相對貧困治理中社會救助的制度定位與改革思路

關(guān)信平

隨著我國脫貧攻堅取得重大成果，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，我國從20世紀(jì)80年代中期以來的農(nóng)村反貧困行動可以告一段落。目前全國城市低保對象在2020年10月份降到了812.4 萬人，①民政部：《2020年10月份民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/qgsj/2020/2020112010.html。為過去20年以來的最低點(diǎn)，這意味著從20世紀(jì)90年代以來的城市反貧困也取得了重大的階段性成果。但是，迄今為止我國城鄉(xiāng)反貧困行動的成就并不意味著完全消除了貧困。當(dāng)我們按照絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)取得了解決生存型貧困問題的重大勝利之后，應(yīng)該及時提升反貧困行動的目標(biāo)，從相對貧困的角度去解決生活型貧困和發(fā)展型貧困問題。為此，中共十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”的新要求，這意味著我國現(xiàn)階段脫貧攻堅任務(wù)完成后，將開展以相對貧困為視角的新的貧困治理行動。相對貧困視角下的貧困治理在我國還是一個新的問題。研究者們指出，相對貧困治理將會是更加復(fù)雜的行動過程，需要多方面行動的相互配合。①林閩鋼：《相對貧困的理論與政策聚焦——兼論建立我國相對貧困的治理體系》，《社會保障評論》2020年第1 期；王曉毅：《全面小康后中國相對貧困與貧困治理研究》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第10 期。具體的制度和行動體系建構(gòu)還有待進(jìn)一步細(xì)化研究。其中，社會救助制度在未來相對貧困視角下的貧困治理體系中應(yīng)該發(fā)揮何種作用，以及如何發(fā)揮作用，是擺在我們面前的一個重要議題。為了推動這方面的研究及社會救助制度的改革與發(fā)展，本文嘗試對此問題作出分析。

一、社會救助在相對貧困治理中發(fā)揮作用的必要性

社會救助制度在緩解生存型貧困方面能夠發(fā)揮重要作用，這在我國的社會保障理論與實(shí)踐中都得到了證實(shí)。而當(dāng)貧困治理從過去的絕對貧困視角下針對生存型貧困的治理轉(zhuǎn)向相對貧困視角下的生活型貧困和發(fā)展型貧困時，社會救助是否還應(yīng)該和能夠發(fā)揮重要的作用？這在我國還是需要進(jìn)一步研究的問題。要回答這一問題，應(yīng)該從相對貧困視角下貧困治理的新特點(diǎn)和新要求，以及社會救助自身的制度目標(biāo)和制度特點(diǎn)等方面加以分析。

從貧困治理需要的角度看，相對貧困視角下的貧困治理與絕對貧困視角下的貧困治理有很大的不同。從理論上看，絕對貧困和相對貧困不是兩類不同的貧困現(xiàn)象，而是人們認(rèn)識貧困的兩種不同的視角。絕對貧困是按照某種固定的標(biāo)準(zhǔn)去界定貧困，把貧困看成是一種靜態(tài)不變的經(jīng)濟(jì)與生活狀況。一般說來，絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)往往是生存型標(biāo)準(zhǔn)，即維持基本生存所需要的物質(zhì)條件和社會服務(wù)。在現(xiàn)代社會中，這種生存型貧困一般僅在外部條件或內(nèi)在能力出現(xiàn)嚴(yán)重困難的情況下才會發(fā)生。例如由于自然條件惡劣所帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重落后（如我國的農(nóng)村貧困問題），或者是全國或區(qū)域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大面積滑坡或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等原因而導(dǎo)致大規(guī)模失業(yè)的情況下，再有是發(fā)生在大病、重殘、急難事件等家庭和個人難以解決的特殊困難情況下。解決生存型貧困問題的行動體系相對簡單。經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的成果會通過各種渠道滲漏到生存型貧困者，使他們中的一些人能夠獲益。政府和社會通過促進(jìn)就業(yè)和推動普惠性的社會服務(wù)都有助于提升生存型貧困者的經(jīng)濟(jì)狀況。而社會救助制度作為最后兜底保障，向剩下的少數(shù)靠其他方式難以脫貧的家庭和個人提供必要的基本生活救助和各類專項救助，能夠有效地保障他們的生活達(dá)到生存型標(biāo)準(zhǔn)之上。因此，解決生存型貧困的充分條件是在國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持發(fā)展的基礎(chǔ)上，政府和社會建構(gòu)一套能夠覆蓋所有貧困者的社會救助制度，并投入達(dá)到目標(biāo)所需要的資金。具備這樣的條件就能夠保證所有的生存型貧困者都能脫貧。

