信用承諾制的應(yīng)用現(xiàn)狀與發(fā)展建議

摘?要：信用承諾制是創(chuàng)新信用監(jiān)管、推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要舉措，但在應(yīng)用中仍存在制度體系支撐薄弱、應(yīng)用范圍狹窄、實(shí)施規(guī)范性不夠和監(jiān)管執(zhí)行難的問題。結(jié)合國家對(duì)信用承諾制推廣應(yīng)用的要求，為促進(jìn)信用承諾制的優(yōu)化完善，建議進(jìn)一步加強(qiáng)信用承諾制頂層設(shè)計(jì)，以點(diǎn)帶面開展信用承諾試點(diǎn)工作，并完善信用承諾平臺(tái)支撐功能以期打造監(jiān)管共治格局。

關(guān)鍵詞：信用承諾?信用監(jiān)管?社會(huì)信用體系?

社會(huì)信用體系建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，需加快建立與之相適應(yīng)的新型監(jiān)管機(jī)制。推進(jìn)信用承諾制，加強(qiáng)信用監(jiān)管是構(gòu)建以信用為核心的新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的重要內(nèi)容。2014年6月，國務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出“逐步建立行政許可申請(qǐng)人信用承諾制度，并開展申請(qǐng)人信用審查”。2019年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），在創(chuàng)新事前環(huán)節(jié)信用監(jiān)管中明確要求建立健全信用承諾制度，梳理可開展信用承諾的行政許可事項(xiàng)，書面承諾履約情況記入信用記錄，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)向社會(huì)作出信用承諾，支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全行業(yè)內(nèi)信用承諾制度。

一、信用承諾制的意義分析

（一）創(chuàng)新治理手段，實(shí)現(xiàn)多元共治

傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制主要依靠政府主體通過事中事后如行政強(qiáng)制、行政懲戒等手段實(shí)施，缺少事前的規(guī)制和多方參與。信用承諾制通過調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾的多元共治，以“柔性”方式開展事前承諾、事中檢查、事后監(jiān)管，有效緩解行政主體與行政相對(duì)人之間的對(duì)立情緒，多措并舉幫助市場(chǎng)主體遵規(guī)守法，共建誠信市場(chǎng)環(huán)境。

（二）釋放信用紅利，提升服務(wù)效能

信用承諾制進(jìn)一步優(yōu)化了行政審批程序，減少不必要的準(zhǔn)入門檻，如直接取消審批事項(xiàng)、將行政審批制改為備案制、將備案制改為自我聲明公開、實(shí)行告知承諾制等，努力推進(jìn)“放管服”改革，提高了審批效率。并且，信用承諾制在更多領(lǐng)域的應(yīng)用更大激發(fā)了市場(chǎng)主體的積極性，對(duì)于提振信心、釋放市場(chǎng)活力、穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤發(fā)揮了重要作用。

（三）推動(dòng)行業(yè)自律，營造守信環(huán)境

信用承諾制的推廣應(yīng)用促進(jìn)越來越多的行業(yè)協(xié)會(huì)通過簽訂倡議書、在信用網(wǎng)站作出公示承諾、建立信用承諾書等多種形式，向社會(huì)公眾做出承諾，引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)自我管理、自我約束，通過行業(yè)性的監(jiān)督管理，督促企業(yè)認(rèn)真遵循行業(yè)規(guī)范、履行社會(huì)職責(zé)，共同營造誠實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境。

二、信用承諾制的應(yīng)用實(shí)踐

信用承諾制是創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管的重要舉措，是推動(dòng)市場(chǎng)主體自我約束、誠信經(jīng)營的重要手段。目前，我國對(duì)于信用承諾制的類型劃分還未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的不同，信用承諾類型一般主要包括審批替代型、容缺受理型、證明替代型、主動(dòng)公示型、行業(yè)自律型和信用修復(fù)型六種類型。在國家相關(guān)頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，各省市和行業(yè)部門先后出臺(tái)了信用承諾制相關(guān)制度文件，并在實(shí)踐應(yīng)用中作出了積極的探索嘗試。

（一）完善制度文件

江蘇省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)服務(wù)信用承諾制的通知》，將政務(wù)服務(wù)信用承諾分為誠信自律類承諾、證明事項(xiàng)類承諾、審批替代類承諾三類，明確政務(wù)服務(wù)信用承諾內(nèi)涵、適用范圍和工作職責(zé)。湖北省出臺(tái)《湖北省信用辦關(guān)于全面建立信用承諾制度的通知》，從使用范圍、承諾內(nèi)容、工作程序、歸集公示、承諾應(yīng)用等方面規(guī)范、有序推進(jìn)信用承諾制開展。山東省出臺(tái)《山東省全面推行證明事項(xiàng)告知承諾制實(shí)施方案》，進(jìn)一步確定承諾事項(xiàng)范圍，規(guī)范工作流程并強(qiáng)化核查與監(jiān)管。廣東省出臺(tái)《廣東省全面推行證明事項(xiàng)告知承諾制工作實(shí)施方案》，對(duì)行政機(jī)關(guān)辦理行政事項(xiàng)要求提供的證明材料實(shí)行證明事項(xiàng)告知承諾制，推動(dòng)形成標(biāo)準(zhǔn)公開、規(guī)則公平、預(yù)期明確、各負(fù)其責(zé)、信用監(jiān)管的治理模式。

