信息技術(shù)推動(dòng)基層治理精細(xì)化研究

袁蕾 北京市社會(huì)科學(xué)院城市研究所

以大數(shù)據(jù)為主的新興技術(shù)手段，使得信息收集整合、分析處理、溝通交互的效率大為提高，為政府提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量提供了有效的治理工具。

一、現(xiàn)狀進(jìn)展與成效

通過座談會(huì)、實(shí)地考察、電話訪談、調(diào)查問卷等多種方式調(diào)研了北京、湖南、內(nèi)蒙古等8個(gè)省、市、自治區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)及相關(guān)政府部門，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間基層治理智能化、精細(xì)化水平的差距非常大，一些鎮(zhèn)村還沒有開始精細(xì)化數(shù)字化基層治理的實(shí)踐；一些社區(qū)（村）以網(wǎng)格化管理為主要手段，實(shí)現(xiàn)了信息技術(shù)監(jiān)管與人工相結(jié)合的社會(huì)治理；經(jīng)濟(jì)水平較發(fā)達(dá)地區(qū)則全面借助物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、傳感器、通訊和 APP等手段，快速收集大數(shù)據(jù)信息，進(jìn)行共享與研究分析，支撐政府科學(xué)決策，代表了基層治理現(xiàn)代化的最高水平。

（一）建立三級(jí)綜治智慧平臺(tái)，精準(zhǔn)高效回應(yīng)居民服務(wù)訴求

北京市大興區(qū)亦莊鎮(zhèn)依托“智慧城市”建設(shè)，建設(shè)大整合、高共享、深應(yīng)用的三級(jí)智慧政法綜治平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)三級(jí)同步接入、同步調(diào)度、同步應(yīng)用，整合各部門數(shù)據(jù)資源建立了區(qū)綜治中心信息資源庫，實(shí)現(xiàn)部門和屬地資源共享。同時(shí)，大力匯聚視頻資源，通過智慧城市“一云兩平臺(tái)”，對(duì)全區(qū)1.8萬余路視頻圖像資源進(jìn)行存儲(chǔ)、匯聚、整合、解析。通過信息采集、交換共享，做實(shí)人口、房屋、企業(yè)、車輛、安全隱患等底數(shù)情況，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新。以小區(qū)、村莊為主體，建設(shè)出入口人臉識(shí)別、車輛識(shí)別、智能門禁、視頻監(jiān)控、高點(diǎn)監(jiān)控等前端設(shè)備，強(qiáng)化“控界、守點(diǎn)、卡口、聯(lián)戶”四道防線。

（二）智慧黨建，引領(lǐng)政務(wù)服務(wù)智能化

大興區(qū)亦莊鎮(zhèn)建立了“鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)黨總支統(tǒng)籌、社區(qū)黨支部管理、執(zhí)法隊(duì)伍及街巷長(zhǎng)執(zhí)行”的網(wǎng)格化黨建工作體系，把支部建在網(wǎng)格上，體現(xiàn)基層治理工作中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。賦權(quán)書記對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的大事小情統(tǒng)一調(diào)度指揮，各類城市管理員全部實(shí)名下沉到網(wǎng)格中，基層管理隊(duì)伍瘦身減負(fù)，社會(huì)治理更加精準(zhǔn)有力。將“亦黨建”APP與數(shù)據(jù)資源中心對(duì)接，利用黨群連心室、居民議事廳、家長(zhǎng)里短調(diào)解團(tuán)等，將黨員服務(wù)與群眾訴求對(duì)接。

（三）大數(shù)據(jù)技術(shù)助力城市管理

大興區(qū)在城市管理中引入大數(shù)據(jù)思維，將市民熱線、網(wǎng)上12345、企業(yè)熱線、兩微一端等數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集建立城市管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，通過對(duì)大量數(shù)據(jù)的整理、分類和分析，提取有效信息，及時(shí)了解群眾關(guān)注的重點(diǎn)、熱點(diǎn)事件，為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐，促使政府、社區(qū)等更為精準(zhǔn)地為市民提供服務(wù)。

（四）激活多元治理主體，打造基層社會(huì)治理共同體

激勵(lì)社會(huì)力量參與，公益事企業(yè)幫。亦莊鎮(zhèn)通過線上申報(bào)，線下審核、實(shí)地服務(wù)的流程，最大化動(dòng)員300多家社會(huì)企業(yè)提供“自愿無償服務(wù)+成本式低償收費(fèi)”相結(jié)合的反哺社會(huì)暖心行動(dòng)，已經(jīng)為2萬多人提供陪醫(yī)、助浴、送餐、理發(fā)等公共服務(wù)。形成服務(wù)矩陣，打造社會(huì)治理共同體。

