地方立法中公眾參與機(jī)制的優(yōu)化
——以《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》立法調(diào)研為例

康欽春，易清

（惠州學(xué)院地方立法研究院，廣東惠州516007）

黨的十九大報(bào)告提出要 “ 擴(kuò)大人民有序政治參與 ”［1］， “ 推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治［1］” 。地方立法在《立法法》修訂后成了公眾政治參與的重要組成部分，亦必須貫徹 “ 擴(kuò)大公眾有序參與、以良法促進(jìn)善治 ” 的中央既定精神。作為新獲地方立法權(quán)的惠州市，公眾參與地方立法沒(méi)有既有發(fā)展路徑的約束，其探索更具創(chuàng)新性、系統(tǒng)性和時(shí)代性。在此，以《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》的立法調(diào)研為例，對(duì)惠州市探索公眾參與地方立法進(jìn)行介紹，并在簡(jiǎn)要評(píng)析的基礎(chǔ)上，提出地方立法中公眾參與機(jī)制的優(yōu)化策略。

一、惠州市地方立法中構(gòu)建公眾參與機(jī)制的探索

公眾有序參與是有序民主理論的重要內(nèi)容，擴(kuò)大公眾有序參與是我們黨和政府的基本政策指向。《立法法》修訂后，賦予了所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，公眾有序參與地方立法就在更廣范圍上成了公眾有序政治參與的重要內(nèi)容和組成部分。而機(jī)制作為一種各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式，在公眾有序參與立法中主要涉及立法起草單位、參與主體、參與內(nèi)容、參與方式等基本要素，立法起草單位與各參與主體因具體立法事項(xiàng)而確定的不同地位與功能的結(jié)構(gòu)關(guān)系，以及立法起草單位與各參與主體彼此互動(dòng)的運(yùn)行方式。作為新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的典型代表，惠州市人大及其常務(wù)委員會(huì)積極探討如何有效擴(kuò)大公眾有序參與， “ 不斷拓寬公民有序參與立法的途徑［2］” ，廣泛了解和聽(tīng)取公眾的立法意見(jiàn)和建議，構(gòu)建了公眾參與機(jī)制的基本框架，立法主體不斷加強(qiáng)與各參與方互動(dòng)，吸納意見(jiàn)，較好地貫徹了 “ 科學(xué)立法、民主立法、依法立法 ” 的法治精神。

（一）立法智庫(kù)及專家深度參與，為立法助智助力

“ 要做好公眾參與立法，既要保障公眾有序參與，還要實(shí)現(xiàn)公民有效參與，把參與能力、參與效果與立法質(zhì)量統(tǒng)一起來(lái)［3］22” ，這就必然要求注重專業(yè)和科學(xué)精神的地方立法智庫(kù)及其專家參與到地方立法之中。因?yàn)楣妳⑴c本身不是目的， “ 提高地方立法質(zhì)量才是公眾有序參與的終極追求［4］2” 。公眾參與地方立法，不僅僅要滿足地方立法的民主訴求，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)；還要滿足地方立法的專業(yè)化與科學(xué)化訴求，使其 “ 接地氣 ” ，體現(xiàn)本地獨(dú)特性，有效解決地方治理的實(shí)際問(wèn)題。而立法智庫(kù)和專家作為公眾的一部分，其憑借專業(yè)知識(shí)與立法技能，參與更能滿足科學(xué)民主的立法要求，提升參與實(shí)效與立法質(zhì)量。

為了民主科學(xué)立法，2016年6月，惠州市人大常委會(huì)委托惠州本地的地方立法智庫(kù)——惠州市地方立法研究中心，對(duì)惠州市國(guó)家歷史文化名城的保護(hù)對(duì)象、現(xiàn)行保護(hù)體制及其運(yùn)作模式、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題開(kāi)展立法調(diào)研，提出切實(shí)可行的對(duì)策建議。作為社會(huì)第三方的地方立法智庫(kù)，為此成立了《惠州市國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》立法調(diào)研項(xiàng)目組，由法學(xué)教授擔(dān)任組長(zhǎng)，組建了具有法學(xué)、管理學(xué)、規(guī)劃學(xué)、文物保護(hù)等方面知識(shí)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。在立法調(diào)研與起草中，在市人大常委會(huì)（市人大常委會(huì)法工委作為具體活動(dòng)的承辦單位，市人大常委會(huì)法工委以下簡(jiǎn)稱 “ 市法工委 ” ）組織或者協(xié)調(diào)下，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)觀察、實(shí)地訪談、集體座談、網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)等多種方式取得了大量真實(shí)的第一手資料。除了地方立法智庫(kù)本身的專家學(xué)者外， “ 市人大還多方選聘聚集了一批政治素質(zhì)好，熟悉法律業(yè)務(wù)、語(yǔ)言文字、環(huán)保、城建、文物、文化、歷史、城管等方面的技術(shù)專家、獨(dú)立學(xué)者，作為立法專家錄入市人大立法人才庫(kù)［5］10” 。在立法調(diào)研中，項(xiàng)目組多次召開(kāi)、主持或者參加市政府及其部門、市人大常委會(huì)組織召開(kāi)的調(diào)研會(huì)、論證會(huì)、研討會(huì)等，與之進(jìn)行了有效的信息溝通與交流，為立法項(xiàng)目的開(kāi)展做好充分的準(zhǔn)備，有力地保障了立法調(diào)研的質(zhì)量。此外，地方立法智庫(kù)在開(kāi)展地方立法調(diào)研工作中，還邀請(qǐng)了武漢大學(xué)、湖南師范大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、國(guó)家文物局中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院等省內(nèi)外知名專家學(xué)者前來(lái)指導(dǎo)立法調(diào)研和起草工作，研討立法調(diào)研過(guò)程中所遇到的問(wèn)題，充分發(fā)揮了立法智庫(kù)聯(lián)系專家學(xué)者較為廣泛的優(yōu)勢(shì)，使本地立法調(diào)研工作有效地借力借智，有力地保證了立法調(diào)研工作的民主性、科學(xué)性。

