我國(guó)環(huán)境行政命令實(shí)施的困境及出路

□胡靜

一、引 言

黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國(guó)加大了對(duì)于環(huán)境違法行為的執(zhí)法力度，但較為倚重行政處罰，對(duì)責(zé)令改正違法行為的環(huán)境行政命令的功能挖掘明顯不夠，呈現(xiàn)“重處罰、輕改正”的局面。 這在很大程度上是行政命令與行政處罰的混同造成的。 二者的混同在很大程度上導(dǎo)致環(huán)境行政命令的執(zhí)行難和適用程序的混亂。 本文旨在區(qū)分環(huán)境行政命令和環(huán)境行政處罰的基礎(chǔ)上探討破解環(huán)境行政命令困境的對(duì)策。

我國(guó)有關(guān)具體行政行為類型的立法包括《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》和《行政處罰法》等，但缺乏有關(guān)行政命令的立法。 雖然學(xué)者對(duì)行政命令的定義不大統(tǒng)一，但我國(guó)在法律實(shí)踐上已經(jīng)正式認(rèn)可了行政命令①《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)[2004]2 號(hào))將行政命令作為具體行政行為的一種，與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政許可等既相并列也相區(qū)分。。 2010 年修訂的《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條列舉了多種環(huán)境行政命令的具體形式②《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條規(guī)定:“根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有:(一)責(zé)令停止建設(shè)；(二)責(zé)令停止試生產(chǎn)；(三)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；(四)責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；(五)責(zé)令重新安裝使用；(六)責(zé)令限期拆除；(七)責(zé)令停止違法行為；(八)責(zé)令限期治理；(九)法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。 根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。 行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定?！?，從而在立法上對(duì)環(huán)境行政命令和環(huán)境行政處罰進(jìn)行了區(qū)隔，不過(guò)部門規(guī)章的效力層級(jí)較低。 在國(guó)務(wù)院原環(huán)境保護(hù)主管部門看來(lái)，環(huán)境行政命令具有補(bǔ)救性，其目的是命令違法者履行本就應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，以結(jié)束消極影響，并不增加新義務(wù)；而環(huán)境行政處罰則具有懲罰性，其目的是對(duì)違法者科處新義務(wù)[1]。 結(jié)合上述文件和主張，筆者認(rèn)為，環(huán)境行政命令是環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)作出的對(duì)于行政相對(duì)人具有補(bǔ)救性的具體行政行為。 從應(yīng)然層面來(lái)講，環(huán)境行政命令的補(bǔ)救性應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)污染行為的制止和對(duì)危害后果的消除兩個(gè)方面[2]。 從實(shí)然層面來(lái)講，消除環(huán)境危害后果的措施目前主要在《土壤污染防治法》中得以具體化，但因配套細(xì)則暫時(shí)缺乏而尚未全面實(shí)施。 考慮本文主要考察法的實(shí)施，本文的環(huán)境行政命令主要指改正違法行為的命令。

本文從發(fā)現(xiàn)法實(shí)施的問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)對(duì)有關(guān)環(huán)境行政命令的判決書進(jìn)行梳理①案例選自中國(guó)裁判文書網(wǎng):http:/ /wenshu.court.gov.cn/，檢索條件在后文具體內(nèi)容中以注解說(shuō)明。 參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)[2004]2 號(hào))。，遴選判決存在問(wèn)題或者能反映問(wèn)題的案例，以達(dá)到完善環(huán)境行政命令實(shí)施之目的。 梳理結(jié)果顯示環(huán)境行政命令在實(shí)踐中有如下問(wèn)題:第一，有些責(zé)任形式屬于行政處罰抑或環(huán)境行政命令，實(shí)踐中的認(rèn)定并非易事，容易發(fā)生混淆；第二，部分環(huán)境行政命令因內(nèi)容模糊而被法院認(rèn)為缺乏可執(zhí)行性；第三，環(huán)境行政命令是否應(yīng)該遵循一定的程序以及遵循哪些程序，目前缺乏明確規(guī)定，實(shí)踐中做法也不統(tǒng)一。 本文將針對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)探討。 在各部分的行文上，首先根據(jù)梳理呈現(xiàn)問(wèn)題，然后指出問(wèn)題成因并厘清法理脈絡(luò)，最后提出解困出路。

