完善我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作的建議

李雷 馬雨昕 姚雷

摘?要：檢驗檢測是國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，在保障質(zhì)量安全、服務(wù)市場流通、促進(jìn)國際貿(mào)易等方面發(fā)揮著重要作用。為規(guī)范行業(yè)秩序，營造公平競爭的市場環(huán)境，我國搭建了檢驗檢測行業(yè)的監(jiān)管工作體系，但也存在制度建設(shè)不健全、責(zé)任體系不明晰、監(jiān)管措施不科學(xué)和保障基礎(chǔ)不扎實等問題。根據(jù)系統(tǒng)論思想的指導(dǎo)，研究建議立足產(chǎn)業(yè)實際，加快相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)、完善資質(zhì)認(rèn)定方式、夯實監(jiān)管能力基礎(chǔ)、提升把關(guān)執(zhí)法效用，推動我國檢驗檢測行業(yè)治理體系和治理能力更加現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：檢驗檢測?監(jiān)管?先進(jìn)治理經(jīng)驗?現(xiàn)代化?

黨的十九屆五中全會指出，要完善國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。檢驗檢測是國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，在服務(wù)市場監(jiān)管、提升產(chǎn)品質(zhì)量、推動產(chǎn)業(yè)升級、保護生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。我國是檢驗檢測市場大國，全行業(yè)年營業(yè)收入占比全球市場份額的20%。但行業(yè)也存在“散、亂”等情況，“不檢測出報告”“買證賣證”等不法行為還時有發(fā)生，嚴(yán)重影響檢驗檢測作為重要合格評定程序在質(zhì)量管理、市場流通和國際貿(mào)易方面“體檢證”“信用證”和“通行證”功效等的發(fā)揮。應(yīng)立足產(chǎn)業(yè)實際，堅持系統(tǒng)觀念，進(jìn)一步完善我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作體系，為規(guī)范檢驗檢測市場秩序，營造公平競爭市場環(huán)境，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，奠基堅實的工作基礎(chǔ)。

一、我國檢驗檢測行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）整體情況

新中國成立后，我國的檢驗檢測工作有了較大發(fā)展。1989年，《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法》正式頒布，確立了檢驗檢測作為一項重要合格評定程序的法律地位。2003年，國內(nèi)檢驗檢測行業(yè)開始向民營資本開放[1]。到2020年，全國共有各類檢驗檢測機構(gòu)48900余家，全行業(yè)從業(yè)人員141萬人，年營業(yè)收入3585億元，年出具各類檢驗檢測報告近567億份[2]。

（二）行業(yè)特點

1規(guī)模以上機構(gòu)數(shù)量占比小。我國從事檢驗檢測工作的機構(gòu)數(shù)量眾多，其中多數(shù)是中小微企業(yè)。據(jù)市場監(jiān)管總局認(rèn)可檢測司的統(tǒng)計[3]，2020年，全國就業(yè)人數(shù)在100人以下的小微型檢驗檢測機構(gòu)占檢驗檢測機構(gòu)總數(shù)量的9643%。另外，從營業(yè)收入看，全國規(guī)模以上的檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量僅占總量的1311%，而營業(yè)收入達(dá)到5000萬以上的機構(gòu)占比則不到245%。

2區(qū)域分布總體不是很均衡。我國檢驗檢測機構(gòu)主要分布在東南沿海地區(qū)、華中地區(qū)和西南地區(qū)，總體相對集中。據(jù)市場監(jiān)管總局有關(guān)部門的統(tǒng)計，在全國49000余家檢驗檢測機構(gòu)中，山東、廣東兩省各有3000多家，另外還有接近總量40%的檢驗檢測機構(gòu)分布在沿海的浙江、江蘇、河北、遼寧以及華中的湖南及西南的四川等地區(qū)。其他地區(qū)的檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量較少。這一點在已取得授權(quán)的國家質(zhì)檢中心方面也有體現(xiàn)。通過查詢市場監(jiān)管總局網(wǎng)站公布的國家質(zhì)檢中心名錄（截止時間2021年2月28日）[4]，在已授權(quán)的834家國家產(chǎn)品質(zhì)檢中心中，有116家分布在北京，78家分布在廣東、68家分布在江蘇、50家分布在上海、47家分布在浙江，這五省就占據(jù)了國家質(zhì)檢中心總量的4305%。