二、問題與不足

考察全國不同模式、不同發(fā)展水平的基層精細(xì)化現(xiàn)代化治理實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)存在如下共同問題。

（一）缺乏頂層設(shè)計(jì)

目前基層精細(xì)化治理的頂層設(shè)計(jì)還未完善，還沒有建立起科學(xué)有效的管理制度，隱私?jīng)]有得到有效保護(hù)，比如，基層精細(xì)化治理的牽頭單位差異較大，有的城市是各級(jí)政法委、有的是街道，還有的地區(qū)是城市管理局，權(quán)責(zé)不明晰。缺乏數(shù)據(jù)發(fā)布與共享機(jī)制，基層治理所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不系統(tǒng)、不及時(shí)、不規(guī)范。有些部門不愿意開放數(shù)據(jù)共享，各自為政，產(chǎn)生了很大的重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。

因此，亟需政府對(duì)基層精細(xì)化治理的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和管護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，實(shí)現(xiàn)基層治理的科學(xué)決策、快速執(zhí)行、有效監(jiān)督與定期評(píng)估調(diào)整。

（二）數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制不健全

數(shù)據(jù)的及時(shí)可獲得與實(shí)用性是推動(dòng)基層治理精細(xì)化智能化的先決條件。盡管各個(gè)政府部門都掌握著大量的公共數(shù)據(jù)信息，但是因職能不同造成數(shù)據(jù)用途和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)各不相同，部門利益、安全責(zé)任不協(xié)調(diào)導(dǎo)致各部門大都著力于構(gòu)建獨(dú)立運(yùn)行的數(shù)據(jù)庫和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，彼此割裂，部門化、碎片化特征明顯，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與格式不規(guī)范、不統(tǒng)一，不同部門的數(shù)據(jù)時(shí)有重復(fù)但口徑不同難以有效利用。

（三）基層籌資渠道有限

數(shù)字化精細(xì)化管理不僅需要大量硬件投入，如購買相關(guān)設(shè)備、搭建網(wǎng)絡(luò)等，而且需要大量的制度建設(shè)與人員培訓(xùn)，需要與社區(qū)原有的黨建、治安、科教文衛(wèi)等諸多工作進(jìn)行融合，還有后期的運(yùn)維管護(hù)等工作，均需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金投入。但各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)水平參差不齊，狀況各異，基層尤其是社區(qū)一級(jí)的資金籌措能力大多數(shù)不高。當(dāng)前網(wǎng)格化管理的資金主要來自于財(cái)政投入，轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、民間組織等的贊助資金及社區(qū)自身積累占比極小。

（四）大數(shù)據(jù)分析的深度和靶向性有待加強(qiáng)

大數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品投入有待加強(qiáng)。大數(shù)據(jù)的整合、分析、清洗專業(yè)化程度較高，數(shù)據(jù)接口、報(bào)表工具產(chǎn)品化發(fā)展與當(dāng)前需求存在差距。分析的靶向性不夠精準(zhǔn)。當(dāng)前，基層政府面向居民提供的公共服務(wù)中，有效服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容與居民所需所盼仍然存在供求上的差異，需要通過數(shù)據(jù)的分析比對(duì)，更好的找準(zhǔn)居民需求，不斷回應(yīng)、滿足社區(qū)居民的服務(wù)期盼。

三、對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，分層次有序推進(jìn)

頂層設(shè)計(jì)是推進(jìn)基層治理信息化的核心，迫切需要國家和省級(jí)層面結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際，拓展國際化視野，從居民實(shí)際需求出發(fā)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，在實(shí)施主體、配套政策、資金人才投入、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面做出統(tǒng)籌規(guī)劃與制度安排。構(gòu)建基層提升精細(xì)化智能化治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和實(shí)施路徑。國際經(jīng)驗(yàn)表明，基層精細(xì)化智能化治理不只需要立法保障、戰(zhàn)略框架和實(shí)施路徑，更重要的是加強(qiáng)基層治理精細(xì)化的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與科學(xué)評(píng)估，引入第三方利用科學(xué)的指標(biāo)體系進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以評(píng)促建，提高基層治理精細(xì)化智能化水平。

由于基層治理領(lǐng)域城鄉(xiāng)區(qū)域差距非常大，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持立足實(shí)際，分步驟分層次的原則。充分考慮村居規(guī)模大小、文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及居民受教育程度等因素，合理部署有序推進(jìn)基層智慧應(yīng)用。技術(shù)治理的開發(fā)成本需要控制在合適的范圍之內(nèi)。技術(shù)治理手段和模式的選擇是在現(xiàn)有社會(huì)資本、行政資源配置力度等地域要素條件下尋求滿意解的過程。過高的建設(shè)成本勢(shì)必會(huì)超出基層政府和居民的承載能力，而超出承載能力的技術(shù)手段本身也是不可持續(xù)的，將給治理過程帶來不適應(yīng)性，容易導(dǎo)致技術(shù)治理模式最終無法落地。技術(shù)治理推廣需要考慮社區(qū)居民和政府工作人員的教育程度和學(xué)習(xí)能力。如果一種技術(shù)的推廣、使用和學(xué)習(xí)成本都很高，那么也會(huì)影響這種技術(shù)的推廣和使用。因此，技術(shù)的開發(fā)和使用必須考慮本地社區(qū)居民和工作人員的教育水平和學(xué)習(xí)能力。