二、環(huán)境行政命令和行政處罰的界限混淆及其厘清

某種具體責(zé)任形式屬于環(huán)境行政處罰抑或環(huán)境行政命令，直接關(guān)系到執(zhí)法實(shí)踐中適用何種行政程序。 如果屬于行政處罰，行政機(jī)關(guān)必須遵循《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》有關(guān)程序的規(guī)定，尤其要考慮是否需要在決定作出前告知相對(duì)人有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證；如果屬于行政命令，鑒于立法的缺失，在適用程序上并無(wú)統(tǒng)一做法。

(一)部分判決書將責(zé)令改正違法行為認(rèn)定為行政處罰

在2010 年《環(huán)境行政處罰辦法》修訂版實(shí)施以前，不少行政決定書將責(zé)令停止違法行為納入行政處罰。 原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局的官網(wǎng)上②參見(jiàn)http:/ /hjj.mep.gov.cn/xzcf/index_7.shtml. 最后訪問(wèn)時(shí)間:2017 年7 月12 日。 參見(jiàn)廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2014)穗中法行終字第315 號(hào)“吳武漢與廣州市黃埔區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保處理決定上訴案”二審行政判決書。收錄的部分案例反映了這一點(diǎn):有些案例中的處罰決定書將責(zé)令停止生產(chǎn)歸入行政處罰③如對(duì)安徽池州海螺水泥股份有限公司的處罰決定書(環(huán)法[2004]4 號(hào))，對(duì)浙江龍?jiān)醇徔椆煞萦邢薰镜奶幜P決定書(環(huán)法[2005]31 號(hào))，對(duì)湖南益陽(yáng)發(fā)電有限責(zé)任公司的處罰決定書(環(huán)法[2004]5 號(hào))等。，有些案例則將責(zé)令停止使用作為行政處罰④如對(duì)廣東電網(wǎng)公司的處罰決定書(環(huán)法[2008]12 號(hào))，對(duì)浙江天馬熱電有限公司的處罰決定書(環(huán)法[2010]6 號(hào))等。，還有些案例將責(zé)令停止運(yùn)行歸為行政處罰⑤如對(duì)上海市電力公司的處罰決定書(環(huán)法[2010]68 號(hào))，對(duì)陜西省電力公司的處罰決定書(環(huán)法[2010]83 號(hào))等。。

鑒于修訂的《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條對(duì)環(huán)境行政命令的具體形式進(jìn)行了明確，此后的環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐一般都能將環(huán)境行政命令和行政處罰加以區(qū)分⑥本部分引用案例來(lái)自中國(guó)裁判文書網(wǎng)，檢索條件如下:案件名稱為“環(huán)境保護(hù)局”或“生態(tài)環(huán)境局”，案件類型為“行政案件”，案由為“行政案由”，文書類型為“判決書”，全文檢索為“行政命令”，裁判日期為“2010 年3 月1 日至2020 年11 月28 日”，檢索到457 篇。遴選部分存在問(wèn)題或者能反映問(wèn)題的案例。。 或許因?yàn)樵撧k法是部門規(guī)章，效力層級(jí)不高，部分法院判決書仍然將責(zé)令改正歸入行政處罰。 其中，除個(gè)別判決書⑦如廣東省珠海市中級(jí)人民法院(2012)珠中法行終字第6 號(hào)“珠海市環(huán)境保護(hù)局與艾德拉碳纖維產(chǎn)品(珠海)有限公司環(huán)保行政處罰上訴案”二審行政判決書。缺乏說(shuō)理外，多數(shù)判決書都能進(jìn)行一定程度的說(shuō)理。 筆者歸納法院將責(zé)令改正納入行政處罰的諸種理由，并初步加以評(píng)論，進(jìn)一步的法理展開(kāi)見(jiàn)下文。

第一，涉責(zé)令改正行為的條款位列法律責(zé)任部分且和行政處罰并列。 有行政判決書⑧參見(jiàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)阿魯科爾沁旗人民法院(2016)內(nèi)0421 行初2 號(hào)“巴林左旗林東鎮(zhèn)龍泉浴池與巴林左旗環(huán)境保護(hù)局不服環(huán)保行政處罰糾紛行政判決書案”一審行政判決書。認(rèn)為，責(zé)令改正違法行為決定書依法理應(yīng)當(dāng)適用《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28 條，該條在整個(gè)條例中歸屬于“法律責(zé)任”這一部分。 在該部分，責(zé)令改正與罰款處于同一層面，由于罰款是行政處罰的一種，故依據(jù)該第28 條作出的決定，責(zé)令改正應(yīng)為行政處罰決定⑨廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2014)穗中法行終字第315 號(hào)“吳武漢與廣州市黃埔區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保處理決定上訴案”二審行政判決書也持同樣觀點(diǎn)。。 殊不知，在同一條文中規(guī)定行政命令和行政處罰乃是非常通行的做法，這也是《行政處罰法》第23 條的要求⑩《行政處罰法》第23 條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！保绻源藶橐罁?jù)將責(zé)令改正納入行政處罰，混淆了行政處罰和行政命令的性質(zhì)，從根本上否定了行政命令的補(bǔ)救功能和獨(dú)立性，顯然與相關(guān)規(guī)定①案例選自中國(guó)裁判文書網(wǎng):http:/ /wenshu.court.gov.cn/，檢索條件在后文具體內(nèi)容中以注解說(shuō)明。 參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)[2004]2 號(hào))?？险J(rèn)行政命令和行政處罰并列的旨趣相背離。

