美國鉑金斯系列法案新近發(fā)展研究

賈 楠

（北京外國語大學(xué)國際教育學(xué)院，北京100089）

囿于美國的聯(lián)邦政治體制，美國的職業(yè)教育供給體系高度碎片化且較為復(fù)雜。根據(jù)發(fā)生地點(diǎn)和教育提供機(jī)構(gòu)的不同，美國職業(yè)教育可分為四種類型：高中職業(yè)教育、兩年制學(xué)院職業(yè)教育、工作場所職業(yè)教育以及學(xué)徒制教育[1]。在職業(yè)教育治理框架中，聯(lián)邦立法在美國職業(yè)教育發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。職業(yè)教育相關(guān)法案的頒布與修訂過程在某種程度上反映了職業(yè)教育在美國的進(jìn)化歷程[2]。鉑金斯系列法案是美國聯(lián)邦規(guī)制職業(yè)教育的重要法律。作為美國職業(yè)教育聯(lián)邦立法的重要依托，自1984 年《鉑金斯職業(yè)與技術(shù)教育法案》（簡稱“鉑金斯法案”）出臺(tái)以來，鉑金斯法案經(jīng)過歷次調(diào)整，在秉持一貫的職業(yè)教育改革理念與法律政策傳統(tǒng)的同時(shí)，亦根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。了解美國鉑金斯系列法案的最新修訂及職業(yè)教育立法的新動(dòng)向，對(duì)于建立和發(fā)展中國本土職業(yè)教育法律框架、完善職業(yè)教育治理體系具有重要意義。

一、美國鉑金斯系列法案的時(shí)代背景

美國聯(lián)邦教育法案的頒布史幾乎代表了其聯(lián)邦財(cái)政支持教育的歷史。職業(yè)教育制度的建構(gòu)源于對(duì)勞動(dòng)力技能提升的內(nèi)在市場需求。在法律層面，美國聯(lián)邦投資支持勞動(dòng)力發(fā)展由來已久，比如1862年頒布《莫雷爾法案》，旨在為“工人階層”提供農(nóng)業(yè)和機(jī)械技能的相關(guān)教育并滿足大眾接受教育的需求，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)、機(jī)械工業(yè)和軍事的發(fā)展，從此開啟了美國聯(lián)邦政府通過有序的周期性財(cái)政撥款發(fā)展教育的制度設(shè)置[3]。《莫里爾法案》與后續(xù)的《哈奇法案》（Hatch Act）、《史密斯-利弗法案》（Smith-Lever Act）一同構(gòu)筑了美國聯(lián)邦規(guī)制職業(yè)教育發(fā)展的法律根基。但這三部法案主要關(guān)注的是高等職業(yè)教育，對(duì)中等職業(yè)教育鮮有涉及，直到1917 年《史密斯-休斯法案》（Smith Hughes Act）出臺(tái)，才最終完成了對(duì)美國彼時(shí)各級(jí)各類職業(yè)教育的全方位涵蓋。聯(lián)邦通過法律對(duì)職業(yè)教育予以財(cái)政支持亦始于1917 年的《史密斯-休斯法案》[4]。該法案旨在促進(jìn)高中職業(yè)教育的發(fā)展，通過法案撥付款項(xiàng)支持高中職教項(xiàng)目的生成，但效果不彰[1]。

1929 年頒布的《喬治法案》（the George Act）追加了每年100 萬的財(cái)政投入。1962 年頒布《人力資源與培訓(xùn)法》（The Manpower Development and Training Act of 1962），緊接著在1963 年出臺(tái)《職業(yè)教育法案》（Vocational Education Act 1963），對(duì)職業(yè)教育項(xiàng)目、研究、培訓(xùn)資助和區(qū)域設(shè)施等事項(xiàng)進(jìn)行了法律規(guī)定。1968年，《職業(yè)教育法案》修訂案出臺(tái)，對(duì)已有職業(yè)教育項(xiàng)目相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了修訂，并授權(quán)成立國家職業(yè)教育咨詢委員會(huì)。1984年的《鉑金斯法案Ⅰ》實(shí)際上是對(duì)《職業(yè)教育法案》的重新命名與修改[5]，其出臺(tái)根植于對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)興的追求和教育振興的戰(zhàn)略設(shè)想。在隨后的幾十年中，鉑金斯法案經(jīng)過反復(fù)修訂與授權(quán)，成為美國聯(lián)邦立法規(guī)制職業(yè)教育的標(biāo)志性法律文件。