（二）利益相關(guān)人代表踴躍發(fā)言，表達(dá)立法訴求

在淡水老街、水東街等歷史街區(qū)召開(kāi)的座談會(huì)上，相關(guān)利益人踴躍發(fā)言、闡述自己在歷史建筑保護(hù)、歷史文化街區(qū)建設(shè)中所遇到的問(wèn)題與立法訴求，為市法工委及第三方受委托調(diào)研單位提供了翔實(shí)可靠的第一手資料。2016年6月24日，市法工委及第三方受委托調(diào)研單位在水東街改造（惠州歷史文化街區(qū)之一）召開(kāi)立法調(diào)研座談會(huì)，利益相關(guān)人（含相關(guān)街道辦及其工作人員、社區(qū)居委會(huì)工作人員和水東街改造居民代表等）積極發(fā)言、反映自身及其群體的利益訴求和立法需求，提供了關(guān)于水東街保護(hù)的第一手資料。7月7日，市法工委及第三方受委托調(diào)研單位在淡水老街（惠州歷史文化街區(qū)之一）召開(kāi)立法調(diào)研座談會(huì)，與利益相關(guān)人進(jìn)行了密切的交流，利益相關(guān)人代表充分表達(dá)了自己的利益訴求，提供了名城保護(hù)的相關(guān)資料。此外，6月28日，市法工委及第三方受委托調(diào)研單位召集本地長(zhǎng)期工作在文化、文物和新聞出版等管理部門和工作單位的研究專家和工作人員召開(kāi)歷史文化名城保護(hù)立法調(diào)研座談會(huì)。大家都踴躍發(fā)表自己的見(jiàn)解，反饋其立法訴求與建議，并同時(shí)提供了大量有關(guān)惠州歷史文化名城保護(hù)的資料，深刻反映了惠州歷史文化名城保護(hù)的實(shí)際問(wèn)題。

（三）市民廣泛參與訪談與問(wèn)卷調(diào)查，真實(shí)反映民意

第三方受委托調(diào)研單位立法調(diào)研項(xiàng)目組成員切實(shí)開(kāi)展田野調(diào)查，實(shí)地走訪歷史文化街區(qū)、歷史建筑的住戶和經(jīng)營(yíng)者。2016年7月初，立法調(diào)研項(xiàng)目組成員深入水東街，走訪居民和商戶，咨詢其對(duì)歷史文化名城保護(hù)工作的，特別是歷史文化街區(qū)保護(hù)和改造工作存在的問(wèn)題及建議，并客觀收集、記錄其意見(jiàn)和建議，在立法調(diào)研報(bào)告予以適當(dāng)吸收和采納。在7月16-21日，立法智庫(kù)開(kāi)展條例立法調(diào)研項(xiàng)目問(wèn)卷調(diào)查工作，安排人員分區(qū)域、分批次發(fā)放市民問(wèn)卷1000份、利益相關(guān)人問(wèn)卷500份，成功回收998份市民問(wèn)卷和356份利益相關(guān)人問(wèn)卷。7月29日-8月5日，與本地知名社區(qū)網(wǎng)絡(luò)—— “ 惠州西子湖畔 ” 聯(lián)合，在 “ 惠州西子湖畔 ” 網(wǎng)站上進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查，收集網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷500余份。通過(guò)公眾廣泛參與地方立法訪談和問(wèn)卷調(diào)查，真實(shí)有效地反映了公眾的立法訴求，也為黨和政府今后開(kāi)展歷史文化名城保護(hù)決策提供一手資料。在收集和整理相關(guān)問(wèn)卷調(diào)查和訪談資料后，為了保證錄入數(shù)據(jù)的客觀真實(shí)，采用雙錄入自動(dòng)糾錯(cuò)方式錄入：由兩名錄入員背靠背錄入，如果二者不完全一致就自動(dòng)作為無(wú)效問(wèn)卷篩選出來(lái)，由第三人檢查、核實(shí)和錄入，以確保數(shù)據(jù)錄入沒(méi)有差錯(cuò)。錄入完成后，再運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行了調(diào)查問(wèn)卷分析。