第二，行政處理決定書內(nèi)容契合《行政處罰法》的規(guī)定。 有行政判決書②參見(jiàn)http:/ /hjj.mep.gov.cn/xzcf/index_7.shtml. 最后訪問(wèn)時(shí)間:2017 年7 月12 日。 參見(jiàn)廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2014)穗中法行終字第315 號(hào)“吳武漢與廣州市黃埔區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保處理決定上訴案”二審行政判決書。認(rèn)為，《行政處理決定書》中告知上訴人有權(quán)在合理期限內(nèi)通過(guò)提起行政復(fù)議或行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)、闡明申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)等形式方面的內(nèi)容均符合《行政處罰法》的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為行政處罰。 以上述告知事項(xiàng)符合《行政處罰法》的要求而將責(zé)令改正納入行政處罰，邏輯上并不成立，因?yàn)樗械木唧w行政決定都有必要告知相對(duì)人救濟(jì)途徑等事項(xiàng)，這并非專屬于行政處罰決定的告知事項(xiàng)①根據(jù)2004 年國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，行政機(jī)關(guān)作出對(duì)行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人不利的行政決定后，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人依法享有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利；根據(jù)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于環(huán)保部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令改正決定的復(fù)函》(環(huán)函[2010]214 號(hào))，環(huán)保部門作出責(zé)令改正決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人依法享有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。。

第三，實(shí)際程序和行文符合處罰有關(guān)規(guī)定。 有行政判決書②參見(jiàn)貴州省黔南布依族苗族自治州中級(jí)人民法院(2016)黔27 行終81 號(hào)“黎平縣環(huán)境保護(hù)局與黎平縣龍翔木業(yè)有限公司行政處罰上訴案”二審行政判決書。認(rèn)為，上訴人事先發(fā)布通知，要求轄區(qū)內(nèi)的相對(duì)人履行相應(yīng)義務(wù)，并聲明如不履行將采取停建、停產(chǎn)的措施。 被上訴人未按通知履行相應(yīng)完善環(huán)評(píng)手續(xù)的義務(wù)，上訴人對(duì)其作出行政處罰決定書，該處罰決定書經(jīng)立案、調(diào)查、聽(tīng)證等程序，且文號(hào)及行文名稱均體現(xiàn)為行政處罰，故應(yīng)認(rèn)定為行政處罰。 立案、調(diào)查、聽(tīng)證并非行政處罰專有程序，不宜據(jù)此判斷責(zé)令停建、停產(chǎn)屬于行政處罰，而且文號(hào)和行文名稱均屬于形式外觀，舍棄實(shí)質(zhì)內(nèi)容僅做形式判斷，亦缺乏說(shuō)服力。

第四，將停止生產(chǎn)等同于停產(chǎn)停業(yè)。 在2015 年安徽省的一份行政判決書③參見(jiàn)安徽省六安市中級(jí)人民法院(2015)六行終字第00051 號(hào)“吳樟樹與舒城縣環(huán)境保護(hù)局責(zé)令停止違法生產(chǎn)通知書上訴案”二審行政判決書。中，針對(duì)環(huán)保局所作出的《責(zé)令停止違法生產(chǎn)通知書》，二審法院持有的觀點(diǎn)是，行政處罰的種類中實(shí)際上已經(jīng)包含了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，一審法院將訴爭(zhēng)的行政行為作為行政處罰予以審查，并無(wú)不當(dāng)。 但本案中環(huán)保局作出的行政決定是責(zé)令停止生產(chǎn)，這與《行政處罰法》中規(guī)定的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)④根據(jù)《行政處罰法》第42 條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。是不同的。 顯然，法院混淆了停止生產(chǎn)和停產(chǎn)停業(yè)的含義。