但是，相對貧困視角下的貧困治理則要復(fù)雜得多。首先，相對視角下的貧困主要是與收入分配差距相關(guān)，而與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系不大，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以直接起到緩解貧困的作用，這也是許多發(fā)達(dá)國家貧困問題長期存在的主要原因之一。其次，相對視角下的貧困會延伸到生活型貧困和發(fā)展型貧困，而這些超越基本生存條件之上貧困者的困難情況更加復(fù)雜，需要更多有針對性的社會服務(wù)，而不宜僅僅采用低保的簡單現(xiàn)金救助。再有，貧困標(biāo)準(zhǔn)提高和貧困規(guī)模擴(kuò)大后，將包括更多“有潛能的貧困者”，即本身具有就業(yè)或其他方面的潛能，因此他們的貧困是可預(yù)防、可擺脫的。對這些貧困者更多地應(yīng)該采取預(yù)防性和促進(jìn)性的貧困治理措施。面對這些新的特點(diǎn)，相對視角下貧困的治理需要多樣化的治理行動體系。

在未來多樣化的貧困治理體系中社會救助制度是否還應(yīng)該發(fā)揮重要作用？對此問題還需要對社會救助制度本身的特點(diǎn)加以分析。社會救助制度是直接針對困難群眾的實(shí)際需要，向他們提供必要的救助，直接幫助他們克服各種困難，從而使他們擺脫貧困。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會救助僅僅是幫助已經(jīng)陷入貧困的救助對象滿足其基本生活的需要。如果僅在這一層次上理解社會救助制度的目標(biāo)，那社會救助制度在解決相對貧困視域下的貧困問題作用不是很大。但是，當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對社會救助的目標(biāo)定位已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的認(rèn)識，較為普遍地認(rèn)為社會救助制度除了要滿足救助對象基本生活需要之外，還應(yīng)該使救助對象獲得發(fā)展機(jī)會和能力，并促進(jìn)其融入社會。①張浩淼：《發(fā)展型社會救助研究》，商務(wù)印書館，2017年，第4 頁。由此，社會救助可以并且應(yīng)該在相對貧困治理中發(fā)揮積極的作用。

我們也應(yīng)該看到，傳統(tǒng)社會救助制度的基本目標(biāo)比較單一，往往集中在直接幫助貧困者解決眼前的問題，緩解他們基本生活方面的困難，而在制度設(shè)計和運(yùn)行中對提升貧困者能力重視不夠。同時，傳統(tǒng)的社會救助制度比較注重單一的經(jīng)濟(jì)救助，主要采用現(xiàn)金救助的方式，因此容易引發(fā)福利依賴，導(dǎo)致“貧困陷阱”效應(yīng)。②Peter Sounders, "Inequality and Poverty," in Francis G. Castles (ed.), Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford University Press, 2010.傳統(tǒng)社會救助的這些問題在當(dāng)其主要針對生存型貧困的時候不會很大，但隨著其目標(biāo)從緩解生存型貧困到解決生活型和發(fā)展型貧困時，傳統(tǒng)的制度缺陷就會更加突出地顯露出來。因此，面臨相對貧困治理的新任務(wù)，我們不僅要充分重視社會救助制度在其中的重要作用，而且還應(yīng)該充分認(rèn)識到傳統(tǒng)社會救助在相對貧困治理中的制度缺陷。要讓社會救助制度在相對貧困中發(fā)揮更加積極的作用，還需要對其進(jìn)行相應(yīng)的改革，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會救助向更加積極社會救助的制度提升。

迄今為止我國社會救助制度基本上還停留在較為傳統(tǒng)的制度模式上，主要是以滿足最困難群眾基本生活為目標(biāo)，而對提高救助對象機(jī)會和能力，以及促進(jìn)困難群眾的社會融入重視不夠。這主要體現(xiàn)在幾個方面。一是最低生活標(biāo)準(zhǔn)偏低，并且采取了很嚴(yán)格的對象資格認(rèn)定機(jī)制，因此導(dǎo)致只能是最為貧困的家庭才能進(jìn)入到低保救助對象范圍。同時多個專項救助與低保綁定，因而致使只有符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭才能獲得主要的專項救助。由此使得社會救助制度的對象范圍非常有限。二是在救助對象的識別中高度強(qiáng)調(diào)缺乏自身能力，因此導(dǎo)致具有一定就業(yè)能力和財產(chǎn)能力的家庭很難進(jìn)入到救助范圍。已經(jīng)進(jìn)入救助對象的家庭，一旦恢復(fù)一定的就業(yè)能力和家庭財產(chǎn)就會被取消救助待遇。這種制度很難讓救助對象發(fā)展起自身的能力。三是在救助水平上，主要是解決救助對象基本生活和在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的基本需要，救助水平較低。得到救助不能保證救助對象達(dá)到常規(guī)生活水平，也難以保障救助對象在教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面的機(jī)會平等以及質(zhì)量和能力的提升。四是在救助方式上仍然局限于簡單的經(jīng)濟(jì)救助，以現(xiàn)金救助為主，而對救助對象提供的各種服務(wù)，尤其是與其機(jī)會、能力和發(fā)展有關(guān)的社會工作服務(wù)還很欠缺。