鉑金斯系列法案自1984 年第一次頒布以來至2006 年，共進(jìn)行了三次再授權(quán)，分別發(fā)生于1990 年、1998 年和2006 年。1990 年，《鉑金斯職業(yè)與應(yīng)用技術(shù)教育修正案》（《鉑金斯法案Ⅱ》）頒布，鉑金斯法案迎來了第一次修訂?！躲K金斯法案Ⅱ》對(duì)1984年的法案進(jìn)行了部分修改，首次提出了“高科技準(zhǔn)備計(jì)劃”（Techprep），以加強(qiáng)中高職間的連接貫通，在提高州資金使用比例的同時(shí)關(guān)注少數(shù)不利群體參與職業(yè)教育的權(quán)利。法案亦首次強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育作為終身學(xué)習(xí)體系之一部分的重要性，并開始關(guān)注中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育之間的銜接性，以回應(yīng)當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的勞動(dòng)力市場需求結(jié)構(gòu)重塑的現(xiàn)實(shí)。相對(duì)于1984年的法案，1990 年的法案有許多改進(jìn)，最為顯著的亮點(diǎn)是提出“高科技準(zhǔn)備計(jì)劃”[6]。該計(jì)劃是美國教育改革運(yùn)動(dòng)中的巨大創(chuàng)新，致力于提供更高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)教育培訓(xùn)項(xiàng)目，在1994年的《學(xué)習(xí)到工作法案》中被重申和修訂。

1998 年，《鉑金斯職業(yè)與應(yīng)用技術(shù)教育法案》（即《鉑金斯法案Ⅲ》）完成了對(duì)《鉑金斯法案Ⅱ》的再次授權(quán)，在繼續(xù)提高資金使用比例的基礎(chǔ)上加強(qiáng)問責(zé)和監(jiān)管。該法案與1998 年頒布的《勞動(dòng)力投資法案》（Workforce Investment Act）合力為各州形成統(tǒng)一的職業(yè)教育治理規(guī)劃提供了制度框架[2]。

2006 年，《鉑金斯職業(yè)與技術(shù)教育改善法案》（即《鉑金斯法案Ⅳ》）正式出臺(tái)。該法案首次將“職業(yè)與技術(shù)教育”（vocational and technical education，VTE）更名為“生涯與技術(shù)教育”（career and technical education,CTE），進(jìn)一步加強(qiáng)了問責(zé)體系，并首次通過課程設(shè)置強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育與勞動(dòng)力市場對(duì)接的重要性[7]。觀察法案文本可以發(fā)現(xiàn)，《鉑金斯法案Ⅳ》旨在進(jìn)一步發(fā)展中等及高等職業(yè)教育，更加注重市場對(duì)勞動(dòng)力的需求。同時(shí)，法案主要將關(guān)注的重點(diǎn)放在發(fā)展能夠提供高技能、高工資的學(xué)習(xí)項(xiàng)目，尤其是為高需求的新興職業(yè)做準(zhǔn)備[8]。同時(shí)，2006 年法案在聯(lián)邦資助方面進(jìn)行了重大變革，在很多方面都執(zhí)行更加嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)。

總體上看，從《鉑金斯法案Ⅰ》到《鉑金斯法案Ⅳ》，歷經(jīng)三次授權(quán)修訂，除了法律文本規(guī)定更加細(xì)致嚴(yán)苛之外，修訂主要遵循“內(nèi)外結(jié)合”“雙管齊下”的邏輯，修訂的法案是對(duì)先前系列法案在該邏輯線上的延展和加強(qiáng)。

一方面，從外部提升職業(yè)教育項(xiàng)目的吸引力，對(duì)中等、高等職業(yè)教育銜接過渡愈發(fā)重視。在加重法案相關(guān)著墨的基礎(chǔ)上，通過項(xiàng)目動(dòng)議的頻繁創(chuàng)制及更新等方式提升中高職銜接的順暢性。事實(shí)上，聯(lián)邦層面一直關(guān)注職業(yè)教育在中等、高等教育機(jī)構(gòu)間的銜接過渡。通觀鉑金斯系列法案，其一貫注重知識(shí)與技術(shù)、工作與學(xué)習(xí)、中學(xué)到大學(xué)的銜接，在歷次修訂中素來將中等職業(yè)教育與中等后職業(yè)教育的銜接貫通作為工作重點(diǎn)。系列法案先后創(chuàng)制了諸多動(dòng)議和項(xiàng)目，如“從學(xué)習(xí)到工作計(jì)劃”（School-to-work）、“學(xué)習(xí)項(xiàng)目計(jì)劃”（Program of Study,簡稱POS）等。其中，除了之前提到的“高科技準(zhǔn)備計(jì)劃”作為一種基本戰(zhàn)略，以促進(jìn)中等和高等教育機(jī)構(gòu)的合作互動(dòng)，為學(xué)生提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)外，法案還提出“準(zhǔn)學(xué)院項(xiàng)目”（Early College High Schools）、“高級(jí)安置課程計(jì)劃”（Advanced Placement Courses Programs）、“國際文憑課程計(jì)劃”（International Baccalaureate Programs）等項(xiàng)目[9]，試圖在呼應(yīng)教育實(shí)踐和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的同時(shí)，增加中高職銜接制度的適切性并提高銜接效度。

