福利多元主義視角下京津冀地區(qū)宅基地使用權(quán)市場發(fā)展模式研究

張曉鳳 蔡文柳

華北理工大學管理學院

一、京津冀試點地區(qū)宅基地改革情況

2015年國務(wù)院確定在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市）進行農(nóng)村土地制度改革，京津冀地區(qū)的北京市大興區(qū)、天津市薊州區(qū)和河北省定州市被選為試點。到目前為止，這三個地區(qū)的宅基地改革情況如下。

2017年大興區(qū)農(nóng)村居民人均住房面積44.9平米。大興區(qū)選取了安定鎮(zhèn)和魏善莊鎮(zhèn)作為改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中安定鎮(zhèn)垃圾填埋場7個村的異地遷建項目是首個宅基地改革試點項目，將安置1.3萬農(nóng)村人口，對改善農(nóng)村居民的居住環(huán)境、助力鄉(xiāng)村振興做出重要貢獻。魏善莊鎮(zhèn)羊坊三村（羊坊村、查家馬房村、韓村）于2020年8月開始進行宅基地試點改革招標工作。2020年大興區(qū)人民政府制定了《大興區(qū)農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理實施意見（試行）（征求意見稿）》并向社會民眾公開征求意見。該文件從總體要求、通過分類落實保障農(nóng)村居民戶有所居、宅基地制度改革、宅基地建設(shè)管理、閑置宅基地盤活利用以及組織保障等六個方面對大興區(qū)的宅基地改革及房屋建設(shè)工作進行了規(guī)范和部署。在住有所居的提供主體、宅基地退出的分類補償以及閑置宅基地的規(guī)劃利用等方面均充分體現(xiàn)了與大興區(qū)優(yōu)越的地理位置及發(fā)達的經(jīng)濟基礎(chǔ)的緊密結(jié)合，是福利多元理論在宅基地改革管理中的具體體現(xiàn)。

天津市薊州區(qū)就平原地區(qū)和山區(qū)、半山區(qū)以及工業(yè)園區(qū)周邊宅基地采取了因地制宜的改革方案。以農(nóng)業(yè)為主的平原村莊宅基地閑置率較高，主要采取了閑置宅基地有償退出的改革措施，退出及整理為優(yōu)質(zhì)耕地的潛力較大，通過占補平衡指標在省域范圍內(nèi)的有償使用，實現(xiàn)農(nóng)村集體及農(nóng)戶對土地增值收益的享有權(quán)，充分保障農(nóng)民權(quán)益。同時針對平原地區(qū)宅基地普遍存在面積超標、一戶多宅的情況，探索實施宅基地有償使用；像上倉鎮(zhèn)程家莊則將宅基地改革與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃結(jié)合起來，通過宅基地騰退助力平原旅游業(yè)發(fā)展，對促進鄉(xiāng)村振興成效顯著。對于處于山區(qū)、半山區(qū)、旅游資源豐富的村莊，如小穿芳峪村，注重規(guī)劃先行，將整個村莊劃分為若干功能區(qū)，建設(shè)農(nóng)民公寓，退出宅基地村民實現(xiàn)上樓居住，改變了過去村莊雜亂狀況，同時也提高了土地集約利用程度。此外，由村集體引進旅游公司，對村內(nèi)閑置宅基地統(tǒng)一管理，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)及經(jīng)營農(nóng)家院及餐廳等旅游服務(wù)設(shè)施，農(nóng)民可以獲得出租收入或入股分紅收入，實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)性收入，同時還可獲取打工收入；對處于工業(yè)園區(qū)周圍的閑置宅基地利用上，采取的是產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)模式。

河北省定州市的農(nóng)村土地制度改革始于征地改革，后擴展到宅基地制度改革。定州市在宅基地資格權(quán)的認定、分戶條件、超面積有償使用、自愿有償退出、分類保障農(nóng)戶住有所居、宅基地復墾與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤統(tǒng)籌推進、閑置宅基地的差別化利用等工作中均取得顯著成效。截止至2018年12月，定州市共收取3224戶宅基地有償使用費；通過置換、貨幣補償?shù)确绞焦豺v退宅基地979宗629畝。

通過上述分析可知，在宅基地改革實踐中，必須遵循規(guī)劃先行的原則。制定并嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，土地利用規(guī)劃是落實土地用途管制的基礎(chǔ)和依據(jù)，同時也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各類用地的統(tǒng)籌安排。土地利用規(guī)劃的制定和執(zhí)行要嚴格遵循保護耕地、嚴格控制建設(shè)用地總量、走內(nèi)涵挖潛道路的原則。同時，要結(jié)合農(nóng)村的實際情況，切實保證農(nóng)民住有所居。如天津市薊州區(qū)下營鎮(zhèn)、出頭嶺鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃時均規(guī)劃建設(shè)集中居住區(qū)來保證剛需農(nóng)戶及退出宅基地農(nóng)戶住有所居。大興區(qū)政府制定的《大興區(qū)農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理實施意見（試行）（征求意見稿）》，其中的一項基本原則就是規(guī)劃先行。定州市宅基地制度改革也對村莊土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制工作給予了高度重視。

