、生產(chǎn)安全、核與輻射環(huán)境安全等公共安全領域地方標準建設，卻沒有提及社會管理和公共服務標準建設。實際上，如果離開執(zhí)行標準的管理和監(jiān)督，法律法規(guī)的管理職能就會陷入無法操作的尷尬局面。

（二）標準分布不均衡

就覆蓋范圍而言，標準化幾乎覆蓋了公共服務各個領域，但是其分布極不平衡。以民政標準為例，截至2015年上半年，民政領域的國家標準、行業(yè)標準共計有243項，涵蓋了民政絕大多數(shù)領域，遠遠超過《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》和《全國民政標準化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》所規(guī)定的“不少于100項國家標準和80項行業(yè)標準”，但是標準的分布不均衡現(xiàn)象非常嚴重?！度珖裾藴驶笆濉卑l(fā)展規(guī)劃》規(guī)定，要加強社會組織領域、優(yōu)撫安置領域、社會救助領域、基層民主與社區(qū)建設和服務領域、區(qū)劃地名領域、社會福利與慈善事業(yè)領域等重點領域標準制修訂。但是，在現(xiàn)有的標準體系中，這些重點領域的標準制修訂工作都不理想，最多的社會福利領域也只有7項標準，占總數(shù)2.9%，相比較而言，《全國民政標準化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定的特色領域標準中的康復輔具領域標準體系比較健全，共計有127項，超過了總數(shù)的一半以上。表5是民政領域現(xiàn)行國家標準、行業(yè)標準的數(shù)量及占比。

（三）標準化起步較遲

中國標準化工作總體起步較晚，直到1998年第一部標準化法律《中華人民共和國標準化法》才正式頒布，社會管理和公共服務中的標準化工作則更為滯后。民政也不例外，直到2003年民政部才出臺民政領域中的第一部規(guī)章《民政部標準化工作管理暫行辦法》，從此以后民政標準化步伐明顯加快[14]。在“八五”和“九五”的10年間，民政國家標準和行業(yè)標準一共只有12項，“十一五”期間制修訂速度加快，民政標準增加了122項，到了“十二五” 截至2015年上半年，又增加了90項國家和行業(yè)標準（包括制修訂）。表6是包括國家標準和行業(yè)標準在內(nèi)的民政標準頒布時間和數(shù)量。

（四）標準化體系不健全

標準化體系尚不健全不僅表現(xiàn)在某些領域中的標準缺失，還表現(xiàn)在組織體系和實施體系方面尚待完善。在民政領域，1989年以來民政部先后成立了7個標準化技術委員會，為其所在領域的標準化建設提供了組織保障。但是，在全國社會工作、社區(qū)建設等重點領域依然沒有組建標準化技術委員會。在地方，標準化技術委員會更是少之又少，甚至在一些將標準化確立為發(fā)展戰(zhàn)略的省份也沒有民政領域方面的標準化技術委員會。例如，浙江省早在2007年就已經(jīng)確立了標準化發(fā)展戰(zhàn)略，全省現(xiàn)有56個省級專業(yè)標準化技術委員中，沒有一個涉及社會管理和公共服務領域。

四、結語

標準化是指“在經(jīng)濟、技術、科學及管理等社會實踐中，對重復性事物和概念通過制定、實施標準，達到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益的過程”[8]，它以標準為基礎，包含標準制定、發(fā)布和實施等各個過程和階段。應該說，中國現(xiàn)有的民政標準基本涵蓋了民政絕大多數(shù)領域，但是，民政等級評定、合格評定以及示范建設等方面的管理標準卻嚴重缺失，也極大地制約了民政標準化的發(fā)展進程。

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