此外，責(zé)令改正違法行為的實(shí)施效果被一些當(dāng)事人認(rèn)為其實(shí)質(zhì)上與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的效果相同，由此將其歸為行政處罰。 在佛山市的一個(gè)行政上訴案例中，高明區(qū)環(huán)保局對(duì)長(zhǎng)溢公司作出了《責(zé)令改正違法行為決定書》(以下簡(jiǎn)稱《決定書》)，要求長(zhǎng)溢公司依照此前收到的《關(guān)于落實(shí)高污染燃料限制使用區(qū)域相關(guān)規(guī)定的通知》，立即自行拆除兩臺(tái)燃煤鍋爐。 長(zhǎng)溢公司和高明區(qū)環(huán)保局關(guān)于責(zé)令改正違法行為(拆除燃煤鍋爐)的性質(zhì)發(fā)生了爭(zhēng)議。 高明區(qū)環(huán)保局認(rèn)為該責(zé)令改正應(yīng)屬于《環(huán)境行政處罰辦法第12條規(guī)定的行政命令。 長(zhǎng)溢公司則認(rèn)為該責(zé)令改正應(yīng)屬行政處罰，理由為:《決定書》除了針對(duì)上訴人使用鍋爐的違法行為外，還涉及上訴人整個(gè)工廠的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，涉及全廠員工的工作和工資收入等，不應(yīng)屬于《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條規(guī)定的行政命令。 由于拆除鍋爐且不能安裝新鍋爐使用，上訴人的工廠將全面停產(chǎn)，《決定書》影響到上訴人工廠的營(yíng)運(yùn)，具有很強(qiáng)的行政處罰的意味，完全相當(dāng)于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的施行效果。 故被上訴人應(yīng)遵循行政處罰相關(guān)的聽(tīng)取上訴人申辯意見(jiàn)、舉證聽(tīng)證等的法定程序規(guī)定。 不過(guò)，本案二審行政判決書⑤參見(jiàn)廣東省佛山市中級(jí)人民法院(2015)佛中法行終字第287 號(hào)“佛山市高明長(zhǎng)溢合成革有限公司與佛山市高明區(qū)環(huán)境保護(hù)局命令上訴案”二審行政判決書。堅(jiān)持認(rèn)為，被上訴人所作的《決定書》內(nèi)容為要求上訴人拆除高污染燃料鍋爐，屬于《環(huán)境行政處罰辦法》列舉的行政命令中的限期拆除，并非行政處罰，亦不受行政處罰必要程序的限制，即聽(tīng)證并非本案所涉行政決定的法定程序要求。

上述案例都指向環(huán)境行政命令和行政處罰之間的區(qū)別，要判斷某種具體責(zé)任形式是屬于環(huán)境行政命令還是屬于環(huán)境行政處罰，首先就必須對(duì)二者的區(qū)別予以厘清。

(二)環(huán)境行政命令和環(huán)境行政處罰的區(qū)別

司法實(shí)踐中環(huán)境行政命令和環(huán)境行政處罰相混淆的原因在于對(duì)二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)缺乏清晰認(rèn)識(shí)。 以下筆者將在行政法層面分別從二者的制度歸屬和功能角度加以分析，以期從根本上厘清二者之間的區(qū)別。

1.制度歸屬

德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等大陸法系的國(guó)家和地區(qū)的行政決定有基礎(chǔ)性與保障性之分。 基礎(chǔ)性決定以實(shí)現(xiàn)法定的權(quán)利和義務(wù)為目標(biāo)，在配置行政資源、實(shí)現(xiàn)行政目的和構(gòu)建行政秩序等方面具有基礎(chǔ)意義。 此類行政決定包括命令性、確認(rèn)性和形成性行政決定三種形式。 保障性決定的具體形式包括行政處罰和行政強(qiáng)制，以違反基礎(chǔ)性行為決定為前提[3]。 保障性行政決定通過(guò)直接或間接對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)、精神采取強(qiáng)制力量(如責(zé)難、懲戒、威懾等)，為基礎(chǔ)性行政決定確定義務(wù)的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航[4]。 命令性行為是向相對(duì)人強(qiáng)制施加作為、不作為、容忍等特定義務(wù)的行政行為，其形式通常是命令或禁令[5]。 行政命令大體可被視為基礎(chǔ)性行政決定中的命令性行為。

圖1 行政決定譜系圖

因此，行政命令和行政處罰分屬于基礎(chǔ)性行政決定和保障性行政決定。 為清楚起見(jiàn)，可繪制行政決定譜系(圖1)。

2.功能

行政命令并不涉及相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)和資格，不具有懲罰性，而是通過(guò)一定時(shí)間內(nèi)對(duì)某些事項(xiàng)或特定人作特定規(guī)范，要求相對(duì)人履行一定的行為義務(wù)并遵守一定的行為規(guī)則，如對(duì)行為進(jìn)行限制或者禁止等[6]。

