論食品監(jiān)管瀆職罪的立法完善與食品安全犯罪的遏制

韓 軼

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

一、食品監(jiān)管瀆職罪的立法完善

《刑法修正案(八)》增加了食品監(jiān)管瀆職罪并規(guī)定了較為嚴(yán)厲的法定刑，根據(jù)這一規(guī)定，負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處5年以上10年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰。該規(guī)定體現(xiàn)了在食品安全問(wèn)題上政府有責(zé)任的理念。這樣既能防止負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員在食品安全問(wèn)題出現(xiàn)前玩忽職守，也能在一定程度上防止其在食品安全問(wèn)題被揭露之后借懲罰不良商人而轉(zhuǎn)移消費(fèi)者視線從而推卸責(zé)任的做法。

從實(shí)踐中看，食品監(jiān)管瀆職犯罪中，負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員往往不僅是職責(zé)上的不作為，而且其行為往往伴有徇私舞弊和收受賄賂等執(zhí)法與違法一體的情況，還有一些國(guó)家工作人員在“執(zhí)法為利”的心理驅(qū)使下而與食品的制、售人員勾結(jié)在一起實(shí)施積極的“反向作為”行為。食品監(jiān)管瀆職罪立法規(guī)定關(guān)注到負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員的徇私舞弊行為，已將該情形規(guī)定為該罪的情節(jié)加重犯，這對(duì)于懲罰犯罪，貫徹罪責(zé)刑相適應(yīng)原則具有現(xiàn)實(shí)意義。但這一立法條文對(duì)相關(guān)的國(guó)家工作人員同時(shí)具有收受賄賂和實(shí)施積極的幫助行為的處理未予規(guī)定，不能不說(shuō)是一個(gè)立法缺憾。

對(duì)于負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪牽連觸犯受賄罪的情況，應(yīng)如何定罪？探討這一問(wèn)題有必要審視我國(guó)刑法第399條第4款的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，司法工作人員貪贓枉法，有前三款行為的，同時(shí)又構(gòu)成本法第385條之罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。刑法的這一規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)牽連犯從一重罪處斷的原則。由于瀆職犯罪中除了徇私枉法、枉法裁判等罪以外，其他瀆職犯罪都可能涉及牽連觸犯受賄罪的情況，對(duì)此的定罪處罰，刑法理論界和實(shí)務(wù)部門存在著“一罪說(shuō)”和“數(shù)罪說(shuō)”的分歧。[1]一罪說(shuō)的主要理由是：行為人實(shí)施瀆職犯罪過(guò)程中牽連受賄犯罪的，其行為符合刑法理論中有關(guān)牽連犯的特征。刑法第399條第4款的規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)牽連犯的一般處罰原則，是處理其他貪贓枉法類瀆職罪的依據(jù)。數(shù)罪說(shuō)的主要觀點(diǎn)則認(rèn)為，瀆職罪牽連受賄罪的，應(yīng)認(rèn)為是數(shù)罪并罰。刑法第399條第4款僅是一條分則特別條款，區(qū)別于總則條款和普通條款，沒(méi)有普遍的指導(dǎo)作用。[2]

筆者認(rèn)同數(shù)罪并罰說(shuō)的觀點(diǎn)。首先，對(duì)牽連犯是數(shù)罪并罰還是從一重罪處斷，需要考慮行為的危害性。當(dāng)牽連犯中手段行為和目的行為之間，存在輕重關(guān)系可以比較時(shí)，只按重罪處斷，而對(duì)輕罪不給予處罰，并不會(huì)帶來(lái)實(shí)質(zhì)的不合理，也不會(huì)放縱犯罪，此時(shí)，貫徹“從一重罪處斷”就不會(huì)有問(wèn)題。但當(dāng)目的行為、手段行為的危害性都比較大，理應(yīng)給予嚴(yán)肅處理之時(shí)，采用從一重罪處斷原則，可能有悖于罪刑相適應(yīng)原則。而瀆職犯罪、受賄犯罪都是國(guó)家公職人員利用職務(wù)上便利或者職權(quán)實(shí)施的犯罪，對(duì)這類犯罪進(jìn)行嚴(yán)厲打擊一直是立法者和司法機(jī)關(guān)都給予特別強(qiáng)調(diào)的。所以，對(duì)刑法明確列舉的徇私枉法、枉法裁判等少數(shù)瀆職罪以外的貪贓枉法行為數(shù)罪并罰，符合立法旨趣，也符合歷來(lái)的司法立場(chǎng)。其次，對(duì)牽連犯從一重罪處斷，乃是理論上的一種概括，而不能將此原則絕對(duì)化。刑法中對(duì)牽連犯實(shí)行數(shù)罪并罰的規(guī)定，并非絕無(wú)僅有，例如對(duì)暴力抗拒緝私的，刑法規(guī)定以走私罪和妨礙公務(wù)罪并罰；對(duì)采用犯罪方法制造保險(xiǎn)事故騙取保險(xiǎn)金的，以放火、故意殺人等罪和保險(xiǎn)詐騙罪并罰。對(duì)于受賄后犯徇私枉法、枉法裁判等以外的其它瀆職犯罪的，進(jìn)行數(shù)罪并罰，由于刑法沒(méi)有明確禁止，所以并非不可行。再次，刑法第399條第4款的規(guī)定屬于特別規(guī)定，而不是提示性規(guī)定。立法者考慮到，在收受賄賂的情況下，國(guó)家司法機(jī)關(guān)工作人員瀆職的可能性會(huì)大大增加，這種現(xiàn)象具有普遍性，對(duì)這類行為如果在處罰上不明確規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中一般會(huì)對(duì)其數(shù)罪并罰，所以對(duì)貪贓就可能枉法的場(chǎng)合，特別規(guī)定從一重罪處斷。但是，這一特別規(guī)定并不適用于其他未作此規(guī)定的場(chǎng)合。[3]