此外，不可否認的是全國大部分試點地區(qū)宅基地改革的進展情況相對緩慢。這與大部分地區(qū)將宅基地使用權(quán)限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)、宅基地退出補償資金來源、宅基地騰退中剛需農(nóng)戶的住有所居的提供等密切相關(guān)。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與此形成對比的是農(nóng)戶對閑置宅基地的利用具有較高的積極性。只要結(jié)合當?shù)刭Y源稟賦，村集體對村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃合理，宅基地制度改革將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

二、福利多元主義理論及京津冀試點地區(qū)農(nóng)民居住保障提供主體分析

福利多元主義理論最早起源于20世紀70年代的西方國家，是對當時西方福利國家的批判。最早在《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》中提出福利多元主義的概念。之后羅斯對該概念進行了詳細闡述，主張國家、市場和家庭三部門聯(lián)合起來，相互補充，任何一個獨立的福利提供者都存在一定的缺陷。在此基礎(chǔ)上，學者們對這一闡述進行了豐富，提出了福利多元主體的三分法、四分法、五分法乃至六分法。目前比較常見的還是四分法，即政府、市場、家庭和志愿組織共同構(gòu)成福利提供主體。政府在福利供給活動中主要扮演“掌舵者”的角色，是福利服務(wù)的規(guī)范者及購買者，物品管理的仲裁者以及促使其他部門供給福利的督促者。

大體來說，京津冀試點地區(qū)農(nóng)民居住保障提供主體有以下幾種情況：（1）由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織向符合條件的農(nóng)戶提供宅基地，農(nóng)戶可按相關(guān)規(guī)劃要求在宅基地上建造房屋；（2）對有償退出宅基地的農(nóng)戶，試點地區(qū)均進行了貨幣補償或?qū)嵨锇仓?。如薊州區(qū)，對自愿退出合法宅基地的農(nóng)戶按不低于264元/米2進行貨幣補償，并可按成本價購買區(qū)政府提供的坐落于新城州河灣片區(qū)的保障性住房，如果選擇在縣域范圍內(nèi)購買普通商品房每套給予5萬元購房補貼。對于騰退宅基地的老人也可入住鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)；提供農(nóng)民集中居住小區(qū)的，可按優(yōu)惠政策購買，如小穿芳峪村，在村北側(cè)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民公寓樓，這種情況可引入市場主體，集體經(jīng)濟組織對農(nóng)民進行適當補貼。

京津冀三個宅基地改革試點地區(qū)之間及試點內(nèi)部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在經(jīng)濟發(fā)展水平及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成、資源稟賦等方面存在較大差異，導致各試點地區(qū)農(nóng)民居住保障提供主體及提供形式存在差異。如大興區(qū)農(nóng)戶中已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并享有城鎮(zhèn)社會保障的農(nóng)民比例相對于定州市和薊州區(qū)來說要高，大興區(qū)人民政府則將大興區(qū)城鎮(zhèn)居民保障性住房作為農(nóng)民住房保障體系的組成部分，規(guī)定在該區(qū)穩(wěn)定就業(yè)并享受城鎮(zhèn)居民住房保障的農(nóng)民不可申請宅基地；滿足相關(guān)條件，在農(nóng)村已有宅基地的農(nóng)戶如申請城鎮(zhèn)住房保障體系必須自行處理宅基地上房屋并將宅基地退還集體后方可申請，構(gòu)建了城鄉(xiāng)聯(lián)動的住房保障機制；此外，大興區(qū)安定鎮(zhèn)垃圾填埋場的宅基地改革采取的是異地遷建的方式，在確權(quán)基礎(chǔ)上為農(nóng)戶提供統(tǒng)一規(guī)劃的多層別墅，居住社區(qū)周邊配置完善的配套設(shè)施。

三、福利多元主義視角下京津冀地區(qū)宅基地使用權(quán)市場發(fā)展模式探究

京津冀各地區(qū)之間及各地區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性差異較大，農(nóng)民居住保障福利提供主體的多元化程度亦不同。本文將農(nóng)村地區(qū)分為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)近郊農(nóng)村、旅游資源豐富農(nóng)村地區(qū)、平原地區(qū)農(nóng)村及偏遠傳統(tǒng)農(nóng)村四類分別進行探討。