3專業(yè)服務(wù)能力不是很突出。我國檢驗檢測機構(gòu)整體專業(yè)化程度較低，能力同質(zhì)化比較嚴(yán)重，多數(shù)機構(gòu)只能提供符合性檢測，能提供專業(yè)化、深層次、一站式測試服務(wù)的機構(gòu)較少。從服務(wù)的半徑看，2020年有接近7338%的檢驗檢測機構(gòu)僅能在本省區(qū)域內(nèi)提供檢驗檢測服務(wù)。從服務(wù)領(lǐng)域看，有一半以上的檢驗檢測機構(gòu)業(yè)務(wù)集中在消費品檢驗檢測領(lǐng)域。而在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和生命科學(xué)、人工智能等高技術(shù)領(lǐng)域，存在嚴(yán)重的“檢不了、檢不出、檢不準(zhǔn)”情況，高端檢驗檢測能力供給嚴(yán)重不足。

4違規(guī)出證情況仍時有發(fā)生。由于制度建設(shè)尚不健全，我國一些檢驗檢測機構(gòu)對于出具檢驗檢測數(shù)據(jù)及結(jié)果所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任缺乏清醒認(rèn)識，也少存敬畏之心，導(dǎo)致業(yè)內(nèi)偷奸?；⒅剖奂僮C的情況并不難見。一些檢驗檢測機構(gòu)經(jīng)常以漏檢項目或數(shù)據(jù)造假的方式來降低成本、獲得利潤，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)機構(gòu)出具檢驗檢測報告數(shù)量超過實際檢驗檢測能力的情況。據(jù)國家認(rèn)監(jiān)委年會披露的數(shù)據(jù)[5]，2020年，全國共檢查167萬家次檢驗檢測機構(gòu)，其中就有近1/3的機構(gòu)受到行政處罰和行政處理，有27家機構(gòu)被撤銷、注銷資質(zhì)，有14起違法案件移交公安機關(guān)。

二、我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

為規(guī)范檢驗檢測行業(yè)秩序，促進(jìn)公平競爭和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，我國建立了檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作體系。

（一）監(jiān)管制度

截至2021年，對于檢驗檢測行業(yè)的監(jiān)管，我國還沒有專門的法律法規(guī)，但在《計量法》《計量法實施細(xì)則》《大氣污染防治法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》和《認(rèn)證認(rèn)可條例》等法律法規(guī)中有相關(guān)的管理規(guī)定。而市場監(jiān)管總局等職能管理部門也出臺了《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》《檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章制度來對檢驗檢測行業(yè)加以規(guī)范管理。

（二）監(jiān)管機構(gòu)

1980年，我國成立中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗總局，負(fù)責(zé)相關(guān)檢驗檢測機構(gòu)的監(jiān)管。2001年，我國組建了國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，并組建國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會，承擔(dān)檢驗檢測機構(gòu)相應(yīng)監(jiān)管工作。2018年，根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會職責(zé)劃入新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)管全國的檢驗檢測工作。自此，全國各省（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)在市場監(jiān)管總局職能部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下負(fù)責(zé)做好本行政區(qū)域內(nèi)檢驗檢測機構(gòu)及其行為的相關(guān)監(jiān)管工作。而各有關(guān)部門也依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)承擔(dān)自身職能領(lǐng)域檢驗檢測機構(gòu)的一些監(jiān)管工作。