食品監(jiān)管瀆職罪和受賄罪都是國(guó)家公職人員實(shí)施的職務(wù)犯罪，兩種犯罪行為的性質(zhì)嚴(yán)重，其體現(xiàn)的危害性均較大，按兩罪并罰處理不僅能體現(xiàn)刑罰公平，也是罪責(zé)刑相適應(yīng)的要求。筆者認(rèn)為，立足于貫徹罪刑法定原則，刑法關(guān)于食品安全監(jiān)管瀆職罪的立法規(guī)定中，應(yīng)明確規(guī)定負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員同時(shí)具有受賄行為的，以食品安全監(jiān)管瀆職罪和受賄罪并罰。此外，從完善立法和懲治食品安全犯罪的角度考慮，上述條文中還應(yīng)增加規(guī)定，負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員明知生產(chǎn)者和銷售者制售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或有毒有害的食品而提供幫助的，按相應(yīng)的共同犯罪論處。

二、食品安全犯罪的遏制

2009年春節(jié)過(guò)后，國(guó)務(wù)院任命了食品安全辦公室主任，一個(gè)專管食品安全的實(shí)體機(jī)構(gòu)開(kāi)始運(yùn)行，同年還分別成立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審委員會(huì)。我國(guó)現(xiàn)行刑法早在1997年修訂時(shí)就已將生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品作了“入罪”的規(guī)定，2009年6月1日《中華人民共和國(guó)食品安全法》開(kāi)始實(shí)施。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)政府對(duì)食品安全問(wèn)題是高度重視的，相關(guān)立法也較為完善。然而，與此形成強(qiáng)烈反差的是，我國(guó)目前食品安全形勢(shì)卻依然嚴(yán)峻，近期曝光的“瘦肉精”等食品安全事件確實(shí)讓人觸目驚心。剖析此類事件的原因，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，我國(guó)的食品安全是一個(gè)“多因一果”的問(wèn)題。司法實(shí)踐中的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)無(wú)疑是我國(guó)食品安全問(wèn)題不能得到有效遏制的重要原因之一。筆者認(rèn)為，從刑法規(guī)制的視角考量，貫徹刑罰必然性與刑罰及時(shí)性原則、重視罰金刑和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑的適用、強(qiáng)化食品安全犯罪的預(yù)防效果是必要的。