另一方面，在對(duì)內(nèi)處理聯(lián)邦與地方適格主體之間的關(guān)系中更加注重過程管理與制衡，而非簡單地通過撥款的方式購買服務(wù)，通過強(qiáng)化管理來弱化客觀上聯(lián)邦與地方間的松散聯(lián)結(jié)。同時(shí)，對(duì)于各地方適格機(jī)構(gòu)提供的教育服務(wù)的質(zhì)量，法律表達(dá)更加指標(biāo)化、嚴(yán)格化。法案對(duì)于資金接受機(jī)構(gòu)的指標(biāo)要求愈發(fā)嚴(yán)苛，法律規(guī)制在很多方面都執(zhí)行越來越嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)。例如，《鉑金斯法案Ⅳ》對(duì)學(xué)生的培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和培養(yǎng)結(jié)果的考核有著比之前的法案更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求，同時(shí)也更加注重職業(yè)教育學(xué)生學(xué)術(shù)水平的提高。后續(xù)法案針對(duì)相關(guān)指標(biāo)和資金分配方案等事宜都力圖在文本中以更具體、明確的法律表達(dá)和數(shù)字指標(biāo)對(duì)各方的權(quán)利義務(wù)加以分配。

雖然《鉑金斯法案Ⅳ》在提高項(xiàng)目質(zhì)量上作出了重大調(diào)整和改善，但是在效果上還不盡如人意。鑒于此，作為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢和教育內(nèi)在發(fā)展需求的回應(yīng)，美國政府加快了鉑金斯法案的修訂進(jìn)程，于2016年提出了對(duì)鉑金斯法案重新授權(quán)的修改提案。2018年，特朗普政府頒布《加強(qiáng)21 世紀(jì)的職業(yè)與技術(shù)教育法》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act，即《鉑金斯法案Ⅴ》），于2019年正式生效。這對(duì)于美國職業(yè)教育改革布局及立法來說具有里程碑意義。

秉承鉑金斯系列法案的修訂傳統(tǒng)，新出臺(tái)的《鉑金斯法案Ⅴ》是對(duì)先前法案邏輯線上的延展和加強(qiáng)。對(duì)外通過銜接協(xié)議的升級(jí)以及職業(yè)教育項(xiàng)目的更新等手段進(jìn)一步提升職業(yè)教育項(xiàng)目對(duì)公眾的吸引力；對(duì)內(nèi)通過加強(qiáng)過程管理進(jìn)一步綁定聯(lián)邦資金與地方適格機(jī)構(gòu)的鏈接，以加強(qiáng)職業(yè)教育項(xiàng)目設(shè)計(jì)與參與、強(qiáng)化項(xiàng)目質(zhì)量控制以及明確資金使用與問責(zé)為抓手，內(nèi)外結(jié)合、雙管齊下地提升法案對(duì)職業(yè)教育的規(guī)制效力。

二、《鉑金斯法案Ⅴ》主要修訂內(nèi)容

以《鉑金斯法案Ⅳ》文本為參照，《鉑金斯法案Ⅴ》前后共有47 處修改，其中包括9 處刪減和5 處條款順序上的變化。從文本上看，法條的修訂主要涉及：對(duì)一般性規(guī)定的修訂；對(duì)既有法律概念的修訂；對(duì)提出新概念名稱的確立和解釋；禁止條款的修訂；財(cái)政資助總體架構(gòu)及層級(jí)設(shè)定；州及地方財(cái)政資助金額計(jì)算公式條款設(shè)定；州及地方資金使用條款修訂；問責(zé)及改善條款修訂；州及地方計(jì)劃書提交事項(xiàng)條款修訂等[8]?？傮w上，法案的修訂主要體現(xiàn)在三大方面：職業(yè)教育項(xiàng)目設(shè)計(jì)與參與、項(xiàng)目質(zhì)量控制以及資金使用與問責(zé)（見表1）。法案以銜接協(xié)議為核心強(qiáng)化中等、高等職業(yè)教育銜接，多途徑加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量控制，明確資金使用方案并加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)。新法案回應(yīng)社會(huì)需求的變化，更加注重職業(yè)教育項(xiàng)目的吸引力，采用更科學(xué)的資金撥付與使用法案，并進(jìn)一步秉持和強(qiáng)化大職業(yè)教育觀的理念。

表1 《鉑金斯法案Ⅴ》主要修訂內(nèi)容總結(jié)