（四）網(wǎng)民參與評(píng)議反饋，開(kāi)拓公眾參與新途徑

立法起草單位住建部門分別于2015年12月和2016年5月在惠州市政府門戶網(wǎng)站公布了《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）》，公開(kāi)征求公眾的意見(jiàn)和建議。在《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》提交惠州市人大常委會(huì)審議后，惠州市人大常委會(huì)分別于2016年8月和9月在惠州人大信息網(wǎng)站公布《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例（草案修改稿征求意見(jiàn)稿）》和《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例（草案修改二稿征求意見(jiàn)稿）》，公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)和建議。并且在意見(jiàn)征求公告中提供了電話、信箱、電子郵箱等參與渠道。公眾可以通過(guò)專人到訪、信函件、電子郵箱或者電話等方式反饋意見(jiàn)和建議。同時(shí)，公眾也可以在惠州本地主要論壇——西子湖畔開(kāi)設(shè)的主題帖后表達(dá)自己的立法建議和意見(jiàn)，并由專人負(fù)責(zé)收集、反饋。此外，網(wǎng)民還通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)、自媒體等多種渠道反饋、了解、轉(zhuǎn)載或評(píng)價(jià)相關(guān)立法調(diào)研和起草信息，以極低的公眾參與成本，有效反饋?zhàn)陨砹⒎ㄔV求。

（五）外地同行獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，介紹地方立法的域外經(jīng)驗(yàn)

2016年6月29日至7月1日，市法工委、名城保護(hù)相關(guān)單位、第三方受委托調(diào)研單位組織人員到梅州、潮州調(diào)研、考察學(xué)習(xí)，向名城保護(hù)先進(jìn)城市借力借智，以其經(jīng)驗(yàn)豐富和補(bǔ)充本地立法力量與經(jīng)驗(yàn)的不足。在考察、交流中，當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委、地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地的立法研究專家及工作人員除了介紹自身名城保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)、立法實(shí)施情況，還對(duì)惠州歷史文化名城保護(hù)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提出了相關(guān)立法意見(jiàn)和建議。市法工委、名城保護(hù)相關(guān)單位、第三方受委托調(diào)研單位相關(guān)人員參觀了當(dāng)?shù)貧v史文化街區(qū)，直觀感受了其在歷史文化名城保護(hù)方面的成就，學(xué)習(xí)了其立法經(jīng)驗(yàn)。7月9日至14日，市法工委、名城保護(hù)相關(guān)單位、第三方受委托調(diào)研單位組織人員赴天津、杭州、蘇州和無(wú)錫等地開(kāi)展名城保護(hù)立法調(diào)研，通過(guò)座談、實(shí)地參觀等方式，了解各地歷史文化名城保護(hù)和利用情況、存在問(wèn)題及其對(duì)應(yīng)措施，以及各地立法后的實(shí)施成效。當(dāng)?shù)嘏阃瑢＜液凸ぷ魅藛T介紹了自身歷史文化名城保護(hù)及其立法的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)對(duì)惠州如何開(kāi)展好歷史文化名城保護(hù)措施即立法提出了切實(shí)有效的意見(jiàn)和建議。

二、惠州市公眾參與地方立法調(diào)研評(píng)析

在《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》立法調(diào)研活動(dòng)中，惠州市人大常委會(huì)與包括第三方受委托調(diào)研單位在內(nèi)的不同類型的公眾互動(dòng)來(lái)看，惠州市人大常委會(huì)作為立法起草單位，委托第三方地方立法智庫(kù)開(kāi)展立法調(diào)研和起草，推進(jìn)民主立法，鼓勵(lì)和支持公眾有序參與，有力推動(dòng)了公眾參與地方立法調(diào)研，彰顯了如下的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)：

（一）廣泛性

立法調(diào)研中公眾參與主體的類別廣、人數(shù)多，具有廣泛性。在立法調(diào)研中，立法智庫(kù)的常務(wù)工作人員達(dá)16人，其他參與組員多達(dá)20多人，派出參與調(diào)研50余人次；參與訪談的機(jī)關(guān)干部、群眾，參與座談函調(diào)的專家等達(dá)100多人；參與問(wèn)卷（包括網(wǎng)絡(luò)調(diào)查）對(duì)象達(dá)2000多人。特別是調(diào)查問(wèn)卷中涉及的職業(yè)有軍人、自由職業(yè)者、居民、無(wú)職業(yè)者，生產(chǎn)和服務(wù)行業(yè)生產(chǎn)、服務(wù)一線工人，自主創(chuàng)業(yè)者、私企老板、工程師、大中型企業(yè)的管理人員、IT技工、學(xué)生和退休人員等，幾乎涉及社會(huì)上的所有行業(yè)和職業(yè)。