（三）工作模式

2018年以來，市場監(jiān)管部門對檢驗檢測機構(gòu)的監(jiān)督管理主要采取以下三種方式：一是按照《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》對各類檢驗檢測機構(gòu)實施資質(zhì)認(rèn)定行政許可;二是根據(jù)“雙隨機一公開”工作要求，利用飛行檢查、能力驗證、實驗室間比對、明察暗訪等方式，做好檢驗檢測機構(gòu)的監(jiān)督管理，查處檢驗檢測機構(gòu)的違法違規(guī)行為;三是根據(jù)國家“放管服”改革要求，推動檢驗檢測機構(gòu)的市場化改革和整合。

三、我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作存在的問題

（一）制度建設(shè)需加強

截至2021年，我國還沒有專門針對檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)，只是在部分法律法規(guī)中有一些相關(guān)條款規(guī)定。這些條款規(guī)定對檢驗檢測機構(gòu)的事中事后監(jiān)管作了一些相對籠統(tǒng)的說明，但對主體責(zé)任、行為規(guī)范和信用監(jiān)管等還缺少明確具體的規(guī)定。另外，這些部門規(guī)章本身立法層級較低，約束性不夠，震懾力度不強，導(dǎo)致部分檢驗檢測機構(gòu)對其缺乏敬畏之心，時常出現(xiàn)違規(guī)操作和檢測程序不規(guī)范等行為，造成檢驗檢測報告出現(xiàn)質(zhì)量問題。

（二）責(zé)任體系需健全

檢驗檢測業(yè)務(wù)需求面廣、應(yīng)用范圍大，在產(chǎn)品質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境保護、交通運輸、住房建筑、醫(yī)藥衛(wèi)生、農(nóng)林草漁和軍工信息等多個領(lǐng)域都發(fā)揮著重要作用。這些領(lǐng)域的職能管理部門也出臺了一些本領(lǐng)域檢驗檢測機構(gòu)的專業(yè)準(zhǔn)入要求和行為規(guī)定。不過，由于彼此之間職責(zé)劃分還不夠清晰，檢驗檢測行業(yè)的監(jiān)管工作出現(xiàn)了多頭管理、多頭許可的問題，某些領(lǐng)域還存在疊床架屋和相互推諉的情況。這同時也使得涉足多個領(lǐng)域的一家檢驗檢測機構(gòu)有時需要向多個行政部門申請準(zhǔn)入資質(zhì)，并接受多個部門的同質(zhì)化監(jiān)督，給生產(chǎn)經(jīng)營增加了成本。

（三）認(rèn)定措施需優(yōu)化

根據(jù)《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》（質(zhì)檢總局令第163號，根據(jù)2021年4月2日《國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》修改），我國對檢驗檢測機構(gòu)實施資質(zhì)認(rèn)定的前置許可制度。在具體實施中，分為國家級和省級兩級實施。這種認(rèn)定許可制度有利于凈化行業(yè)環(huán)境、防范行業(yè)風(fēng)險，但也還存在一些有待繼續(xù)優(yōu)化之處。一是認(rèn)定分國家級和省級兩級實施，沒有實行完全的轄區(qū)負(fù)責(zé)制，這容易使監(jiān)管工作的整體性被人為割裂;二是尚未形成明確的許可范圍目錄，“哪些管、哪些不管”并不明確，容易造成各省尺度把握不一;三是評審準(zhǔn)則不夠完善，部分領(lǐng)域存在用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)替代評審準(zhǔn)則的現(xiàn)象;四是評審工作的獨立性、公正性有待提高，需要進(jìn)一步健全評審員回避規(guī)則和廉潔守則等。