環(huán)境行政命令并未給相對(duì)人增加新的義務(wù)，只是從沒(méi)有履行義務(wù)的狀態(tài)回歸履行義務(wù)的狀態(tài)，具有補(bǔ)救性，如責(zé)令限制生產(chǎn)并沒(méi)有設(shè)定新的義務(wù)，只是要求超標(biāo)超總量排放的排污者履行符合排污濃度和總量的既有法定義務(wù)[7]。 守法是一種普遍義務(wù)[8]，并非限于違法者的義務(wù)。 環(huán)境行政處罰對(duì)沒(méi)有履行義務(wù)的相對(duì)人施加額外的義務(wù)如罰款，具有懲罰性，已經(jīng)依法履行義務(wù)的相對(duì)人不需要承擔(dān)罰款等處罰。 行政命令的補(bǔ)救功能是面向過(guò)去、糾正已經(jīng)發(fā)生的違法行為，讓相對(duì)人履行法律規(guī)定的義務(wù)，以使其恢復(fù)合法狀態(tài)，并未增加額外義務(wù)；行政處罰以懲罰為其主旨，既對(duì)過(guò)去的違法行為進(jìn)行消極評(píng)價(jià)，也震懾未來(lái)可能發(fā)生的違法行為，設(shè)定的義務(wù)是行為合法時(shí)所沒(méi)有的義務(wù)[9]。

若責(zé)令行為關(guān)注的只有違法行為，旨在終結(jié)違法行為和回歸合法狀態(tài)，屬于行政命令；若責(zé)令行為對(duì)違法者要求了額外的新義務(wù)，突破了有關(guān)對(duì)其施加義務(wù)規(guī)定的界限，則屬于行政處罰[10]。

(三)根據(jù)功能從實(shí)質(zhì)上加以區(qū)別

上述案例中以規(guī)定責(zé)令改正行為的條款位列法律責(zé)任部分且和處罰并列、行政處理決定書內(nèi)容契合《行政處罰法》的規(guī)定、實(shí)際程序和行文符合處罰有關(guān)規(guī)定等為標(biāo)準(zhǔn)判斷責(zé)任形式的歸屬，顯然僅從形式上進(jìn)行判斷，并未考慮責(zé)任形式實(shí)質(zhì)上是否具有懲罰性。 佛山市長(zhǎng)溢公司與當(dāng)?shù)丨h(huán)保局關(guān)于行政命令的上訴案中，爭(zhēng)議的責(zé)令改正違法行為無(wú)非是落實(shí)此前拆除燃煤鍋爐的義務(wù)而已，并不涉及對(duì)違法者的懲罰，自然屬于環(huán)境行政命令。

2020 年6 月28 日，《行政處罰法(修訂草案)》提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議。 該草案將“責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為”列為行政處罰種類，忽視了這兩類行政行為在具體語(yǔ)境或情境中的不同含義[11]。 判斷某種責(zé)任形式的性質(zhì)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行立法，在實(shí)質(zhì)上對(duì)其功能是補(bǔ)救性抑或懲罰性加以判斷。下面以表述相似的停產(chǎn)停業(yè)和停止生產(chǎn)之間的比較為例說(shuō)明二者的區(qū)別。

理論界對(duì)停產(chǎn)停業(yè)的性質(zhì)莫衷一是。 有觀點(diǎn)指出，停產(chǎn)停業(yè)并非完全否定相對(duì)人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的資格，而是有限度地對(duì)相對(duì)人一段時(shí)期的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行部分限制或完全剝奪[12]。 另一觀點(diǎn)則堅(jiān)持停產(chǎn)停業(yè)是永久性的[13]249。 行政處罰包括關(guān)閉和吊銷許可證、執(zhí)照，其于形式上滅失了企業(yè)的主體資格和行為能力，后果是實(shí)質(zhì)上永久地剝奪了當(dāng)事人的行為能力。 與關(guān)閉和吊銷證照不同，停產(chǎn)停業(yè)顯然并不涉及主體資格和行為能力的形式消滅，但停產(chǎn)停業(yè)在《行政處罰法》與《環(huán)境行政處罰辦法》中都被列為行政處罰類型，且《環(huán)境行政處罰辦法》第10 條將“停產(chǎn)、停業(yè)”和“關(guān)閉”列在了同一項(xiàng)，其落腳點(diǎn)應(yīng)該是對(duì)相對(duì)人行為能力的實(shí)質(zhì)性剝奪。 因此，停產(chǎn)停業(yè)在法理上應(yīng)當(dāng)是永久性的，是對(duì)違法者行為能力的事實(shí)上的剝奪，其實(shí)質(zhì)效果和關(guān)閉、吊銷證照并沒(méi)有本質(zhì)上的不同，但在形式上卻保留了主體資格。此即從實(shí)質(zhì)上判斷責(zé)任形式性質(zhì)的路徑。