因此，目前我國的社會救助制度還難以在未來相對貧困視角下的貧困治理中發(fā)揮積極的作用。要使我國的社會救助制度在未來的反貧困行動中繼續(xù)發(fā)揮重要作用，就需超越傳統(tǒng)社會救助理念和實(shí)踐，在制度目標(biāo)、救助對象、救助內(nèi)容和救助方式等方面都加以改革與發(fā)展。

二、社會救助在相對貧困治理中發(fā)揮作用的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑

（一）相對貧困治理要求下社會救助制度的目標(biāo)提升

任何一項具體的制度或政策都首先要明確其基本的目標(biāo)。過去我國社會救助制度的目標(biāo)是明確的，那就是要解決生存型貧困問題，保障困難群眾的基本生活，防止他們的生活水平跌落到生存標(biāo)準(zhǔn)之下?！渡鐣戎鷷盒修k法》規(guī)定，社會救助制度要“保障公民的基本生活，促進(jìn)社會公平，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”。其中“保障公民基本生活”是最直接的目標(biāo)，而“促進(jìn)社會公平”和“維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”是在保障公民基本生活基礎(chǔ)上的間接目標(biāo)。并且對“基本生活”的理解也是以基本生存為標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說，《社會救助暫行辦法》中規(guī)定的社會救助制度的目標(biāo)比較適用于迄今為止絕對貧困視角下以解決生存型貧困為目標(biāo)的社會救助制度，但是這一層次的目標(biāo)不太適合于未來相對貧困視角下的貧困治理。社會救助要在相對貧困治理中發(fā)揮作用，其基本目標(biāo)要從過去解決生存型貧困提高到緩解生活型貧困和解決發(fā)展型貧困的層次。這里的“生活型貧困”是指困難群眾因各種原因而難以達(dá)到本地民眾普遍認(rèn)可的“社會性生活水平”，也即普通民眾基本上都能達(dá)到的生活水平。而“發(fā)展型貧困”則是指困難群眾缺乏發(fā)展的機(jī)會、能力和動機(jī)。

為此，下一步相對貧困治理中我國社會救助制度的基本目標(biāo)，一是應(yīng)該將現(xiàn)行社會救助制度目標(biāo)中的“保障公民基本生活”理解為“保障公民達(dá)到社會常規(guī)生活水平”；二是再增加“幫助困難群眾克服生活困難并促進(jìn)其發(fā)展”；三是社會救助的“托底線”原則也不再是僅僅要托住困難群眾基本生存的底線，而是要托住其社會常規(guī)生活水平的底線，以及困難群眾在收入和實(shí)際生活水平方面與平均水平差距的底線，保障困難群眾的收入和實(shí)際生活不低于人均水平的一定比例。

更具體看，面向相對貧困治理的社會救助制度的具體目標(biāo)應(yīng)該指向生活型救助、預(yù)防性救助和增能性救助等幾個重要的方向。其中，生活型救助的目標(biāo)是要保障困難群眾的生活水平不低于社會常規(guī)生活水平，預(yù)防性救助要求將社會救助行為提前到貧困預(yù)防階段，而增能性救助則是要重點(diǎn)關(guān)注困難群眾的發(fā)展能力，包括增加發(fā)展機(jī)會，增強(qiáng)自身發(fā)展能力和激勵發(fā)展動機(jī)。