（四）保障基礎(chǔ)需夯實

檢驗檢測工作專業(yè)性較強，服務(wù)過程重現(xiàn)難度較大，監(jiān)管中要坐實完整證據(jù)鏈不容易。因此，要做好行業(yè)監(jiān)管工作，離不開一支專業(yè)化、高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍。而在我國基層市場監(jiān)管部門中，既懂技術(shù)，又懂行業(yè)，還懂法律的復(fù)合型人才較少，普遍存在“人少、不專”情況，這導(dǎo)致對檢測檢測機構(gòu)的監(jiān)管能力偏弱，不利于實現(xiàn)完整、全面的屬地監(jiān)管。另外，我國的“互聯(lián)網(wǎng)+檢測”平臺建設(shè)整體較為滯后，使得監(jiān)管部門很難及時精準(zhǔn)掌握檢驗檢測機構(gòu)的設(shè)備、人員、報告、體系建設(shè)等相關(guān)信息，不利于貫徹落實好智慧監(jiān)管和信用監(jiān)管等新型監(jiān)管要求。

四、完善我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作的建議

系統(tǒng)論觀點認(rèn)為[6]，任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合和簡單相加，在分析某一事物并推動其發(fā)展時要根據(jù)系統(tǒng)的本質(zhì)屬性使系統(tǒng)最優(yōu)化，重點考慮系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性、層次性和統(tǒng)一性。習(xí)近平總書記強調(diào)，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革綜合效能。應(yīng)堅持系統(tǒng)觀念，牢固樹立“大市場、大質(zhì)量、大監(jiān)管”理念，圍繞促進(jìn)行業(yè)發(fā)展“市場化、國際化、專業(yè)化、集約化、規(guī)范化”的目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步改革完善我國檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作體系，著力營造公平競爭、規(guī)范有序的行業(yè)發(fā)展環(huán)境。

（一）加快制度建設(shè)步伐

我國有專門負(fù)責(zé)檢驗檢測行業(yè)管理的職能部門，但沒有專門的檢驗檢測行業(yè)法律法規(guī)。這樣一方面容易造成主管部門與其他職能部門之間職責(zé)不清，另一方面也影響形成監(jiān)管閉環(huán)。應(yīng)注重工作的“整體性”，加快完善檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)，以良法保障善治。一是加快制定《檢驗檢測監(jiān)管條例》，提升檢驗檢測專門立法的層次，建立對檢驗檢測機構(gòu)及行為的統(tǒng)一管理制度，進(jìn)一步明確審批、監(jiān)管和責(zé)任劃分要求，為營造公平競爭的市場環(huán)境奠定法制基礎(chǔ)。二是做好新出臺的《檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》的后續(xù)實施和評估優(yōu)化工作，強化檢驗檢測機構(gòu)主體責(zé)任的落實，進(jìn)一步規(guī)范其業(yè)務(wù)行為。三是完善全國認(rèn)證與檢驗檢測監(jiān)管工作部際聯(lián)席會議制度，強化多元共治和協(xié)同執(zhí)法，共同打造檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管的閉環(huán)工作體系，解決困擾市場主體的行政執(zhí)法檢查過多過頻問題。

（二）完善資質(zhì)認(rèn)定方式

《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》已做了修改完善，但一些“關(guān)聯(lián)性”措施還可以進(jìn)一步優(yōu)化。一是制定全國統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)定目錄表，明確檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的實施范圍及不予認(rèn)定的特定情況，以避免行政資源浪費和“畫蛇添足”。二是加快評審準(zhǔn)則的修訂工作，解決國家級和省級評審要求不統(tǒng)一、評審員對評審技術(shù)細(xì)節(jié)把握難的問題，提升資質(zhì)認(rèn)定工作的整體性和一致性。三是研究制定資質(zhì)認(rèn)定評審人員的回避規(guī)則和廉潔守則，強化對評審員和考核和評審行為的過程監(jiān)督，確保資質(zhì)認(rèn)定工作的嚴(yán)肅性和公正性。四是做好與財政部門的溝通，爭取將資質(zhì)認(rèn)定評審支出列入各級政府的部門預(yù)算。五是健全資質(zhì)認(rèn)定的強制退出機制，進(jìn)一步明確哪些情況主管部門可以停止已獲認(rèn)定機構(gòu)的檢驗工作或撤銷其認(rèn)定資質(zhì)。