（二）針對(duì)性

在具體內(nèi)容方面，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，主要針對(duì)利益相關(guān)人關(guān)注的問(wèn)題，想要解決的突出矛盾而進(jìn)行，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。比如針對(duì)利益相關(guān)人座談反映的，打電話投訴反映問(wèn)題，有的部門 “ 相互推諉，建議當(dāng)事人向其他部門反映 ” 的情況，專門設(shè)計(jì)了針對(duì)部門訪談的 “ 投訴處理和部門配合 ” 問(wèn)題。在設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷時(shí)，根據(jù)座談會(huì)上利益相關(guān)人提出的歷史文化街區(qū)保護(hù)中存在的問(wèn)題，修正了調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容，確定了 “ 您所居住的街區(qū)保護(hù)和開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題？ ” 題干，并對(duì)備選答案進(jìn)行了調(diào)整、充實(shí)。總之，根據(jù)公眾的立法訴求，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)原有問(wèn)卷或者訪談提綱中的問(wèn)題，都及時(shí)進(jìn)行了修正，并隨之調(diào)整了調(diào)研方案和內(nèi)容，徹底貫徹了問(wèn)題導(dǎo)向。同時(shí)，在公眾參與方式上，也根據(jù)不同群體的不同特點(diǎn)，分別采用了論證會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)反饋等方式方法，具有針對(duì)性。

（三）本土性

在參與內(nèi)容方面，本土性問(wèn)題是強(qiáng)化針對(duì)性的一個(gè)必然結(jié)果。因?yàn)榱⒎ㄕ{(diào)研針對(duì)的現(xiàn)實(shí)生活中存在的問(wèn)題，既有其他地方也面臨的共性問(wèn)題，又有只有惠州才存在的特殊性、本土性問(wèn)題。為了更確切地保護(hù)惠州本地的歷史文化遺產(chǎn)，在專家座談、部門訪談和利益相關(guān)人座談訪談中，參與者都比較注重提出和解決本土性問(wèn)題，體現(xiàn)本土特色。例如在利益相關(guān)人座談會(huì)上，有人提出 “ 在政府資金有限的情況下，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)民主科學(xué)的機(jī)制，以公眾參與來(lái)確定保護(hù)資金的分配和修復(fù)保護(hù)的時(shí)間先后，避免出現(xiàn)南宋貶官秦鵬飛的遺址沒(méi)有保護(hù)好，而錯(cuò)對(duì)清代的建筑大加保護(hù)的情況出現(xiàn) ” 。此外，還有諸如 “ 買賣、租賃沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)不充分，漫天要價(jià) ” 的問(wèn)題； “ 歷史遺留的產(chǎn)權(quán)屬個(gè)人，使用權(quán)在政府 ” ，需要一個(gè)最終解決機(jī)制的問(wèn)題； “ 一些地名標(biāo)示錯(cuò)誤 ” 的問(wèn)題等，都真實(shí)反映了本地公眾的立法訴求，對(duì)這些問(wèn)題都分別進(jìn)行了調(diào)查、分析和研究，并具有本土性。

（四）有序性

從參與渠道與方式來(lái)看，本次立法調(diào)研起草機(jī)關(guān)委托地方立法智庫(kù)開(kāi)展立法調(diào)研，拓展了不同類別的公眾參與渠道和參與方式，調(diào)研活動(dòng)按照實(shí)施方案分工負(fù)責(zé)、依次展開(kāi)，具有有序性。其實(shí)惠州市黨委政府一直以來(lái)都非常重視公眾參與歷史文化名城的保護(hù)工作。早在2013年就發(fā)布了文件《惠州市人民政府辦公室關(guān)于強(qiáng)化公眾參與歷史文化名城保護(hù)的意見(jiàn)》（惠府辦〔2013〕27號(hào)），明確了參與主體、參與方式和參與內(nèi)容等問(wèn)題?！痘葜菔袣v史文化名城保護(hù)條例》立法調(diào)研活動(dòng)完全依據(jù)立法調(diào)研項(xiàng)目組制定并得到立法起草機(jī)關(guān)認(rèn)可的《〈惠州市歷史文化名城保護(hù)條例〉立法調(diào)研實(shí)施方案》進(jìn)行，科學(xué)合理地安排了立法調(diào)研項(xiàng)目組的成員分工、各項(xiàng)調(diào)研時(shí)間進(jìn)度。包括專家、立法工作者、文化文物工作者、利益相關(guān)人和普通市民等不同參與主體，在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過(guò)不同而有序的參與渠道，如來(lái)信來(lái)訪、訪談、座談、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)論壇、自媒體反饋、電子郵件等，以書面反饋、面對(duì)面口頭交流和電子數(shù)據(jù)等方式參與到立法調(diào)研與起草中，呈現(xiàn)出明顯的規(guī)范化和程序化特征。