（二）相對貧困治理中“大社會救助”模式的必要性和可行性

實(shí)現(xiàn)社會救助制度目標(biāo)提升，意味著我國要走向一種“大社會救助”的模式，即社會救助制度要在整個社會保障制度中扮演更加重要的角色，在相對貧困治理中承擔(dān)更多的責(zé)任。為此，必須要進(jìn)一步論證其理論上的合理性和實(shí)踐上的可行性。理論上的合理性是指上述討論的社會救助的目標(biāo)提升是否合理，是否適宜由社會救助制度來承擔(dān)更多的保障職責(zé)。要回答這一問題，需要從社會救助制度與市場機(jī)制和普惠性民生保障制度之間的關(guān)系來分析。從理論上看，社會救助制度是整個社會保障制度體系的一部分，其基本目標(biāo)是要保障民眾在生活和發(fā)展中必需的各個方面都達(dá)到社會所認(rèn)可的水平。但是，社會救助和社會保障都不是達(dá)到這一目標(biāo)的“第一責(zé)任制度”。整個社會保障制度是針對市場機(jī)制的不足而建立的對公民的社會保護(hù)體系，而當(dāng)代社會救助制度是在社會保障制度之中針對普惠性保障制度的不足而保留的專門針對困難群眾的保障制度。因此，社會救助制度應(yīng)該具有如下目標(biāo)：一是要依據(jù)社會公平與平等的大目標(biāo)，讓民眾在生活和發(fā)展中必需的各個方面都達(dá)到社會所認(rèn)可的水平；二是要彌補(bǔ)市場機(jī)制和普惠性民生保障的短板。

現(xiàn)實(shí)的情況是，“解決相對貧困問題”目標(biāo)的提出，意味著我國未來反貧困與社會發(fā)展中將更加重視社會公平，更加重視縮小收入和生活差距。由于市場機(jī)制在此方面能夠發(fā)揮的作用有限，因此需要社會保障制度發(fā)揮更大的作用。而在社會保障制度體系中，普惠性的保障制度目前還難以做到大幅度擴(kuò)展和提升，其原因不僅是全面提升普惠性民生保障會耗資巨大，更重要的是普惠性民生保障對市場和社會主體及其保障機(jī)制都有較強(qiáng)的擠出效應(yīng)。除了少數(shù)特別需要的領(lǐng)域之外，目前難以大規(guī)模擴(kuò)展普惠性福利的范圍和提高其水平。在這種背景下，在我國建構(gòu)一種大救助制度模式對于解決相對貧困問題就具有了理論上的合理性。

從實(shí)踐可行性上看，最關(guān)鍵的問題是費(fèi)用問題。盡管大救助模式要求較大幅度提高政府對社會救助的財政投入，但這種投入不是由于大救助模式本身所帶來的，而是黨和政府更加重視社會公平，更加重視縮小收入和生活差距，要解決相對貧困問題的社會發(fā)展目標(biāo)所要求的。相比之下，要達(dá)到黨和政府的這一社會目標(biāo)，采用大救助模式反而是更經(jīng)濟(jì)的。目前我國社會救助的投入水平還比較低，尚有較大提升空間。并且，不管采用何種模式，政府對包括社會救助制度在內(nèi)整個民生建設(shè)的投入都應(yīng)該本著“盡力而為、量力而行”的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而循序漸進(jìn)提高。因此，大救助模式在實(shí)踐上沒有制度性的障礙，應(yīng)該是具有較高可行性的。

（三）社會救助制度目標(biāo)提升的實(shí)現(xiàn)路徑

社會救助制度目標(biāo)提升后，還需要通過合理可行的制度路徑去實(shí)現(xiàn)其新的目標(biāo)。對此，有若干方面的具體制度需要進(jìn)一步改革。一是要提高社會救助范圍和水平。過去以解決絕對貧困為目標(biāo)的社會救助制度往往致力于不斷減少救助對象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展會使越來越多的人以各種直接或間接的方式受益，從而會使社會救助對象數(shù)量不斷減少。而社會救助制度往往也以越來越嚴(yán)格的制度和手段將那些不符合或不再符合標(biāo)準(zhǔn)的人排除出去，因此導(dǎo)致救助對象越來越少，直到減少到一個相當(dāng)小的規(guī)模，只保留完全無法通過市場經(jīng)濟(jì)和其他手段擺脫生存型貧困的人。而在相對貧困視角下以緩解生活型貧困和發(fā)展型貧困為目標(biāo)的社會救助制度有更多的救助對象。這一方面是由于生活型貧困和發(fā)展型貧困的標(biāo)準(zhǔn)比生存型貧困更高，自然會使更多的人納入其中；另一方面是由于相對貧困反映的是收入差距，它的范圍不會自動隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而縮小。因此從理論上看，在市場經(jīng)濟(jì)和普惠性民生保障難以有效縮小收入和實(shí)際生活差距的情況下，社會救助制度就會一直具有一定規(guī)模的對象。從社會救助制度實(shí)際運(yùn)行和發(fā)展的角度看，要充分發(fā)揮其在相對貧困治理中的重要作用，條件之一就是要保持一定規(guī)模的救助對象。據(jù)此，我國的社會救助制度應(yīng)該對貧困標(biāo)準(zhǔn)加以改革，采用相對標(biāo)準(zhǔn)并提高標(biāo)準(zhǔn)，使更多的困難群眾能夠得到社會救助待遇，以實(shí)現(xiàn)社會救助在相對貧困治理中發(fā)揮作用的目標(biāo)。同時，在救助規(guī)模適度擴(kuò)大的情況下，救助水平也應(yīng)該有適當(dāng)?shù)奶岣?，以達(dá)到社會救助制度在常規(guī)生活水平上的兜底保障目標(biāo)。