（一）經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)近郊農(nóng)村

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)近郊農(nóng)村，如大興區(qū)。此類地區(qū)中從事穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)并享有城鎮(zhèn)居民社會保障的人口比例遠高于其他三類地區(qū)，宅基地的資產(chǎn)屬性大于居住屬性。為農(nóng)戶提供居住保障的主體除了農(nóng)村集體外（為農(nóng)戶提供宅基地使用權(quán)），還包括政府（城鎮(zhèn)居民保障性住房、農(nóng)村遷建的投資主體、各類養(yǎng)老院的主辦者）以及市場（普通商品住宅），且政府與市場在其中發(fā)揮著日益重要的地位。這類地區(qū)宅基地使用權(quán)市場的構(gòu)建，應(yīng)著重凸顯宅基地財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)。首先，構(gòu)建宅基地使用權(quán)交易平臺、共享相關(guān)市場信息，適度放寬宅基地使用權(quán)交易雙方的區(qū)域限定，如可初步放寬至鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)滿足條件的農(nóng)戶作為受讓方，條件成熟后可擴展到縣域范圍內(nèi)。其次，適當放寬宅基地利用限制。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)近郊農(nóng)村，在不影響本村村民居住環(huán)境質(zhì)量前提下，可充分利用閑置宅基地為本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，不應(yīng)僅局限于居住功能。有條件地區(qū)可交由集體統(tǒng)一規(guī)劃和經(jīng)營管理，農(nóng)戶以宅基地入股取得分紅。

（二）旅游資源豐富農(nóng)村地區(qū)

旅游資源豐富農(nóng)村地區(qū)，往往擁有優(yōu)美的山、水、海濱等自然景觀，如薊州區(qū)部分山區(qū)農(nóng)村。這些村莊村民自發(fā)或村莊集體規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，勢必會利用部分宅基地作為住宿、餐飲以及購物休閑等場所。為了提升旅游服務(wù)品質(zhì)，往往需要農(nóng)民集體經(jīng)濟組織對整個村莊乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游服務(wù)的整體規(guī)劃，發(fā)展全域旅游，避免低水平同質(zhì)競爭，滿足游客全方位需求。隨著專業(yè)化旅游服務(wù)公司的加入，對宅基地需求規(guī)模加大，在空間布局上更注重合理性。除了利用閑置宅基地之外，專業(yè)化旅游服務(wù)公司可能會采取入股分紅或租賃的方式來取得宅基地使用權(quán)。農(nóng)民則通過分紅或利用所得租金而租賃住宅。這時農(nóng)民居住保障提供主體包括農(nóng)民集體以及市場，且市場在其中同樣發(fā)揮著重要作用。這種情況下，應(yīng)注意宅基地財產(chǎn)功能的發(fā)揮，注意構(gòu)建宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃市場。健全的宅基地使用權(quán)市場構(gòu)建不僅能有效滿足農(nóng)民居住需要同時也是促進鄉(xiāng)村振興的重要舉措。

（三）平原地區(qū)農(nóng)村

平原地區(qū)農(nóng)村自然旅游資源較匱乏，人均居住面積較大，在宅基地使用權(quán)入市交易方面，應(yīng)重點做好宅基地有償退出工作。此項工作的開展，應(yīng)以充分保障農(nóng)民利益為前提。對復墾宅基地，應(yīng)結(jié)合建設(shè)用地“占補平衡”原則，復墾耕地在省域范圍內(nèi)進行指標交易，其補償標準可參照《土地管理法》中關(guān)于土地征收的相關(guān)補償規(guī)定，讓集體及農(nóng)民充分享受到土地增值收益；除此之外，可使用一部分復墾宅基地發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)，引進龍頭企業(yè)搞好村莊整體規(guī)劃，退出宅基地農(nóng)戶可享受分紅收入，以宅基地退出為契機大力發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（四）偏遠傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)

偏遠傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)的中輕年人口進城務(wù)工比例較大，大部分是老人孩子留守，宅基地空置現(xiàn)象嚴重，宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)需求較小，同時因進城務(wù)工人員的城鎮(zhèn)社會保障不健全，導致退出宅基地意愿較低。農(nóng)民居住保障供給主體單一（農(nóng)民集體經(jīng)濟組織），對這類農(nóng)村地區(qū)，建議因地制宜優(yōu)先發(fā)展當?shù)禺a(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)振興促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的繁榮，循序漸進帶動宅基地市場發(fā)展。

綜上所述，農(nóng)民居住保障供給主體越多元化，宅基地使用權(quán)市場越活躍，宅基地改革更應(yīng)凸顯宅基地財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)；農(nóng)民居住供給主體越單一，宅基地改革的條件較為欠缺，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展當?shù)禺a(chǎn)業(yè)，宅基地使用權(quán)主要發(fā)揮的是居住保障功能。