（五）合理性

從立法起草單位與不同類別參與主體在《〈惠州市歷史文化名城保護(hù)條例〉立法調(diào)研實(shí)施方案》中所確定的結(jié)構(gòu)關(guān)系來(lái)看，經(jīng)立法調(diào)研項(xiàng)目組擬定，不同行業(yè)專家論證和肯定，立法起草單位認(rèn)可的方案，在理論和實(shí)踐方面存在合理性。方案不僅確定了調(diào)研的分工和時(shí)序，還針對(duì)不同類別的地方立法參與主體，采取了不同的調(diào)研方式方法；即使是同一類別主體，在采取相同的調(diào)研方式方法的情況下，也有針對(duì)性地?cái)M定出 “ 一對(duì)一 ” 的調(diào)研提綱，確定調(diào)研內(nèi)容及其重點(diǎn)。從結(jié)構(gòu)上，這就形成了 “ 立法起草單位—第三方立法智庫(kù)—立法調(diào)研內(nèi)容—立法調(diào)研方式方法—其他立法參與主體 ” 的結(jié)構(gòu)關(guān)系，具有合理性。而從實(shí)踐中不同因素的互動(dòng)關(guān)系、功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程（運(yùn)行機(jī)制）來(lái)看，立法調(diào)研項(xiàng)目組也較好地實(shí)施了方案，使不同類別的公眾根據(jù)各自所側(cè)重的具體立法內(nèi)容和重點(diǎn)積極參與，與立法調(diào)研項(xiàng)目組、立法起草單位實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。

總體而言，惠州市公眾有序參與地方立法調(diào)研工作充分反映了民意、廣泛集中了民智，為依法立法、民主立法、科學(xué)立法夯實(shí)了基礎(chǔ)，使惠州市的立法工作及其成效受到了市內(nèi)外一致好評(píng)。在第二十三次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，惠州市作為全國(guó)唯一的新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市代表做了經(jīng)驗(yàn)交流，介紹了包括民主立法，構(gòu)建公眾參與機(jī)制在內(nèi)的立法經(jīng)驗(yàn)。但是，從機(jī)制的角度看，要素、結(jié)構(gòu)和功能實(shí)現(xiàn)（運(yùn)行）是密不可分、渾然一體的有機(jī)體，缺乏任何一部分或者把其分立，都會(huì)使其失去原有的意義，更不能形成有機(jī)的機(jī)制。以此考察惠州市地方立法中的公眾參與機(jī)制，其還主要體現(xiàn)在完善參與主體類別、豐富參與方式等方面。這僅解決公眾參與的有無(wú)，而未涉及參與的有效性問(wèn)題，即尚未系統(tǒng)地思考功能實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。因此，仍存在 “ ‘公眾參與積極性不高’‘互動(dòng)內(nèi)容單一、互動(dòng)關(guān)系未模式化’‘普通公眾參與有效程度不夠’ ”［6］14等問(wèn)題。

三、惠州市地方立法中公眾參與機(jī)制優(yōu)化的路徑選擇

公眾參與地方立法是現(xiàn)代民主的拓展，也是政治民主的重要內(nèi)容，它是一個(gè)立法者與公眾互動(dòng)的過(guò)程。而惠州市地方立法中公眾參與機(jī)制要形成立法機(jī)關(guān)與公眾良性互動(dòng)，不可避免地涉及要素、結(jié)構(gòu)和功能實(shí)現(xiàn)（運(yùn)行）三個(gè)方面。不僅要有互動(dòng)，還要有效果，即真實(shí)反映民意和提高立法質(zhì)量。但是，目前惠州市探索公眾參與機(jī)制的構(gòu)建主要體現(xiàn)在要素及其結(jié)構(gòu)方面（即不同主體通過(guò)不同方式方法對(duì)不同的立法內(nèi)容進(jìn)行參與），而對(duì)功能實(shí)現(xiàn)（運(yùn)行）則涉及較少（即對(duì)公眾參與動(dòng)力與積極性如何、參與的廣度深度，互動(dòng)頻次數(shù)量、參與的效果保障等沒(méi)有相應(yīng)的建設(shè)）。因此，惠州市地方立法中公眾參與機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)當(dāng)著重從其運(yùn)行機(jī)制著手，即從有機(jī)聯(lián)系、涵蓋機(jī)制運(yùn)行全過(guò)程的 “ 動(dòng)力、整合、激勵(lì)、控制、保障等五個(gè)二級(jí)機(jī)制 ”［7］42進(jìn)行優(yōu)化。