(一) 貫徹刑罰必然性與刑罰及時(shí)性原則

刑罰必然性也稱為刑罰的不可避免性、刑罰的確定性，是指只要發(fā)生了犯罪就會(huì)被揭露并必然受到刑罰處罰，任何人都難以逃脫法網(wǎng)。刑罰必然性體現(xiàn)了有罪必罰的原則精神。刑罰必然性對(duì)于公正懲罰及有效預(yù)防危害食品安全的犯罪具有重要意義。如果一個(gè)意欲實(shí)施此類犯罪的人認(rèn)為實(shí)施犯罪后不會(huì)受到處罰時(shí)，法律的約束力就會(huì)失去。從犯罪心理學(xué)的角度分析，行為人在犯罪心理的形成和犯罪行為的實(shí)施過(guò)程中，一方面具有恐懼心理，擔(dān)心受到懲罰；另一方面又心存僥幸，希望逃避制裁。當(dāng)僥幸心理成為心理矛盾的主導(dǎo)方面時(shí)，這時(shí)犯罪動(dòng)機(jī)就會(huì)占優(yōu)勢(shì)而促使其實(shí)施犯罪，而每次犯罪的成功又必然反過(guò)來(lái)強(qiáng)化犯罪人的僥幸心理，使其鋌而走險(xiǎn)，變本加厲地繼續(xù)犯罪。為了使刑罰達(dá)到預(yù)防危害食品安全犯罪的效果，必須提高該種犯罪必受懲罰的“幾率”。關(guān)于幾率問(wèn)題，西方犯罪學(xué)家曾舉過(guò)一個(gè)例子：像觸摸火爐一樣，如果觸摸500次只有一次燙手，就誰(shuí)都敢摸，如果幾乎每次都被燙著手，敢于觸摸的人就很少了。這一犯罪心理學(xué)上的研究成果既非沒(méi)有根據(jù)的臆測(cè)，也非僅僅是一種合乎邏輯的推論，其正確性已被司法實(shí)踐所證實(shí)。如果刑罰不可避免，建立起與犯罪之間的必然因果關(guān)系，就會(huì)破除犯罪人的僥幸心理。貝卡利亞亦認(rèn)為，如果讓人們看到他們的犯罪可能受到寬恕，或者刑罰并不一定是犯罪的必然結(jié)果，那么就會(huì)煽惑起犯罪不受處罰的幻想。[4]因此，提高危害食品安全犯罪案件的破案率并在司法實(shí)踐中真正做到有罪必罰，就會(huì)使猶豫、觀望、伺機(jī)而動(dòng)的意欲犯罪人懸崖勒馬不實(shí)施犯罪，從而發(fā)揮刑罰的威懾及刑罰預(yù)防犯罪的作用。

刑罰及時(shí)性是指應(yīng)當(dāng)在犯罪發(fā)生后的盡可能短的時(shí)間內(nèi)偵破案件，抓獲犯罪人，及時(shí)地將犯罪人起訴和判處刑罰。如果刑罰不及時(shí)，犯罪人長(zhǎng)時(shí)間地逍遙法外，即使后來(lái)受到懲罰，刑罰的威懾效果也會(huì)大打折扣，甚至還會(huì)產(chǎn)生負(fù)作用。因?yàn)樾塘P與發(fā)生犯罪行為之間的時(shí)間越短，懲罰越及時(shí)，對(duì)犯罪人心理的威懾力就越強(qiáng)烈。犯罪人對(duì)有罪必究、有罪必罰、罪罰及時(shí)的印象越深刻，就越會(huì)迅速破除犯罪人的僥幸心理，同時(shí)使犯罪人沒(méi)有充裕的時(shí)間再次實(shí)施犯罪。如果案件久偵不破、久拖不訴、久拖不審、久拖不判，就會(huì)削弱刑罰威懾功能的有效性。對(duì)此，貝卡利亞也有精辟的論述。他指出：懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時(shí)，就越是公正和有益……犯罪與刑罰之間的時(shí)間隔得越短，在人們心中，犯罪與刑罰這兩個(gè)概念的聯(lián)系就越突出、越持續(xù)，因而，人們就很自然地把犯罪看作起因，把刑罰看作不可缺少的必然結(jié)果。[5]筆者認(rèn)為，為了做到刑罰及時(shí)，司法機(jī)關(guān)在查處食品安全犯罪時(shí)應(yīng)特別樹(shù)立訴訟效率的觀念，以期在最大程度上達(dá)到遏制危害食品安全犯罪的效果。

(二) 重視罰金刑和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑的適用

罰金是法院判處犯罪人向國(guó)家繳納一定數(shù)額金錢的刑罰方法；沒(méi)收財(cái)產(chǎn)是將犯罪分子個(gè)人財(cái)產(chǎn)的一部或者全部強(qiáng)制無(wú)償?shù)厥諝w國(guó)有的刑罰方法。我國(guó)刑法第134條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處7年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑，并處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。刑法第144條和150條規(guī)定，在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患，對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金；致人死亡或者對(duì)人體健康造成特別嚴(yán)重危害的，處10年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑，并處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。單位犯本罪的，對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照上述規(guī)定處罰。生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪不僅是侵害國(guó)家食品衛(wèi)生管理制度和不特定多數(shù)人的身體健康、生命安全的犯罪，也是一種貪財(cái)圖利的經(jīng)濟(jì)犯罪。對(duì)待這類犯罪人，只有在判處自由刑甚或生命刑的同時(shí)，重視罰金刑和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑的適用，才能破其所圖，滅其所欲，使其“偷雞不成蝕把米”，消除其犯罪動(dòng)機(jī)，真正起到懲戒、警示危害食品安全犯罪人的作用。