二是要提高社會救助瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度。較高的瞄準(zhǔn)性是社會救助制度的重要特點(diǎn)之一，但在相對貧困治理目標(biāo)下對社會救助制度的瞄準(zhǔn)性需要有新的理解。過去我國的社會救助制度建構(gòu)和運(yùn)行中也非常重視瞄準(zhǔn)性，但對瞄準(zhǔn)性的理解主要集中在對象的瞄準(zhǔn)性方面。為此，在城鄉(xiāng)最低生活保障制度對象識別方面建構(gòu)了完整的制度規(guī)范，并投入了大量的人力物力，建立了既有傳統(tǒng)方式，又有現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基礎(chǔ)上的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制等非常有效的對象識別機(jī)制。但是，迄今為止社會救助制度對救助對象陷入貧困的原因和貧困者實(shí)際生活狀況等的關(guān)注度不夠高，并且在救助內(nèi)容上不太注重對導(dǎo)致貧困的原因和實(shí)際需要的精確瞄準(zhǔn)，對符合標(biāo)準(zhǔn)的低保對象都按同樣的方式給予補(bǔ)差式的現(xiàn)金救助，而沒有在制度設(shè)計上強(qiáng)調(diào)針對困難群眾的不同的實(shí)際困難情況給予精準(zhǔn)救助。這種救助辦法對保障困難群眾基本生活比較有效，但在解決他們實(shí)際困難方面的作用有限。在未來治理相對貧困的行動中，隨著救助對象范圍的擴(kuò)大，社會救助制度在對象瞄準(zhǔn)性方面的重要性和困難度都會降低，而幫助困難群眾解決實(shí)際困難和幫助他們擺脫貧困的要求會更高。因此，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)社會救助對困難群眾陷入貧困的原因和實(shí)際需要的瞄準(zhǔn)度，更加重視針對困難群眾個性化貧困原因的“治本式救助”和針對困難群眾個性化實(shí)際需要的“精準(zhǔn)幫扶救助”。

三是在救助方式上應(yīng)該更加重視服務(wù)救助，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金救助、實(shí)物救助與服務(wù)救助的組合式救助體系。迄今為止我國的社會救助制度在救助方式上以現(xiàn)金救助為主?，F(xiàn)金救助是比較簡單和經(jīng)濟(jì)的救助方式，在保障困難群眾基本生活方面的作用較好，但幫助困難群眾擺脫貧困方面的作用有限。相比之下，服務(wù)救助能夠更加有針對性地滿足貧困群眾的實(shí)際需要，尤其是能夠針對困難群眾致貧原因和脫貧障礙而提供個性化的服務(wù)，在幫助他們增能賦權(quán)，擴(kuò)展機(jī)會，激勵動機(jī)等方面發(fā)揮更大的作用。因此，在相對貧困治理中要實(shí)現(xiàn)社會救助目標(biāo)的提升，還需要更多地增加服務(wù)救助的內(nèi)容，尤其是大幅度擴(kuò)大專業(yè)社會工作的服務(wù)。