（一）深入推進(jìn)立法公開(kāi)，強(qiáng)化參與動(dòng)力機(jī)制

立法公開(kāi)是立法透明化的表現(xiàn)，是強(qiáng)化立法民意基礎(chǔ)的有力舉措，也是公眾參與立法的重要條件。市法工委、市政府立法起草部門及第三方受委托調(diào)研單位都既要通過(guò)民眾實(shí)際接觸較多的媒介（如網(wǎng)絡(luò)、電臺(tái)、報(bào)紙等）進(jìn)行立法公開(kāi)；又要通過(guò)信息公開(kāi)欄、電子銀幕以及立法新聞發(fā)布會(huì)進(jìn)行立法公開(kāi)。在公開(kāi)內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)包括公開(kāi)立法草案、立法背景、立法內(nèi)容、立法范圍、立法會(huì)議記錄、立法相關(guān)規(guī)范性文件以及其他情況說(shuō)明等信息。除非法律另有規(guī)定，或者涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私等法律明確可以不予公開(kāi)的法定事由。立法草案中若直接涉及相關(guān)個(gè)人、法人或非法人組織的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)組織相關(guān)個(gè)人、法人或非法人組織的公開(kāi)召開(kāi)進(jìn)行座談會(huì)、論證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)等。 “ 只有使公開(kāi)貫穿整個(gè)地方立法的全過(guò)程，才能降低公眾參與成本［8］99” ，使公眾及時(shí)獲得地方立法的資料信息，清楚立法規(guī)范與自身利益的關(guān)系，主動(dòng)參與地方立法。

地方立法除了公開(kāi)進(jìn)行宣傳和為公眾參與提供方便之外，立法機(jī)關(guān)還要 “ 培養(yǎng)公民參與型文化 ”［9］113，呵護(hù)好公眾參與的主動(dòng)性與積極性，充分注重公眾所提出的意見(jiàn)和建議，對(duì)每一條意見(jiàn)或者建議都慎重考慮、認(rèn)真回復(fù)，利用社會(huì)輿論褒揚(yáng)、立法盡量采納、定期表彰等方式對(duì)公眾參與予以肯定和獎(jiǎng)勵(lì)；即使因?yàn)榉N種原因沒(méi)有采用其建議的，也要對(duì)其參與行為表示肯定和感謝。這樣，參與地方立法的公眾在社會(huì)中，在網(wǎng)絡(luò)上都受到人們的肯定和褒揚(yáng)，得到本地社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)和政府的認(rèn)同，增強(qiáng)歸屬感和主人翁責(zé)任感，就能有更強(qiáng)動(dòng)力激勵(lì)其自身今后更多參與地方立法，進(jìn)而影響更多公眾積極參與，營(yíng)造良好的公眾參與氛圍。

（二）物質(zhì)補(bǔ)償與精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，優(yōu)化參與激勵(lì)機(jī)制

公眾參與地方立法的有效性，既取決于公民的主觀意愿強(qiáng)弱，又受到參與條件、參與途徑、參與激勵(lì)等一系列措施的影響。要激發(fā)公民的參與動(dòng)機(jī)，強(qiáng)化參與意愿，有必要建立和完善公眾參與的物質(zhì)補(bǔ)助激勵(lì)機(jī)制。因?yàn)楣姷挠行騾⑴c及提出合理適當(dāng)?shù)慕ㄗh，不僅需要有良好的知識(shí)儲(chǔ)備與豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，還需要付出一定的成本，比如需要支付的食宿費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)等，此外還包括投入的精力和時(shí)間上的成本。如果立法機(jī)關(guān)采取相關(guān)措施對(duì)這些成本進(jìn)行彌補(bǔ)，做到 “ 不讓參與者在公共利益和個(gè)人利益面前選擇公共利益，放棄個(gè)人利益 ” ，則更能促進(jìn)公眾積極參與立法進(jìn)程。因此，政府應(yīng)當(dāng)提供一定的補(bǔ)貼給參與到立法進(jìn)程中的公眾，將公眾的參與成本轉(zhuǎn)移到政府身上，由當(dāng)?shù)卣?cái)政統(tǒng)一保障。這樣，通過(guò)公眾的參與成本有效降低，增加了公眾參與的可能性與積極性，使公眾真正關(guān)注、了解政府的地方立法計(jì)劃及具體內(nèi)容，并以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度提出合理的意見(jiàn)和建議。另外，對(duì)于被人大接受和采納的建議，尤其是體現(xiàn)在草案或者最終法案中的意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)可以定期舉行會(huì)議，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、公眾代表和執(zhí)法機(jī)關(guān)代表對(duì)這些建議進(jìn)行篩選評(píng)估，選出優(yōu)秀的予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，從而鼓勵(lì)更多公眾參與到地方立法之中。