判斷停產(chǎn)停業(yè)在性質(zhì)上是暫時(shí)的還是永久的，有助于判斷停產(chǎn)停業(yè)是否具有懲罰性，從而在實(shí)質(zhì)上明確其屬于行政處罰抑或行政命令。 得到排污(生產(chǎn))批準(zhǔn)或許可的主體如果被行政機(jī)關(guān)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，就意味著喪失了排污(生產(chǎn))活動(dòng)的權(quán)利，明顯具有懲罰性。 若企業(yè)未獲批準(zhǔn)或取得排污許可而進(jìn)行了只有獲批或得到許可才能進(jìn)行的排污(生產(chǎn))行為，則該企業(yè)自始非法，被責(zé)令停止該活動(dòng)，并非對(duì)其懲罰，只是恢復(fù)合法秩序。 對(duì)這類主體，應(yīng)適用責(zé)令停止違法行為，具體責(zé)任形式是停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等①如責(zé)令停止生產(chǎn)作為行政命令，針對(duì)與建設(shè)項(xiàng)目需配套的環(huán)保設(shè)施未建成、未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格而排污(生產(chǎn))的違法行為，停止生產(chǎn)并沒(méi)有給相對(duì)人施加原有義務(wù)之外的義務(wù)，因?yàn)槠浔旧聿⑽传@得排污或投產(chǎn)的資格。。 “停產(chǎn)”或“停業(yè)”的表述也會(huì)嵌入其他責(zé)任形式，如停業(yè)整頓、停產(chǎn)整治、停產(chǎn)整頓或停產(chǎn)停業(yè)整頓等，這些責(zé)任形式的效果偏重整治或整頓，其中的停產(chǎn)或停業(yè)僅為臨時(shí)手段，行政機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)整治或整頓的效果來(lái)決定其是否恢復(fù)正常生產(chǎn)[13]249。 其目的是督促相對(duì)人改正違法行為而回歸合法狀態(tài)，具有補(bǔ)救性而非懲罰性。

因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體責(zé)任形式在功能層面判斷是補(bǔ)救還是懲罰，從實(shí)質(zhì)上判斷其屬于環(huán)境行政命令或環(huán)境行政處罰。 作為紓解困境的出路，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是制定《環(huán)境行政命令辦法》，將具有補(bǔ)救性的責(zé)任形式納入其中，當(dāng)下的做法則是在修訂《環(huán)境行政處罰辦法》時(shí)將具有補(bǔ)救性的“停產(chǎn)整頓”從行政處罰中移除。