四是更加重視預(yù)防式救助。預(yù)防式救助是對一些還沒有陷入貧困，但具有較高貧困風(fēng)險的個人和家庭提供一定的幫助，以避免他們陷入貧困。傳統(tǒng)的社會救助只是對已經(jīng)陷入貧困的個人和家庭提供救助。但在相對貧困治理體系中，隨著救助對象范圍的擴(kuò)大，其中有較多的人會是有一定抵抗貧困潛力的個人和家庭。這些人之所以會陷入貧困，往往是由于各種外部條件和內(nèi)在的能力或動機(jī)出現(xiàn)了一些問題。因此，如果社會救助制度在他們還沒有完全陷入貧困之前就能夠提前干預(yù)的話，往往可收到事半功倍的效果。為此，社會救助應(yīng)該超越傳統(tǒng)救助模式的局限，向“救未窮”方向延伸。要做到這一點(diǎn)，社會救助制度的經(jīng)辦服務(wù)體系應(yīng)該在社會工作者的參與下，建立起更加廣泛的貧困風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制，更加積極地識別貧困風(fēng)險因素與高風(fēng)險群體和個體，在此基礎(chǔ)上有針對性地采取貧困預(yù)防干預(yù)措施。或者通過社會救助經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)直接干預(yù)，或者與就業(yè)、社會保險和社會福利等部門和機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動，對高貧困風(fēng)險的個人和家庭提供必要的幫助。預(yù)防式救助除了直接針對高風(fēng)險個體（個人和家庭）之外，還應(yīng)該針對某些高貧困風(fēng)險的群體，如老年人、殘疾人、兒童，以及其他一些特殊群體。在這些高風(fēng)險群體中，一方面應(yīng)該提供必要的普惠性保護(hù)措施，另一方面也應(yīng)該加強(qiáng)主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，對有貧困風(fēng)險苗頭的人及時給予干預(yù)。尤其是要高度重視建立兒童貧困風(fēng)險識別和應(yīng)對機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)防性干預(yù)，確保兒童不會陷入貧困，從而有效阻斷貧困的代際傳遞。

三、相對貧困治理目標(biāo)下我國社會救助制度的改革思路

社會救助制度是一個由多個項目組成的制度體系。社會救助制度要在相對貧困治理中更好地發(fā)揮作用，需要在其多個具體的項目中都加以改革，以實(shí)現(xiàn)社會救助制度體系各個領(lǐng)域的目標(biāo)提升和路徑優(yōu)化，使其能夠承擔(dān)起在相對貧困治理中的任務(wù)。在社會救助各具體領(lǐng)域的改革既具有相同的方向和原則，又有不同的具體要求和內(nèi)容，應(yīng)該分別加以分析。

（一）基本生活救助領(lǐng)域的改革

基本生活救助是向符合條件的救助對象提供基本生活方面的救助，以保障其基本生活的救助項目。在我國，基本生活救助包括最低生活保障和特困人員供養(yǎng)。長期以來，這兩項制度分別針對不同的救助對象，在保障其基本生活方面發(fā)揮了重要的作用。面對相對貧困治理的新要求，這兩項制度需要進(jìn)一步調(diào)整。

一是不要再讓低保制度承擔(dān)整個社會救助體系“守門人”的責(zé)任，使人們享受其他社會救助的資格不再以其屬于低保對象為條件。二是適當(dāng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)，以擴(kuò)大低保對象規(guī)模，并使低保能夠超越傳統(tǒng)的生存性救助水平，逐步發(fā)揮緩解生活型貧困的功能。①關(guān)信平：《新時代中國城市最低生活保障制度優(yōu)化路徑：提升標(biāo)準(zhǔn)與精準(zhǔn)識別》，《社會保障評論》2019年第1 期。低保屬于直接的現(xiàn)金救助，因而規(guī)模和待遇水平不宜過高，但目前的問題是低保對象規(guī)模過小，尤其是在城市中的規(guī)模太小，并且救助待遇水平過低，還有較大的擴(kuò)大規(guī)模和提升待遇水平的空間。在其他社會救助項目與低保脫鉤（不再以低保對象為限）的情況下，現(xiàn)階段城市低保標(biāo)準(zhǔn)宜以不低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用袢司芍涫杖氲?5%，農(nóng)村不低于35%為宜，并在未來根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適當(dāng)提升。三是向有需要的低保對象提供長期照護(hù)補(bǔ)貼，并逐步將特困供養(yǎng)對象享受的集中供養(yǎng)（長期照護(hù)）擴(kuò)大到有需要的低保對象。四是在適當(dāng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探索將特困供養(yǎng)與低保制度合并的制度安排，形成統(tǒng)一的基本生活保障制度。

（二）就業(yè)救助領(lǐng)域的改革

就業(yè)救助在解決相對貧困問題方面將具有更加重要的作用，因此在下一步的貧困治理行動中，其在社會救助體系中和在整個貧困治理體系中的作用都將進(jìn)一步增大。并且，在相對貧困治理目標(biāo)下將要求就業(yè)救助更多地提升就業(yè)能力和就業(yè)動機(jī)，并更加關(guān)注困難群眾的就業(yè)質(zhì)量。我國迄今為止的就業(yè)救助對象面還比較窄，并且重點(diǎn)是提供就業(yè)機(jī)會，而在提升就業(yè)能力和激勵就業(yè)動機(jī)方面的服務(wù)不夠，對提升貧困群眾就業(yè)質(zhì)量也關(guān)注不夠。