同時(shí)，也應(yīng)注重精神激勵(lì)措施，因?yàn)楣妳⑴c立法不僅會(huì)消耗一定的時(shí)間、物力，還需要保持較高的參與熱情，為鼓勵(lì)公眾主動(dòng)、持久和廣泛參與，也應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)有效的精神激勵(lì)措施。對(duì)一般的參與者，可以借助電視、廣播、報(bào)紙等媒體予以肯定其參與行為，并在政府公共網(wǎng)站予以表?yè)P(yáng)和宣傳，甚至可以吸納為兼職立法人員等；對(duì)于能夠提出建設(shè)性意見(jiàn)或者意見(jiàn)能夠被采納到具體立法中的公民，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)該頒發(fā)一些獎(jiǎng)狀和證書，比如 “ 公民參與立法先進(jìn)個(gè)人 ” “ 優(yōu)秀法治公民 ” 等榮譽(yù)稱號(hào)，并將公民參與的具體情況載入到公民的個(gè)人資信檔案，以作為個(gè)人資信標(biāo)準(zhǔn)之一，從而增強(qiáng)公眾參與的榮譽(yù)感，喚起社會(huì)其他公眾、團(tuán)體參與政府立法的熱情。

（三）創(chuàng)新公眾參與方式，夯實(shí)參與保障機(jī)制

擴(kuò)大公眾參與地方立法的關(guān)鍵在于強(qiáng)化公眾的參與的表達(dá)保障機(jī)制。隨著社會(huì)的發(fā)展和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)規(guī)范并創(chuàng)新公眾參與的方式。在以問(wèn)題為導(dǎo)向、深入群眾、扎實(shí)開(kāi)展本土性田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)社會(huì)公眾通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、信訪、電話、信件、報(bào)紙、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)媒體、微信微博自媒體等參與地方立法討論、辯論或者提出意見(jiàn)和建議；同時(shí)在政府、人大等官網(wǎng)上開(kāi)辟專門的立法征求意見(jiàn)和建議的網(wǎng)站或者專欄，開(kāi)設(shè)互動(dòng)平臺(tái)，鼓勵(lì)公眾表達(dá)對(duì)立法內(nèi)容的意見(jiàn)和建議。此外，加強(qiáng)社會(huì)公眾的立法訴求的收集機(jī)制，利用好地方立法的基層聯(lián)系點(diǎn)平臺(tái)，主動(dòng)征求并收集公眾意見(jiàn)和建議，傾聽(tīng)社會(huì)公眾的立法呼聲，使不同階層、群體的社會(huì)公眾的立法訴求，特別是弱勢(shì)群體和少數(shù)群體的立法訴求，都能在地方立法得到適當(dāng)?shù)姆从澈腕w現(xiàn)。

除了個(gè)體的主動(dòng)參與表達(dá)和政府主動(dòng)收集社會(huì)公眾的立法訴求外，地方立法機(jī)關(guān)還必須從以下幾個(gè)方面有效保障公眾有效參與：一是參與內(nèi)容的全覆蓋和 “ 過(guò)程的全程化 ”［10］255。前者包括立法的全部范圍、所有問(wèn)題和貫穿始終。后者是從立法規(guī)劃、立項(xiàng)到立法調(diào)研、起草、論證、清理和評(píng)估全過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要有公眾真實(shí)有效參與。二是明確規(guī)定公眾參與的具體程序，賦予其相應(yīng)的法律效果，如規(guī)定立法調(diào)研過(guò)程中公開(kāi)征求意見(jiàn)不得少于三十日、限期答復(fù)征求意見(jiàn)期間公眾的意見(jiàn)或者建議等。三是給予弱勢(shì)群體、少數(shù)群體更多的利益表達(dá)機(jī)會(huì)，建立公眾代言制度，立法機(jī)關(guān)委派或者委托專業(yè)人士代為表達(dá)，讓具備專業(yè)知識(shí)的律師或?qū)W者等代表弱勢(shì)群體、少數(shù)群體參與地方立法，使其通過(guò)合法渠道反映立法訴求，加強(qiáng)其利益博弈力量。四是鼓勵(lì)社會(huì)公眾的組織化表達(dá)。鼓勵(lì)公眾積極加入行業(yè)協(xié)會(huì)組織或者其他興趣團(tuán)體、利益團(tuán)體等組織，以 “ 結(jié)社參與立法 ”［11］71的方式，將分散的立法訴求進(jìn)行整合，更集中、理性和完善地表達(dá)立法訴求，從而獲得更大的立法 “ 話語(yǔ)權(quán) ” ，提高立法參與水平和實(shí)效。五是參與立法表達(dá)中要重視與吸納反對(duì)意見(jiàn)。特別是在聽(tīng)證會(huì)中公眾表達(dá)的反對(duì)意見(jiàn)，有助于提高立法科學(xué)性，也是聽(tīng)證會(huì)的價(jià)值所在，是必須尊重的。