(三)強(qiáng)化刑罰的消極預(yù)防與積極預(yù)防的整體效果

刑罰的消極預(yù)防，也稱為威懾預(yù)防，是指國(guó)家通過(guò)立法的威懾作用及對(duì)特定犯罪人適用和執(zhí)行刑罰產(chǎn)生的司法威懾效果，從而預(yù)防犯罪。刑罰的消極預(yù)防作用的發(fā)揮建立在刑罰的威懾作用基礎(chǔ)之上。刑罰是對(duì)犯罪人適用的建立在剝奪性痛苦基礎(chǔ)上的最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，對(duì)犯罪的懲罰是刑罰的本質(zhì)屬性。刑罰在社會(huì)心理和個(gè)體心理上造成的畏懼和威懾效應(yīng)，形成了人們遠(yuǎn)罪避害的心理和思維定勢(shì)。也就是說(shuō)，刑罰的懲罰屬性強(qiáng)制性地壓抑了犯罪意念的形成和對(duì)犯罪行為的模仿。刑罰的積極預(yù)防，也稱為規(guī)范預(yù)防，是指國(guó)家通過(guò)制定、適用和執(zhí)行刑罰喚醒和強(qiáng)化犯罪人和犯罪人以外的其他人的規(guī)范意識(shí)，從而預(yù)防犯罪。刑罰的積極預(yù)防作用的發(fā)揮是建立在刑法的規(guī)范效力基礎(chǔ)之上的。刑法的規(guī)范性是指刑法向人們提供了行為模式以及遵循這些行為模式與否的法律效果。

刑罰消極預(yù)防與積極預(yù)防同特殊預(yù)防與一般預(yù)防一樣，是預(yù)防之刑的兩個(gè)方面，強(qiáng)化刑罰對(duì)于危害食品安全犯罪的消極預(yù)防與積極預(yù)防的整體效果具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)橹挥屑骖櫡赏睾鸵?guī)范意識(shí)培養(yǎng)的作用，才能夠促使人們更加謹(jǐn)慎地選擇自己的行為，從而有意識(shí)地防止和避免實(shí)施犯罪。在查處食品安全犯罪的司法活動(dòng)中，應(yīng)在彰顯刑法威懾力的同時(shí)，重視積極預(yù)防的需要，喚醒和強(qiáng)化人們的食品安全規(guī)范意識(shí)，啟蒙和培養(yǎng)人們的誠(chéng)信與守法觀念，支持和鼓勵(lì)公民的誠(chéng)信守法行為。

三、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型正面臨關(guān)鍵的臨界點(diǎn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、制售產(chǎn)品的專業(yè)分工、利益格局的深刻變化使我國(guó)食品安全的違法犯罪凸顯出一些新的特點(diǎn)：規(guī)模在擴(kuò)大，數(shù)量呈上升趨勢(shì)；違法主體呈現(xiàn)多元化及執(zhí)法與違法一體化的態(tài)勢(shì)；手段越來(lái)越高明和隱蔽。食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻的原因無(wú)疑是多方面的。首先，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所普遍具有的逐利傾向的負(fù)面影響。其次，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期因信用和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任制度尚未完善以及信息不對(duì)稱而發(fā)生混亂。再次，受社會(huì)整體道德和商業(yè)道德失范的影響。最后，監(jiān)管虛置和法律規(guī)則在實(shí)施中的約束軟化，尤其是以罰代刑和各種地方保護(hù)主義的影響，不僅損害了法律的權(quán)威性和執(zhí)法力度，更助長(zhǎng)了制售有毒、有害食品之風(fēng)。以上原因中，食品安全監(jiān)管嚴(yán)重缺位和執(zhí)法不力應(yīng)是主要原因。由此觀之，希冀生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品和有毒、有害食品的企業(yè)及個(gè)人的“自我救贖”，或通過(guò)向其輸送“道德血液”而解決食品安全問(wèn)題，恐怕只能成為善良人們的一種美好愿望。筆者理性思考后認(rèn)為，解決我國(guó)食品安全問(wèn)題之沉疴的路徑問(wèn)題只能是在完善相關(guān)立法的同時(shí)做到嚴(yán)格監(jiān)管和嚴(yán)格執(zhí)法。