（二）加快體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享

通過加快體制改革和機(jī)制創(chuàng)新來搭建統(tǒng)一高效、互相聯(lián)通、便捷安全的數(shù)據(jù)共享共用平臺(tái)，加快形成政府與社會(huì)合作共享的大數(shù)據(jù)獲取機(jī)制，引導(dǎo)基層各類主體進(jìn)行數(shù)據(jù)的挖掘和深度研究使用。一是加快政府部門的數(shù)據(jù)公開。補(bǔ)充完善相關(guān)法規(guī)，以數(shù)據(jù)公開為常態(tài)，不宜公開的信息制定“負(fù)面清單”加以說明，為各主體包括社會(huì)組織、企業(yè)、居民等充分參與基層治理提供數(shù)據(jù)來源和前提條件，從而彰顯政府?dāng)?shù)據(jù)公開的市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì)效益；二是推進(jìn)政府部門之間數(shù)據(jù)共享。消弭“數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)煙囪”，打破不同職能部門之間的數(shù)據(jù)割裂狀態(tài)，通過數(shù)據(jù)資源的跨部門公開，提高基層治理的效率和水平，同時(shí)有利于各類社會(huì)主體和對(duì)基層治理的知青和監(jiān)督。通過不同政府部門數(shù)據(jù)資源的合作共享，構(gòu)建“一站式、全流程、全覆蓋”的服務(wù)體系和跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的“并聯(lián)審批和協(xié)同應(yīng)用”；三是推進(jìn)政府、社會(huì)和企業(yè)數(shù)據(jù)的流動(dòng)共享。逐步構(gòu)建政府、基層社會(huì)組織、轄區(qū)單位之間的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，建立基層精細(xì)化治理的共建共治共享機(jī)制，以數(shù)據(jù)開放共享推動(dòng)城市社區(qū)治理的精細(xì)化智能化。

（三）加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析與拓展

一是加大基礎(chǔ)投入。省市區(qū)均應(yīng)加大對(duì)數(shù)據(jù)分析人財(cái)物的投入，吸收專業(yè)人員、加大資金扶持、搭建分析平臺(tái)，為開展數(shù)據(jù)分析提供基礎(chǔ)保障。二是強(qiáng)化平臺(tái)支撐。推動(dòng)數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品化、標(biāo)準(zhǔn)化，財(cái)政部門要大力扶持有志開展數(shù)據(jù)分析的單位，建立數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，提升數(shù)據(jù)分析在政府部門的普及程度。三是拓展分析維度。強(qiáng)化不同業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性分析，破除僵化思維，緊跟時(shí)代要求和群眾需求，拓寬分析思路，提高數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品化、標(biāo)準(zhǔn)化，拓展分析維度。

（四）建立基層信息化人才的引進(jìn)、培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制

高度重視基層管理隊(duì)伍的信息化素養(yǎng)建設(shè)，健全社區(qū)信息化人才的引進(jìn)和培養(yǎng)機(jī)制，從物質(zhì)和精神等多個(gè)方面對(duì)從事社區(qū)工作的人才予以政策傾斜，以引入、培訓(xùn)、帶動(dòng)相結(jié)合的方式提升社區(qū)專業(yè)化隊(duì)伍的整體水平。強(qiáng)化專業(yè)人才引進(jìn)力度，設(shè)立專門的社區(qū)信息化人才發(fā)展基金，用于人才引進(jìn)培養(yǎng)和激勵(lì)；探索與高校、信息化管理部門和信息公司聯(lián)合培養(yǎng)社區(qū)信息化人才的培訓(xùn)機(jī)制，采取掛職、輪訓(xùn)、交流等方式，抬升社區(qū)信息化人才的操作技能和實(shí)踐能力；設(shè)計(jì)科學(xué)的薪酬激勵(lì)制度和績(jī)效考核機(jī)制，激發(fā)從事社區(qū)工作人才的動(dòng)力。

同時(shí)，在社區(qū)的信息化系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)維護(hù)和更新方面還可以引入管理志愿者，借助于更多的外腦資源提升網(wǎng)絡(luò)資源的質(zhì)量和管理水平。