（四）反饋各方利益訴求，建立訴求整合機(jī)制

避免公眾參與流于形式，立法機(jī)關(guān)在公眾參與后，還應(yīng)合理整合公眾參與的意見(jiàn)和建議，并及時(shí)反饋。公眾參與地方立法后最關(guān)心的問(wèn)題在于意見(jiàn)或建議是否被采納，以及未采納的理由是什么。所以，有必要 “ 完善立法反饋機(jī)制 ”［12］37，積極進(jìn)行立法反饋。立法機(jī)關(guān)要明確反饋的具體責(zé)任，尊重公眾提出的關(guān)于立法計(jì)劃、立法項(xiàng)目等的意見(jiàn)和建議，讓公眾的參與意見(jiàn)都能得到及時(shí)、明確的回復(fù)。公眾意見(jiàn)及采納情況應(yīng)向社會(huì)公布，采納的結(jié)果要及時(shí)告知；未采納的也要及時(shí)說(shuō)明理由。對(duì)于署名參與者，更要具體、直接回復(fù)到署名者。只有這樣，才能體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)的重視程度，提高公眾參與的主體意識(shí)與認(rèn)同感，促進(jìn)公眾有序 “ 參與地方立法的實(shí)質(zhì)化 ”［10］255。

當(dāng)前社會(huì)需求日益多樣化，不同的主體、階層有著不同的立法訴求。有的立法訴求是合理的，有的立法訴求是不合理的，還有的立法訴求是合理但并不可行的。而且各階層、各群體不斷擴(kuò)大，并以社團(tuán)組織方式強(qiáng)化了參與地方立法的積極性與內(nèi)驅(qū)力，因此需要協(xié)調(diào)整合不同利益群體的立法訴求，同時(shí)建立、完善不同立法訴求的洽談和互惠合作機(jī)制。不同的公眾代表著不同的具體利益、價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)，其立法訴求也就不同，甚至相互沖突。因此，應(yīng)當(dāng)建立一套適當(dāng)可行的各方利益的協(xié)調(diào)平衡機(jī)制，有效協(xié)調(diào)整合各方的利益和立法訴求。各方通過(guò)利益博弈與協(xié)調(diào)，既表達(dá)自身訴求又了解其他群體訴求，進(jìn)而進(jìn)行妥協(xié)、協(xié)調(diào)和整合。特別是利益相互沖突時(shí)，做出犧牲的一方應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭m當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償，從而使各方利益和立法訴求達(dá)到相對(duì)平衡，并預(yù)估其實(shí)施的成本與效果，做到優(yōu)中選優(yōu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。

（五）明確確定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建參與控制機(jī)制

公眾參與的控制機(jī)制必須 “ 以具體、規(guī)范的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn) ”［13］37加以衡量并予以確定。將公眾參與地方立法工作以及地方立法機(jī)關(guān)的反饋情況作為相關(guān)單位的權(quán)責(zé)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行考核，確定 “ 是否及時(shí)公布全面信息，是否便于公眾將及時(shí)查閱立法過(guò)程中相關(guān)的資料、文件等，是否能夠及時(shí)答復(fù)公眾的建議，并進(jìn)行記錄 ”［12］37等內(nèi)容作為地方立法機(jī)關(guān)的績(jī)效考核指標(biāo)。

在建立行為準(zhǔn)則和績(jī)效考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，在地方立法中公眾要有效參與，立法機(jī)關(guān)還應(yīng)以明文形式明確規(guī)定參與者的權(quán)利和義務(wù)：依法享有權(quán)利受法規(guī)保障；違法行使權(quán)利或者違反義務(wù)則應(yīng)負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任，以強(qiáng)化公眾參與控制機(jī)制。同時(shí)要確保立法機(jī)關(guān)及其政府相應(yīng)職能部門依法履行職權(quán)職責(zé)，并建立起一整套制約與監(jiān)督機(jī)制，有效追究違法責(zé)任。這對(duì)公眾實(shí)現(xiàn)參與權(quán)具有關(guān)鍵性的作用。一是 “ 對(duì)于在起草、審查階段公眾參與要素缺乏或者不足的立法草案，審查單位和審議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種途徑充分補(bǔ)充征求公眾意見(jiàn)或者退回起草單位、審查單位重新組織公眾參與，對(duì)于審議階段公眾參與要素缺乏或者不足的立法草案，不通過(guò)審議，從實(shí)體上保障公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從根本上解決立法機(jī)關(guān)在組織公眾參與地方立法上的隨意性問(wèn)題 ”［14］。二是針對(duì)公眾參與的各種形式，分別設(shè)計(jì)適當(dāng)可行的環(huán)節(jié)和具體方式，限制立法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。三是對(duì)非法干涉參與行為、妨礙正常立法工作進(jìn)程的，進(jìn)行及時(shí)勸阻和制止；對(duì)故意擾亂立法參與秩序、非法破壞立法工作的，要依法處罰。四是立法機(jī)關(guān)對(duì)未按規(guī)定舉行聽(tīng)證、公開(kāi)立法信息、對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行反饋的立法草案，明確規(guī)定不予審議，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和主要責(zé)任人的法律責(zé)任。