三、部分環(huán)境行政命令內(nèi)容模糊及其化解

(一)有些案例否定環(huán)境行政命令的可執(zhí)行性

多數(shù)案例認(rèn)可環(huán)境行政命令的執(zhí)行力，但司法實(shí)踐中也不乏否定行政命令可執(zhí)行性的案例②本部分引用案例來(lái)自中國(guó)裁判文書網(wǎng)，檢索條件如下:案件名稱為“環(huán)境保護(hù)局”或“生態(tài)環(huán)境局”，案件類型為“行政案件”，案由為“行政案由”，文書類型為“裁定書”，全文檢索為“執(zhí)行力”，裁判日期為“2010 年3 月1 日至2020 年11 月28 日”，檢索到170 篇。 遴選部分存在問(wèn)題或者能反映問(wèn)題的案例。，如四川省自貢市自流井區(qū)人民法院(2015)自流行審初第23 號(hào)“自貢市環(huán)境保護(hù)局與被申請(qǐng)人自貢東安金廈電站設(shè)備制造有限公司環(huán)保糾紛案” 一審行政裁定書、四川省自貢市中級(jí)人民法院(2015)自行審終字第44 號(hào)“自貢市環(huán)境保護(hù)局與自貢東安金廈電站設(shè)備制造有限公司環(huán)保糾紛” 二審行政裁定書、安徽省太湖縣人民法院(2014)太行非審字第00314 號(hào)“太湖縣環(huán)境保護(hù)局與王章立行政處罰” 一審非訴執(zhí)行審查裁定書都否定了所涉停止生產(chǎn)決定的可執(zhí)行性；江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院(2019)蘇1291 執(zhí)131 號(hào)“泰州市生態(tài)環(huán)境局與靖江龍威糧油港務(wù)有限公司糾紛案” 執(zhí)行裁定書否定了“停止木片、化肥裝卸、倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目的使用”執(zhí)行事項(xiàng)的可執(zhí)行性。 法院給出的理由都是缺乏給付內(nèi)容，依據(jù)是《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行規(guī)定》)第18 條第(4)項(xiàng)的規(guī)定“申請(qǐng)執(zhí)行的法律文書有給付內(nèi)容，且執(zhí)行標(biāo)的和被執(zhí)行人明確”。 個(gè)別案例的理由有些特殊。 吉林省的一個(gè)行政裁決書③參見(jiàn)吉林省四平市中級(jí)人民法院(2015)四行終字第56 號(hào)“上訴人(原審原告)四平市優(yōu)品美饌餐飲有限公司訴被上訴人(原審被告)四平市環(huán)境保護(hù)局撤銷具體行政行為一案”行政裁定書。援引《執(zhí)行規(guī)定》以否定責(zé)令停止生產(chǎn)(停止?fàn)I業(yè))的可執(zhí)行性，但在說(shuō)理上強(qiáng)調(diào)“不作為”不可執(zhí)行。 該裁定書認(rèn)為，本案中責(zé)令停止生產(chǎn)(停止?fàn)I業(yè))是行政命令，與其他“責(zé)令”特別是行政處罰類的“責(zé)令罰”較為不同，其含義是要求原告以不作為為執(zhí)行內(nèi)容，是原告自動(dòng)履行的一種義務(wù)性行為。 在裁定書看來(lái)，本案中責(zé)令不作為是一種消極的義務(wù)，而“給付”實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是積極主動(dòng)的行為，因此該命令的要求不是訴訟法意義上的給付內(nèi)容，其內(nèi)容不可執(zhí)行，不具執(zhí)行力。 該裁定的邏輯是:不作為無(wú)給付內(nèi)容。 對(duì)這個(gè)邏輯，有人就明確指出“作為給付內(nèi)容的行為，既可以是作為，也可以是不作為”[14]。 若責(zé)令不作為是合法且必要的，對(duì)此不予執(zhí)行，就不能對(duì)應(yīng)受處罰、應(yīng)當(dāng)停止的違法行為進(jìn)行有效制裁和約束[15]。

筆者在調(diào)研中多次聽(tīng)到基層環(huán)保官員反映，法院不愿意賦予責(zé)令改正的命令以執(zhí)行力，個(gè)別地方法院甚至以文件形式否定責(zé)令改正(不限于環(huán)境法領(lǐng)域)的執(zhí)行力④如《重慶市高級(jí)人民法院關(guān)于非訴行政執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》(渝高法[2004]244 號(hào))第10 條規(guī)定:“行政主體或者權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法裁定不予受理:……(四)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行政主體作出的屬責(zé)令改正等不具有執(zhí)行內(nèi)容的行政決定的?！边@顯然直接將把責(zé)令改正歸為不具有執(zhí)行內(nèi)容的范疇。。 法院不受理某些具體行政行為的執(zhí)行申請(qǐng)，也有實(shí)踐上的原因，即受理后難以執(zhí)行，傳統(tǒng)的執(zhí)行方式、手段在落實(shí)某些具體行政行為時(shí)舉步維艱，這間接導(dǎo)致了法院的不受理。 有觀點(diǎn)認(rèn)為，法院不可將執(zhí)行難度高、執(zhí)行措施落空等當(dāng)做不受理執(zhí)行申請(qǐng)的擋箭牌，因?yàn)檫@不能為法院的不受理作出合法解釋[16]。 不過(guò)，是否應(yīng)受理和受理后執(zhí)行難度大并非完全沒(méi)有關(guān)系，法院受理執(zhí)行申請(qǐng)之后如無(wú)法執(zhí)行，損害的是法院的權(quán)威和法律的嚴(yán)肅性。 對(duì)執(zhí)行難度應(yīng)區(qū)分情況加以考慮，執(zhí)行難度大如果是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畨毫Φ确芍獾囊蛩卦斐傻?，自然不宜作為不予受理?zhí)行申請(qǐng)的理由；但如果是因?yàn)榻o付內(nèi)容不明確或模糊造成的，這顯然是法律上的理由，不予執(zhí)行有其合理性。