（二）明確清單規(guī)范模板

安徽省、河北省、山東省、福建省等地各有關(guān)部門結(jié)合自身職能和工作實(shí)際，確定適用信用承諾的事項(xiàng)清單，推行“一朝承諾、一次辦好”。湖北省21家省直部門制定了信用承諾實(shí)施細(xì)則及示范文本，規(guī)范各行業(yè)領(lǐng)域信用承諾書并向社會(huì)公布。江蘇省工商、稅務(wù)、工信廳、司法廳、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等部門均在相關(guān)行政審批事項(xiàng)中制定并公布了信用承諾書模板，提醒辦理人對(duì)提交申請(qǐng)材料的真實(shí)性、有效性負(fù)責(zé)并告知違背承諾后需承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和法律后果。

（三）推動(dòng)在各領(lǐng)域廣泛應(yīng)用

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，海南省運(yùn)用信用承諾制簡(jiǎn)化行業(yè)市場(chǎng)主體申請(qǐng)市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)的手續(xù)，有效降低制度性交易成本，激發(fā)市場(chǎng)活力。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，安徽省將證明替代型信用承諾廣泛應(yīng)用在意外傷害人員醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷、參保人員異地安置辦理、生育保險(xiǎn)待遇支付、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)新增申請(qǐng)等業(yè)務(wù)經(jīng)辦中，提高了服務(wù)效能和群眾滿意度。在司法行政方面，寧夏回族自治區(qū)對(duì)人民法院決定納入失信被執(zhí)行人名單的被執(zhí)行人，有積極履行生效法律文書確定義務(wù)的意愿，向人民法院作出信用承諾，人民法院可暫緩錄入其名單信息，不對(duì)其適用信用懲戒。在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)方面，秦皇島市推進(jìn)行業(yè)自律承諾、企業(yè)自主承諾全覆蓋并向社會(huì)公開，將信用承諾履約情況納入信用記錄。

三、信用承諾制現(xiàn)存問題思考

（一）制度體系支撐薄弱

國家層面關(guān)于信用承諾制度的規(guī)范性文件還稍顯缺乏，也[HJ1.7mm]僅是在《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》和《指導(dǎo)意見》中提及建立健全信用承諾制度，但就具體工作開展程序和規(guī)范要求并沒有詳細(xì)闡述。2020年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》中就各地區(qū)、各部門全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制提出指導(dǎo)意見，但對(duì)其他類型的信用承諾制開展應(yīng)用工作還未出臺(tái)專門的規(guī)范指導(dǎo)性文件。各省、各行業(yè)部門就信用承諾制的推行實(shí)施仍在探索中進(jìn)行，缺少遍及全行業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件支撐。

（二）應(yīng)用范圍狹窄

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》要求，氣象部門、人社部、稅務(wù)總局、司法部、民政部等部門均積極開展證明事項(xiàng)告知承諾制工作，各省根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求也在探索建立信用承諾制，但就應(yīng)用范圍而言，還未做到全覆蓋全推行，未能深入實(shí)施到惠民便企的各環(huán)節(jié)。就信用承諾制開展類型而言，目前集中于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的告知承諾制，而依靠行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全以及市場(chǎng)主體主動(dòng)發(fā)布的專項(xiàng)承諾開展情況還有所欠缺，全社會(huì)協(xié)同開展信用承諾制的局面還需進(jìn)一步打開。

（三）實(shí)施規(guī)范性不夠

信用承諾信息歸集目前分散于各行業(yè)部門，但就承諾的程序、承諾書的標(biāo)準(zhǔn)以及后續(xù)的共享應(yīng)用監(jiān)管還存在很大差距，并未能形成規(guī)范化、全閉環(huán)的管理流程。在信用承諾信息公示方面，除浙江省、江西省和海南省，其他省級(jí)行政區(qū)域信用網(wǎng)站均開設(shè)有信用承諾信息公示專欄，但公示的承諾內(nèi)容、范圍、時(shí)效等均未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，公示信息的質(zhì)量也參差不齊，有些網(wǎng)站的承諾信息公示僅是批量上傳的信用承諾書，并未作進(jìn)一步的分類和整理，公示規(guī)范性還有待提高。