（三）夯實監(jiān)管能力基礎(chǔ)

要做好檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作，離不開扎實的監(jiān)管能力基礎(chǔ)。應(yīng)考慮強化基礎(chǔ)保障體系的“層次性”，加強監(jiān)管能力建設(shè)。一是制定檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作的“權(quán)責(zé)清單”，推進(jìn)依法監(jiān)管、透明監(jiān)管和公正監(jiān)管，從而強化公眾監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力運行。二是根據(jù)新制定的《檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》編寫簡單易懂的執(zhí)法規(guī)程教材及實用指南，明確各種文本范式，以貼合監(jiān)管人員開展執(zhí)法工作的實際需求。三是健全檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的案例庫、專家?guī)?，為監(jiān)管人員提供更多參考借鑒，幫助解決各類疑難問題。四是建立監(jiān)管動態(tài)數(shù)據(jù)庫，強化全國監(jiān)管和監(jiān)測信息的采集，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、公正高效的數(shù)據(jù)鏈，強化大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和分析，為精準(zhǔn)把關(guān)奠定基礎(chǔ)。五是開展崗位練兵活動和技能比武活動，培育“比學(xué)趕超”的濃厚氛圍，全面提升一線的監(jiān)管能力。

（四）提升執(zhí)法把關(guān)效用

監(jiān)管務(wù)求實效，要真正做到管得住、管得好，促進(jìn)檢驗檢

測行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)著力加強工作的“協(xié)同性”，提升執(zhí)法把關(guān)效用，讓監(jiān)管跑在風(fēng)險前面。一是加強日常監(jiān)督，既加大對機構(gòu)檢測報告和原始記錄等的隨機抽查和比對量，也強化現(xiàn)場試驗、盲樣考核、授權(quán)簽字人現(xiàn)場問答等過程考核，持續(xù)考查已獲資質(zhì)認(rèn)定機構(gòu)是否持續(xù)保持認(rèn)定的檢驗檢測能力。二是完善信息強制披露機制，要求檢驗檢測機構(gòu)定期公布其所屬商業(yè)秘密外的其他檢驗檢測過程信息，以利各相關(guān)方充分了解并監(jiān)督其檢驗檢測行為的合法、合規(guī)性。三是強化風(fēng)險預(yù)警體系建設(shè)，做好智慧監(jiān)管，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測、分析科學(xué)地確定檢驗檢測機構(gòu)的風(fēng)險類別和風(fēng)險等級，并分門別類地采取各類風(fēng)險防控措施，降低行業(yè)風(fēng)險。四是做好檢驗檢測市場誠信體系建設(shè)，健全檢驗檢測機構(gòu)信用“黑名單”制度，實施信用分級管理，同時推動機構(gòu)失信行為記錄納入全國征信系統(tǒng)，以聯(lián)合相關(guān)部門實施聯(lián)合懲戒，倒逼相關(guān)主體強化行為自律。

我國檢驗檢測行業(yè)已實現(xiàn)長足發(fā)展，但還存在不少問題。為規(guī)范行業(yè)秩序、預(yù)防行業(yè)風(fēng)險，我國建立了檢驗檢測行業(yè)監(jiān)管工作體系，不過在制度建設(shè)、責(zé)任體系、監(jiān)管措施、保障基礎(chǔ)等方面仍存在不少短板。應(yīng)貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強工作系統(tǒng)性的重要指示，加快制度建設(shè)步伐，完善行業(yè)準(zhǔn)入辦法，夯實監(jiān)管能力基礎(chǔ)，提升執(zhí)法把關(guān)效用，推動我國檢驗檢測行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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（李雷、馬雨昕、姚雷，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心）