（一）雙管齊下：以“銜接協(xié)議”為核心的銜接制度設(shè)計(jì)

一直以來，中高職之間的斷裂以及職業(yè)教育與正統(tǒng)教育間的區(qū)隔是美國職業(yè)教育乏人問津的重要原因之一。為了進(jìn)一步提高職業(yè)教育項(xiàng)目的吸引力，新修訂的法案雙管齊下：一方面，多措施并舉加強(qiáng)中等和中等后職業(yè)教育的相互貫通與緊密銜接，通過上升路徑的供給加強(qiáng)職業(yè)教育與普通教育及外圍市場的銜接融合；另一方面，豐富教育項(xiàng)目種類，提供多項(xiàng)政策設(shè)定、輔助性措施及替代性方案。

如何完成中職與高職間的順暢對(duì)接，成為新法案的政策應(yīng)對(duì)重點(diǎn)，這也符合美國聯(lián)邦政府提出的職業(yè)教育宗旨，即“通過學(xué)術(shù)與技術(shù)、工作與學(xué)習(xí)的結(jié)合為學(xué)生提供學(xué)業(yè)和職業(yè)的雙重準(zhǔn)備”[10]。中高職間的學(xué)分轉(zhuǎn)換及接納是否順暢是中高職間有效銜接的重要方面。為此，法案主要通過“銜接協(xié)議”的機(jī)制設(shè)定來輔助實(shí)現(xiàn)中高職間的銜接融通。具體而言，銜接協(xié)議是一種在中學(xué)教育機(jī)構(gòu)和中學(xué)后教育機(jī)構(gòu)之間訂立的、經(jīng)由州批準(zhǔn)的書面承諾，最終目的是在不同機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)學(xué)分轉(zhuǎn)移，為學(xué)生提供有效的技術(shù)培訓(xùn)，幫助其順利獲得學(xué)位及證書①。法案針對(duì)銜接協(xié)議政策設(shè)計(jì)的修改主要有：首先，研發(fā)銜接協(xié)議模板并將其向地方推廣，通過簽訂諒解備忘錄的形式支持地方學(xué)校及教育機(jī)構(gòu)，助力職業(yè)教育中學(xué)教育與中學(xué)后教育的有效銜接；其次，通過規(guī)定強(qiáng)調(diào)中高職間教學(xué)及培訓(xùn)內(nèi)容的有效銜接，禁止內(nèi)容的變相重復(fù)；再次，強(qiáng)調(diào)各州內(nèi)部要首先實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的融通鏈接，以步步為營為策略，先努力實(shí)現(xiàn)各州內(nèi)部的融通，然后再對(duì)州與州之間的順暢轉(zhuǎn)換徐徐圖之。

同時(shí)，以銜接協(xié)議為核心，新法案還提供多種輔助性項(xiàng)目政策設(shè)定。一方面延續(xù)鉑金斯系列法案的政策傳統(tǒng)，繼續(xù)通過“學(xué)分轉(zhuǎn)換計(jì)劃”、副學(xué)位項(xiàng)目、“準(zhǔn)學(xué)院項(xiàng)目”的政策設(shè)定②，加強(qiáng)職業(yè)教育與傳統(tǒng)教育的融合。另一方面，新法案開始關(guān)注學(xué)徒制的再次發(fā)展，不僅提出“學(xué)徒準(zhǔn)備計(jì)劃”（pre-apprenticeship），還主張要為參加學(xué)徒制的學(xué)生提供獲得高等教育學(xué)分的機(jī)會(huì)，試圖為職業(yè)教育項(xiàng)目學(xué)習(xí)者從學(xué)校走向勞動(dòng)力市場做準(zhǔn)備。同時(shí)，新法案并不局限于聯(lián)邦層面針對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的政策設(shè)計(jì)。除了聯(lián)邦法案提供的已有項(xiàng)目之外，各州對(duì)于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與開展擁有較大程度的自主空間，可自行開發(fā)符合本州實(shí)際情況的過渡項(xiàng)目或教育水平提升項(xiàng)目。對(duì)于所有有助于實(shí)現(xiàn)中高職銜接和學(xué)生發(fā)展的項(xiàng)目，法案都盡可能地予以支持。

（二）穩(wěn)抓核心：多途徑加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量控制

對(duì)于項(xiàng)目質(zhì)量的控制，新法案主要從職業(yè)教育項(xiàng)目計(jì)劃供給、組織機(jī)構(gòu)保障、項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)控三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制。