因此，我國就業(yè)救助的下一步發(fā)展，一是應(yīng)該擴(kuò)大服務(wù)對象，超越目前主要針對低保家庭和零就業(yè)家庭的局限，進(jìn)一步擴(kuò)大到更大范圍的就業(yè)困難人員和失業(yè)人員；二是在繼續(xù)擴(kuò)大向就業(yè)困難群眾提供就業(yè)機(jī)會之外，還應(yīng)該更加積極地開展以提升就業(yè)質(zhì)量為目標(biāo)的就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹；三是應(yīng)該有針對性地加強(qiáng)對就業(yè)困難人員就業(yè)動機(jī)激勵工作，并積極協(xié)助解決影響其參與就業(yè)的各種實(shí)際困難（如因家庭照料等方面的困難而影響就業(yè)的問題）。為此，應(yīng)該在就業(yè)救助中更多地引入社會工作服務(wù)，做好心理輔導(dǎo)、動機(jī)激勵、資源鏈接等方面的服務(wù)。

（三）醫(yī)療救助領(lǐng)域的改革

可以預(yù)測，未來我國醫(yī)療救助將有來自三個方面的壓力和挑戰(zhàn)。一是隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展及人民群眾生活水平的逐步提高，醫(yī)療服務(wù)的需求會進(jìn)一步增大。二是未來醫(yī)療價格還會不斷提高。在我國基本醫(yī)療服務(wù)體制不發(fā)生重大改革和醫(yī)療保險支付水平?jīng)]有實(shí)質(zhì)性提升的情況下，醫(yī)療價格的攀升將對醫(yī)療救助帶來更大的挑戰(zhàn)。三是在人口老齡化快速發(fā)展中，困難老年人會超比例增多，對醫(yī)療救助的需求會更大，并且相對貧困治理還會進(jìn)一步擴(kuò)大救助對象規(guī)模。所有這些都會給醫(yī)療救助帶來更大的壓力。

面對日益增長的挑戰(zhàn)和壓力，醫(yī)療救助須從各個方面做好兜底保障。建議將目前的醫(yī)療救助擴(kuò)展為“健康服務(wù)救助”，其中包括傳統(tǒng)的醫(yī)療救助和新的“基礎(chǔ)健康服務(wù)救助”。在傳統(tǒng)的醫(yī)療救助方面，要繼續(xù)完善醫(yī)療救助體系，包括加大對基本醫(yī)療救助的投入，切實(shí)做好對困難群眾在醫(yī)療方面的兜底保障；通過醫(yī)療救助基金支持困難群眾參加大病補(bǔ)充保險；進(jìn)一步完善大病補(bǔ)充救助制度。同時，應(yīng)該將社會救助擴(kuò)展到基礎(chǔ)健康服務(wù)領(lǐng)域。所謂“基礎(chǔ)健康服務(wù)”，是指為滿足民眾基本健康需要而提供的服務(wù)。基礎(chǔ)健康服務(wù)大多數(shù)屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)該是政府免費(fèi)提供，但其中也有一些需要個人付費(fèi)。對需要個人付費(fèi)的項目，應(yīng)該給予困難家庭一定的減免費(fèi)用，如必要的體檢、各種傳染病的免疫注射、癌癥和其他嚴(yán)重疾病的早期篩查、慢性病健康管理等。醫(yī)療保障部門應(yīng)該會同衛(wèi)生健康部門制定一個需要對貧困群眾減免健康服務(wù)費(fèi)用的項目清單，并將其納入健康服務(wù)救助項目之中。

（四）教育救助領(lǐng)域的改革

當(dāng)代社會中教育對提升人力資本和社會資本，以及在培養(yǎng)健全人格和發(fā)展動機(jī)等方面都具有重要意義，因此在未來相對貧困治理中教育的作用將會比過去更加重要。教育的差異對社會分層產(chǎn)生著重要的影響，缺乏足夠水平和足夠質(zhì)量的教育是導(dǎo)致相對貧困的重要原因，因而提高貧困者教育水平和質(zhì)量是幫助他們擺脫貧困，尤其是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。未來我國的發(fā)展中普惠性的教育服務(wù)將越來越普及，但在可見的將來，我國非義務(wù)教育階段的教育還很難做到完全免費(fèi)，并且即使在已經(jīng)做到免除基本收費(fèi)（如學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)）的義務(wù)教育階段，學(xué)生及其家長還是會為提高所受教育的質(zhì)量和其他附加的活動而付出大量額外的支出。因此，教育救助對于困難家庭孩子未來擺脫貧困和實(shí)現(xiàn)發(fā)展仍具有重要意義。