（四）監(jiān)管執(zhí)行難

目前信用承諾制度的應(yīng)用主要集中于行政審批環(huán)節(jié)，但對(duì)信用承諾履行情況的跨部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管與懲戒實(shí)施還有所欠缺，主要?dú)w結(jié)于承諾信息的壁壘還未打破，信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制未建立，對(duì)于信用承諾信息和違諾信息難以第一時(shí)間掌握。另一方面，當(dāng)前對(duì)違諾責(zé)任人的失信懲戒力度較輕，將違諾責(zé)任人納入失信記錄后，其需要承擔(dān)的法律責(zé)任和行政懲戒與其造成的社會(huì)危害并不匹配，并且對(duì)于具體的執(zhí)行機(jī)關(guān)以及懲戒措施也未能明確，造成監(jiān)管執(zhí)行難、執(zhí)行效果差的局面。

四、信用承諾制實(shí)施優(yōu)化建議

（一）加強(qiáng)信用承諾制頂層設(shè)計(jì)

推行信用承諾制，要緊緊圍繞“放管服”改革，以法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制度文件等形式，明確承諾程序，主要包括從承諾人提出申請(qǐng)、開展信用核查、承諾人簽署信用承諾書、限時(shí)作出辦理決定、公示信用承諾信息、開展事中事后監(jiān)管等方面。各行業(yè)部門和各地信用主管部門要主動(dòng)作為，緊密圍繞不同地區(qū)、不同行業(yè)特點(diǎn)，因地制宜地制定和實(shí)施信用承諾相關(guān)制度文件，規(guī)范完善承諾信息歸集、公示、備案、懲戒等工作，細(xì)化實(shí)施流程、形成閉環(huán)管理，有組織、有計(jì)劃地部署推進(jìn)各領(lǐng)域信用承諾工作。信用主體必須嚴(yán)格按照政策文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、格式、條件，實(shí)事求是主動(dòng)承諾。

（二）完善信用承諾平臺(tái)支撐

為進(jìn)一步規(guī)范、協(xié)同開展信用承諾制，依托全國公共信用信息平臺(tái)體系構(gòu)建信用主體信用承諾信息平臺(tái)是基礎(chǔ)。一是理清歸集共享信用承諾內(nèi)容。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)創(chuàng)新歸集渠道，建立健全信用承諾信息歸集報(bào)送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)歸盡歸，并通過信用網(wǎng)站向社會(huì)公示，形成全面覆蓋各業(yè)務(wù)線的承諾信息公示“一張網(wǎng)”。二是主動(dòng)對(duì)接信用承諾平臺(tái)。各行業(yè)監(jiān)管部門要主動(dòng)對(duì)接信用承諾平臺(tái)，強(qiáng)化信用承諾數(shù)據(jù)的深度挖掘和關(guān)聯(lián)分析，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)反饋，便于事中事后監(jiān)管。三是優(yōu)化完善信用承諾平臺(tái)支撐能力。探索信用承諾書在線簽署、在線監(jiān)管、在線反饋的閉環(huán)監(jiān)管模式，為企業(yè)和自然人提供更大的便利。

（三）以點(diǎn)帶面開展信用承諾試點(diǎn)工作

在深化信用承諾制推廣應(yīng)用上，按照先易后難、先點(diǎn)后面的原則，先從某個(gè)省或某個(gè)部門開始，明確試點(diǎn)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求，探索成功經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)一步全面推廣。目前有些省份在信用承諾制的工作開展上取得了不少創(chuàng)新成果，如江蘇省探索建立信用承諾信息歸集應(yīng)用機(jī)制，形成承諾信息的管理閉環(huán);山東省聚焦信用承諾信息歸集處理，承諾數(shù)據(jù)經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化清洗后統(tǒng)一推送至信用中國、信用山東等網(wǎng)站;河南省著力梳理可開展信用承諾的行政許可事項(xiàng)清單，編制統(tǒng)一的信用承諾書模板。通過開展信用承諾制試點(diǎn)，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，探索可復(fù)制的工作機(jī)制全面推廣實(shí)施，促進(jìn)信用承諾制更快更好應(yīng)用。

（四）打造監(jiān)管共治格局

加強(qiáng)對(duì)承諾履約的聯(lián)合監(jiān)管才能將信用承諾制落到實(shí)處、發(fā)揮價(jià)值。一是加強(qiáng)宣傳教育。采取印發(fā)教育讀本、宣貫培訓(xùn)、在主流媒體和新媒體上宣傳報(bào)道等方式，培育信用主體主動(dòng)承諾并進(jìn)行自我約束，引導(dǎo)企業(yè)在信用網(wǎng)站等平臺(tái)主動(dòng)公開承諾，接受社會(huì)監(jiān)督。二是承諾信息互聯(lián)互通。依托全國信用信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信用承諾信息跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的互聯(lián)互通和交換共享，拓寬社會(huì)監(jiān)督投訴舉報(bào)渠道和方式，引導(dǎo)多方協(xié)同監(jiān)管。三是建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。按照誰主管誰監(jiān)管、誰接受信用承諾誰來實(shí)施監(jiān)管的原則，整合監(jiān)管力量，建立上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。健全完善違諾懲戒措施，將違約主體納入失信記錄，實(shí)施相關(guān)行業(yè)和市場(chǎng)禁入，強(qiáng)化違諾責(zé)任。

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（陳淑敏，江蘇省戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心）