第一，新舊結(jié)合的職業(yè)教育項(xiàng)目計(jì)劃供給。新法案通過多種措施對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行全方位的監(jiān)控。其中，“學(xué)習(xí)項(xiàng)目計(jì)劃”和“職業(yè)路徑”（Career Pathway）是新法案的兩項(xiàng)重要政策設(shè)定，前者為鉑金斯系列法案的繼承演變，后者是在最新的《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法案》（Workforce Innovation and Opportunity Act, WIOA）的基礎(chǔ)上提出的，旨在加強(qiáng)教育項(xiàng)目質(zhì)量控制、提升項(xiàng)目效果的政策設(shè)定。

“學(xué)習(xí)項(xiàng)目計(jì)劃”（POS）作為法案的特別項(xiàng)目計(jì)劃，是法案在致力于項(xiàng)目質(zhì)量提高過程中的重要政策措施。嚴(yán)格來說它是《鉑金斯法案Ⅳ》的一項(xiàng)政策名稱，該政策設(shè)定在《鉑金斯法案Ⅴ》中得以延續(xù)和加強(qiáng)。其政策目標(biāo)是促使各州在已有批準(zhǔn)項(xiàng)目（鉑金斯1998 授權(quán)項(xiàng)目）的基礎(chǔ)上，提供更高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)教育培訓(xùn)項(xiàng)目③。POS 脫模于“高科技準(zhǔn)備計(jì)劃”, 是在后者運(yùn)行出現(xiàn)諸多問題后的一項(xiàng)改良和嘗試。根據(jù)計(jì)劃，在中學(xué)及中學(xué)后層面，各州必須提供至少一個(gè)生涯與技術(shù)教育相關(guān)計(jì)劃（也就是至少一項(xiàng)POS）。引入POS之后，《鉑金斯法案Ⅴ》給予各州一定的選擇權(quán)，可以選擇將原本獲得的“高科技準(zhǔn)備計(jì)劃”資金并入總資金中，也可以繼續(xù)運(yùn)行原計(jì)劃項(xiàng)目，但必須符合法案制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)且必須完成開發(fā)至少一項(xiàng)POS 的工作指標(biāo)。POS 涵蓋職業(yè)教育的各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)：學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)技能、中學(xué)教育與中學(xué)后教育的銜接和普遍承認(rèn)的文憑。任何一項(xiàng)由州舉辦的生涯與技術(shù)教育項(xiàng)目都必須達(dá)到相關(guān)指標(biāo)要求,包含能夠同時(shí)培養(yǎng)高標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)和技能、內(nèi)容層階遞進(jìn)的課程體系；盡可能提供學(xué)生獲得學(xué)歷文憑、業(yè)界認(rèn)可技能證書的通道，為學(xué)生提供學(xué)業(yè)、職業(yè)雙重準(zhǔn)備[8]。

WIOA 詳細(xì)規(guī)定了“職業(yè)路徑”的政策理念與其具體含義?！奥殬I(yè)路徑”特指一系列高水平、高質(zhì)量的教育培訓(xùn)活動(dòng)以及其他政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的教育培訓(xùn)服務(wù)。對(duì)于相關(guān)教育培訓(xùn)活動(dòng)的開展，法案有一系列的規(guī)定，例如在第3 條第7 款中要求相關(guān)教育活動(dòng)必須符合行業(yè)技能要求，組織教育、培訓(xùn)等服務(wù)以滿足個(gè)人的特殊需求，加速教育和職業(yè)發(fā)展，幫助個(gè)體進(jìn)入具體職業(yè)或職業(yè)群。新的鉑金斯法案與同等位階的WIOA 緊密互動(dòng)，在后者的基礎(chǔ)上提供了職業(yè)教育項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量控制的相關(guān)規(guī)定。在WIOA規(guī)定的七項(xiàng)關(guān)于“職業(yè)路徑”的內(nèi)容要求中，有將近50%的內(nèi)容均明確強(qiáng)調(diào)要通過“職業(yè)路徑”的政策設(shè)定來幫助實(shí)現(xiàn)個(gè)人教育和培訓(xùn)目標(biāo)，為學(xué)習(xí)者準(zhǔn)備全方位的中等和高等教育項(xiàng)目，包括《學(xué)徒制法案》中規(guī)定的學(xué)徒制相關(guān)項(xiàng)目的提供④。新法案為學(xué)習(xí)者接受高質(zhì)量的職業(yè)教育，在教育體系內(nèi)部的縱向發(fā)展，以及在教育與職業(yè)市場的順利過渡提供便利和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體在學(xué)業(yè)和職業(yè)路徑上的雙重發(fā)展。