未來相對貧困治理中的教育救助，一是要更多地向非義務(wù)教育階段延伸，幫助困難家庭孩子能夠平等地獲得學(xué)前教育、高中教育和高等教育；二是要向基本學(xué)雜費(fèi)之外的其他必要支出擴(kuò)展，擴(kuò)大針對困難學(xué)生的生活費(fèi)用和其他必要教育活動費(fèi)用的救助；三是教育救助要更多地向提高教育質(zhì)量方面延伸。為此，應(yīng)該將社會工作與教育救助相結(jié)合，在向困難學(xué)生提供物質(zhì)幫助的同時，也向他們提供必要的心理援助、動機(jī)激勵、社會融入和學(xué)業(yè)輔導(dǎo)等各項專業(yè)服務(wù)。四是在高中及以上的教育中，教育救助與學(xué)生的學(xué)業(yè)表現(xiàn)可以有一定的掛鉤，以使教育救助能夠?qū)μ岣邔W(xué)生的學(xué)習(xí)動機(jī)和學(xué)習(xí)質(zhì)量作出貢獻(xiàn)。

（五）臨時救助制度的改革

我國的臨時救助制度主要有兩個方面的功能：一是作為一種補(bǔ)充性保障措施，向獲得了其他救助后仍然存在嚴(yán)重困難的家庭和個人提供補(bǔ)充性救助，以解決其實(shí)際困難；二是幫助困難群眾應(yīng)對突發(fā)的各種急難性事件，從而集中體現(xiàn)社會救助制度“救急難”的功能。上述兩個方面的功能在未來的相對貧困治理中都將具有重要意義。其中，補(bǔ)充性臨時救助應(yīng)成為一種“對最后安全網(wǎng)的兜底保障”。社會救助制度是作為社會安全網(wǎng)的最后一道防線，對困難群眾發(fā)揮兜底保障。但是，困難群眾的各種困難千差萬別，而社會救助制度則要求較高水平的規(guī)范化運(yùn)行，因此常常難以對困難群眾的各種特殊情況作出靈活反應(yīng)，由此可能導(dǎo)致一些困難群眾在制度覆蓋之外的特殊困難難以得到必要的救助，或者獲得了基本救助待遇后仍然存在嚴(yán)重困難。因此，社會救助制度就需要有一種補(bǔ)充性的兜底保障，對在其他社會救助項目中難以獲得或難以充分獲得救助待遇的特殊困難群眾提供必要的補(bǔ)充性兜底保障。在未來的發(fā)展中臨時救助將發(fā)揮更加重要的作用。為此，臨時救助制度建設(shè)應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化和完善對困難群眾特殊需要的評估機(jī)制，建立起專業(yè)經(jīng)辦服務(wù)人員評估與群眾評估相結(jié)合的評估機(jī)制，能夠針對各類不同的個案進(jìn)行個體化評估，以便使補(bǔ)充性的臨時救助待遇能夠更加準(zhǔn)確地指向貧困群眾的各種特殊需要，而不只是指向收入最低的對象。

隨著未來社會運(yùn)行中不確定性的增強(qiáng)，人們在生活中面臨的各種風(fēng)險會持續(xù)性增大，因此在未來面向相對貧困治理的社會救助體系中急難性臨時救助將會越來越重要。急難性救助要面對復(fù)雜的不確定對象、不確定事件及不確定需要，很難用固定的標(biāo)準(zhǔn)和程序去識別受益者，而需要通過專業(yè)人員對每個個案的個別化分析而得出其是否需要救助，以及應(yīng)該如何救助的結(jié)論。為此，應(yīng)該建立起專業(yè)經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，并實(shí)行專業(yè)化的經(jīng)辦與服務(wù)。此外，急難性救助不僅要介入各類個體化的困境，還應(yīng)該能夠應(yīng)對各類大規(guī)模急難事件發(fā)生時的群體性困境。對此，我們在自然災(zāi)害救助方面已有較為完善的制度，但是還應(yīng)該進(jìn)一步完善應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)波動與其他經(jīng)濟(jì)、政治、社會和自然事件引發(fā)群體性急難事件時的社會救助制度措施。

總而言之，社會救助制度在未來面向相對貧困治理的行動體系中仍然可以并且應(yīng)該發(fā)揮積極的作用。然而，面對新的貧困治理目標(biāo)和任務(wù)，現(xiàn)有的社會救助制度還有許多不太適應(yīng)的方面。因此，在未來的發(fā)展中，社會救助要進(jìn)一步提升其目標(biāo)，優(yōu)化其制度，增強(qiáng)其功能，以便更好地發(fā)揮積極的作用。