第二，層層遞進(jìn)的組織機(jī)構(gòu)保障。根據(jù)法案規(guī)定，美國生涯與技術(shù)教育組織機(jī)構(gòu)保障主要有宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面。宏觀層面主要指聯(lián)邦國家層面的機(jī)構(gòu)，如國務(wù)秘書（生涯與技術(shù)教育開展的重要義務(wù)主體），教育部，職業(yè)、技術(shù)與成人教育辦公室等。中觀層面主要指各州及相關(guān)機(jī)構(gòu)，例如弗吉尼亞州為了生涯與技術(shù)教育的開展專門建立的“教育董事會(huì)”，為青少年等學(xué)習(xí)者的權(quán)利保障提供支持⑤。微觀層面主要指地方教育機(jī)構(gòu)及作為第三社會(huì)的相關(guān)社會(huì)組織實(shí)體，例如在美國很普遍的一種組織形式——“職業(yè)與技術(shù)學(xué)生會(huì)”（Career and Technical Student Organization），又如在職業(yè)教育領(lǐng)域十分活躍的美國未來農(nóng)業(yè)家協(xié)會(huì)（Future Farmers of America）、美國未來商業(yè)精英協(xié)會(huì)（Future Business Leaders of America）、未來教育家協(xié)會(huì)（Future Educators Association）等。同時(shí)，新法案還試圖通過加強(qiáng)地方層面各利益相關(guān)方的合作伙伴關(guān)系來提高教育質(zhì)量，規(guī)定要求各州采取措施支持當(dāng)?shù)亟逃龣C(jī)構(gòu)之間的合作伙伴關(guān)系，如高等教育、成人教育機(jī)構(gòu)，以及其他實(shí)體如雇主、勞工組織、中介機(jī)構(gòu)、家長和社區(qū)之間的合作伙伴關(guān)系，提供學(xué)術(shù)知識(shí)與職業(yè)技術(shù)技能融合的“全課程”，以使項(xiàng)目的教育內(nèi)容達(dá)到國家學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)⑥。可見，組織保障從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面同時(shí)進(jìn)行搭建，為生涯與技術(shù)教育的項(xiàng)目運(yùn)行提供組織依托。

第三，及時(shí)有效的質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)控。質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)控是項(xiàng)目質(zhì)量保障的重要環(huán)節(jié)，也是最后一道關(guān)卡。為此，法案在制度設(shè)計(jì)上主要從有效評(píng)估、州項(xiàng)目運(yùn)行計(jì)劃強(qiáng)制性提交、核心績效指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)體系建立三個(gè)方面著手。具體來看，項(xiàng)目評(píng)估主要由獨(dú)立的第三方進(jìn)行，由其他相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行。法案規(guī)定，教育部長國務(wù)秘書有義務(wù)通過獨(dú)立的第三方對(duì)職業(yè)教育項(xiàng)目進(jìn)行考核評(píng)估與監(jiān)督問責(zé)。州項(xiàng)目運(yùn)行計(jì)劃是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量預(yù)監(jiān)控的重要手段，法律對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃的內(nèi)容進(jìn)行了部分強(qiáng)制性規(guī)定，要求計(jì)劃中必須包含與項(xiàng)目質(zhì)量保障相關(guān)的措施設(shè)計(jì)。通過計(jì)劃的強(qiáng)制性提交，聯(lián)邦對(duì)各州的項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行前期質(zhì)量控制。法案對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量設(shè)定核心績效指標(biāo)和問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行事中和事后的控制。

（三）把握關(guān)鍵：在明確資金使用方案的基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)

面對(duì)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢及職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在需求，為了擴(kuò)大各州的自主空間并加強(qiáng)資金的使用力度，新法案提升了各州年度財(cái)政可自留資金的比例，由原來的10%提升至15%。同時(shí)，各州還可以保留小部分資金用于組織運(yùn)行職業(yè)教育項(xiàng)目相應(yīng)的行政活動(dòng)，比例由原來的1%提升至2%⑦。除此之外，為使資金得以最大限度、最有效率的使用，法案對(duì)于地方對(duì)聯(lián)邦資金的使用增添了一些新的規(guī)定及限制：

首先，明確資金使用重點(diǎn)領(lǐng)域。鉑金斯法案對(duì)資金的分撥和應(yīng)用均有相應(yīng)規(guī)定，常規(guī)情況下大部分的資金撥付都被用于為學(xué)生提供職業(yè)生涯引導(dǎo)與學(xué)術(shù)咨詢[9]。新的法案進(jìn)一步規(guī)定了資金使用的重點(diǎn)領(lǐng)域，如規(guī)定資金應(yīng)用于支持生涯和技術(shù)教育“雙重注冊項(xiàng)目”或“準(zhǔn)學(xué)院項(xiàng)目”。具體包括為符合條件的學(xué)生支付學(xué)生學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)、書費(fèi)及其他相關(guān)資料費(fèi)用。同時(shí)，規(guī)定資金應(yīng)重點(diǎn)用于校長、教師及機(jī)構(gòu)管理人員的培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展。

其次，地方資金使用的特殊規(guī)則及限制。第一，除有特別規(guī)定外，項(xiàng)目資金獲得者不得將超過總資金15%的部分用于發(fā)展和支持地方中等、高等教育機(jī)構(gòu)在雙重注冊項(xiàng)目、準(zhǔn)學(xué)院項(xiàng)目、學(xué)徒準(zhǔn)備計(jì)劃等項(xiàng)目。 第二，嚴(yán)格根據(jù)法案規(guī)定，符合條件的資金接受方必須證明至少50%的總資金用于學(xué)生的個(gè)人學(xué)習(xí)費(fèi)用。第三，除了上述50%的比例限制，符合條件的接受者可以使用不超過40%的資金支付中學(xué)教師職業(yè)發(fā)展培訓(xùn)的學(xué)費(fèi)和相關(guān)費(fèi)用。

再次，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的資助和扶助⑧?；趯?duì)教育公平理念的高度貫徹，鉑金斯法案歷次修訂都對(duì)處于弱勢地位的特殊學(xué)生群體給予特殊關(guān)懷，通過資金的使用偏好對(duì)弱勢群體學(xué)生予以支持和幫助。新法案延續(xù)并完善了這一做法，作為生涯與技術(shù)教育計(jì)劃的一部分，不僅提出要為特殊群體學(xué)生（偏遠(yuǎn)地區(qū)∕少數(shù)族裔的學(xué)生、殘疾學(xué)生、貧困學(xué)生等）支付學(xué)雜費(fèi)、書費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，還要預(yù)留費(fèi)用為偏遠(yuǎn)地區(qū)教育機(jī)構(gòu)，特別是任職人數(shù)不足的學(xué)校（包括農(nóng)村地區(qū)）學(xué)生的遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)或視頻會(huì)議提供資金支持（包括交通費(fèi)用）。

三、《鉑金斯法案Ⅴ》的特點(diǎn)及啟示

總體上看，《鉑金斯法案Ⅴ》的核心修改也正是美國職業(yè)教育的治理重點(diǎn)，旨在從職業(yè)教育舉辦過程的入口、中間和出口進(jìn)行全口徑控制。其中，提升職業(yè)教育項(xiàng)目吸引力是基礎(chǔ)，加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量控制是核心，嚴(yán)格資金使用與問責(zé)是關(guān)鍵。 法案繼續(xù)秉持對(duì)外提升項(xiàng)目吸引力、對(duì)內(nèi)加強(qiáng)聯(lián)邦對(duì)地方制約的邏輯，并使大職業(yè)教育觀這一核心理念得以保持的基礎(chǔ)上進(jìn)一步延展和加強(qiáng)，職業(yè)教育法律治理更加層次化、內(nèi)涵化。通過觀察法案的最新修訂的特點(diǎn)，我們可以在本土資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行碎片化的借鑒和片段式的抽取，為我國職業(yè)教育制度的構(gòu)建提供參考和靈感。

其一，縱向上強(qiáng)化聯(lián)邦對(duì)地方的制約關(guān)系。在對(duì)內(nèi)處理聯(lián)邦與地方關(guān)系的問題上，新法案的一大亮點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)于過程管理的重視和強(qiáng)化，即法案傾向于進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)邦對(duì)地方的制約。鉑金斯法案作為聯(lián)邦層面的法律其本質(zhì)為向地方適格機(jī)構(gòu)提供撥款的法案。鑒于其政治體制，聯(lián)邦與地方間呈現(xiàn)松散的耦合，鉑金斯法案的實(shí)施也以聯(lián)邦撥款購買地方教育服務(wù)的方式展開?！躲K金斯法案Ⅴ》在重視聯(lián)邦資金使用效率的同時(shí)，更加注重過程管理。即并非簡單地依靠市場調(diào)節(jié)購買教育服務(wù)，而是通過購買服務(wù)兼過程管理的方式實(shí)現(xiàn)法案調(diào)節(jié)效度的最優(yōu)。一方面，通過新教育項(xiàng)目創(chuàng)制、系統(tǒng)化的組織機(jī)構(gòu)保障、及時(shí)嚴(yán)格的質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)控等手段加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量控制；另一方面，通過增加地方資金使用的特殊規(guī)則，更嚴(yán)苛、細(xì)致的資金使用要求，州項(xiàng)目計(jì)劃的強(qiáng)制性提交等手段加強(qiáng)聯(lián)邦對(duì)地方提供教育服務(wù)適格機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和問責(zé)。鉑金斯法案屬聯(lián)邦法案，以政策引導(dǎo)和資金撥付為主要內(nèi)容，而美國中等職業(yè)教育的管理和財(cái)政保障責(zé)任主要在州層面。因此，法案對(duì)于各州職業(yè)教育的開展主要起輔助、指引作用。但同時(shí)也必須看到，鉑金斯法案作為聯(lián)邦法案雖然無法直擊病灶，但也并非隔靴搔癢，法案通過嚴(yán)格資金使用、加強(qiáng)過程管理強(qiáng)化聯(lián)邦對(duì)地方的制約和控制，對(duì)各州產(chǎn)生漣漪效應(yīng)。制度的微調(diào)對(duì)各州的相關(guān)活動(dòng)都會(huì)起到一定的引導(dǎo)、平衡作用，設(shè)計(jì)精巧、影響深遠(yuǎn)。

必須強(qiáng)調(diào)的是，加強(qiáng)過程管理、強(qiáng)化中央與地方的制約關(guān)系是手段，控制項(xiàng)目質(zhì)量、提升職業(yè)教育項(xiàng)目的吸引力才是法案的目標(biāo)和核心。為此，新法案以“銜接協(xié)議”為核心的制度設(shè)計(jì)具有一定的借鑒價(jià)值。促進(jìn)不同階段職業(yè)教育的銜接是大職業(yè)教育觀的題中之義，也是提升職業(yè)教育自身吸引力的一大利器。因此，我國職業(yè)教育法律治理改革應(yīng)規(guī)避封閉化和邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)，不可將職業(yè)教育改革的發(fā)展版圖置于相對(duì)封閉的一隅，將其與主流教育改革隔離開。法律的治理應(yīng)抓住核心，在中等、高等職業(yè)教育銜接制度總體設(shè)計(jì)上適當(dāng)增加著墨，保持職業(yè)教育體系的靈活性與開放性。

其二，橫向上教育法與其他部門法協(xié)同運(yùn)作。職業(yè)教育法律治理不局限于教育法一隅，而是更加體系化、立體化，這也正是大職業(yè)教育觀在法律治理中的體現(xiàn)。隸屬教育法域的鉑金斯系列法案并非“單兵作戰(zhàn)”，而是聯(lián)合勞動(dòng)法、社會(huì)法等各個(gè)法律協(xié)同運(yùn)作，通過規(guī)制功能的分化實(shí)現(xiàn)非線性中觀層面的法律規(guī)范組合。其中，隸屬教育法域的鉑金斯法案與隸屬勞動(dòng)法域、新近頒布的《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法案》交叉互動(dòng)，服務(wù)于生涯與技術(shù)教育項(xiàng)目運(yùn)行及學(xué)習(xí)者權(quán)利保護(hù)。例如，為保證項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量，《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法案》對(duì)于本國職業(yè)培訓(xùn)的適格提供者有很嚴(yán)格的要求和規(guī)定。根據(jù)該法案第122 條的規(guī)定，所有的適格項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)必須遵守州長在州董事會(huì)合議中制定的相關(guān)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、考核、信息和程序等要求；并且，鉑金斯法案關(guān)于“職業(yè)路徑”的政策理念及其具體含義是由《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法案》進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的。除此之外，其他相關(guān)法案還有《國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法案》（National Skills Standards Act）、《國家公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法案》（The Fair Labor Standards Act）等。各部門法相關(guān)微觀法律規(guī)范在內(nèi)容上相互配合呼應(yīng)，完整地發(fā)揮作用，力圖實(shí)現(xiàn)張弛有度的調(diào)整和有針對(duì)性的涵蓋。

法律制度的各部門法相關(guān)微觀法律規(guī)范在內(nèi)容上必須是相互配合和彼此呼應(yīng)的，否則該法律規(guī)范就不完整或不能發(fā)揮功用。在大職業(yè)教育觀的引領(lǐng)下，職業(yè)教育不僅包括學(xué)校的知識(shí)技能傳授，亦涉及工作場所的學(xué)習(xí)活動(dòng)與工作實(shí)踐。 我國的職業(yè)教育法應(yīng)跳出部門法的單線思維模式，避免局限于教育法的已有視域，并更加關(guān)注如何打破職業(yè)教育法、勞動(dòng)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、侵權(quán)責(zé)任法等部門法之間的區(qū)隔，著力構(gòu)建各部門法間的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，從而形成一個(gè)齒輪交錯(cuò)而又嚴(yán)絲合縫的結(jié)構(gòu)，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)教育的綜合治理。

注釋

①S250-3-（4）, Carl D.Perkins Career and Technical Education Improvement Act of 2006（Perkins IV;P.L.109-270）.

②Section 113, Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.

③Section7（41）, Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.

④Section 3-（7）,Workforce Innovation and Opportunity Act,H.R.803-6.

⑤Regulations governing Career and Technical Education（Virginia Administrative Code:8VAC20-120）.

⑥Section 124（6）, Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.

⑦Section 111, Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.

⑧Section 124（16），Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.