(二)行政命令內(nèi)容的明確性是可執(zhí)行性的前提

部分環(huán)境行政命令不可執(zhí)行的原因在于內(nèi)容不明確。 生效法律文書是確定強(qiáng)制執(zhí)行之范圍的標(biāo)尺，為避免執(zhí)行中的不確定性，生效的法律文書必須明確債務(wù)人應(yīng)當(dāng)給付的內(nèi)容。 對(duì)此，《執(zhí)行規(guī)定》和2015 年出臺(tái)的《民事訴訟法》的司法解釋都作出了相關(guān)規(guī)定①《執(zhí)行規(guī)定》第18 條第(4)項(xiàng)規(guī)定:“申請(qǐng)執(zhí)行的法律文書有給付內(nèi)容，且執(zhí)行標(biāo)的和被執(zhí)行人明確”；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第463 條規(guī)定:“當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院執(zhí)行的生效法律文書應(yīng)當(dāng)具備下列條件:(一)權(quán)利義務(wù)主體明確；(二)給付內(nèi)容明確。 法律文書確定繼續(xù)履行合同的，應(yīng)當(dāng)明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容?！?，其中，《執(zhí)行規(guī)定》第18 條規(guī)定執(zhí)行立案的條件之一即為給付內(nèi)容明確②《執(zhí)行規(guī)定》第18 條規(guī)定:“……人民法院對(duì)符合上述條件的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)予以立案；不符合上述條件之一的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)裁定不予受理。”。

如果生效法律文書給付內(nèi)容不明，是否當(dāng)然一律不得執(zhí)行呢? 給付內(nèi)容不明，從文本層面可理解為由生效法律文書的主文無(wú)法得出明確的給付內(nèi)容，但這并不意味著當(dāng)然無(wú)法執(zhí)行。 執(zhí)行機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)法律文書以及其他卷宗資料的查明可以對(duì)此予以明確。 這個(gè)階段，給付內(nèi)容的確定一般是通過(guò)執(zhí)行機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)法律文書等資料中事實(shí)與判決的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合判斷來(lái)實(shí)現(xiàn)的③參見(jiàn)百曉鋒、董少謀:《生效法律文書給付內(nèi)容不明問(wèn)題之處理》，《人民法院報(bào)》2016 年3 月23 日，第8 版。。 因此，判決主文中給付內(nèi)容不明確并非判定給付內(nèi)容不明的可靠依據(jù)，負(fù)責(zé)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查之后仍無(wú)法確定給付內(nèi)容的，才能得出給付內(nèi)容不明的判斷結(jié)論。 域外大陸法系國(guó)家和地區(qū)處理生效法律文書給付內(nèi)容不明問(wèn)題的常見(jiàn)方式是駁回執(zhí)行申請(qǐng)。 可見(jiàn)，即便環(huán)境行政命令的給付內(nèi)容存在不明之處，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的法院不宜簡(jiǎn)單不予受理了事，而應(yīng)調(diào)閱卷宗詳細(xì)審查，探究當(dāng)事人真意，厘清執(zhí)行事項(xiàng)。

雖然作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的法院在厘清執(zhí)行事項(xiàng)上應(yīng)該積極作為，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡量避免給付內(nèi)容不明的情況出現(xiàn)。 環(huán)境行政處罰的執(zhí)行事項(xiàng)較為具體明確，通常不會(huì)發(fā)生可執(zhí)行性的爭(zhēng)議，但行政命令情況則更復(fù)雜。 行政命令內(nèi)容上包括不作為和作為。 從這個(gè)意義上理解，環(huán)境行政命令分為責(zé)令不作為和責(zé)令作為兩種類型，分別對(duì)應(yīng)責(zé)令停止違法行為和狹義的責(zé)令改正違法行為④下文除非特別聲明，改正違法行為指狹義的改正違法行為。。 雖然實(shí)踐中經(jīng)常將責(zé)令停止違法行為也歸于責(zé)令改正違法行為的類型，但這種歸類遮蔽了二者的差異，而這種差異對(duì)于目前討論的可執(zhí)行性和下文討論的行政程序都將產(chǎn)生影響，有加以區(qū)分的必要。

(三)以“不作為”為內(nèi)容的停止違法行為具有可執(zhí)行性

不作為就是停止現(xiàn)有行為，內(nèi)容明確清晰，具有可執(zhí)行性，責(zé)令不作為即責(zé)令停止違法行為，如停止建設(shè)、停止生產(chǎn)、停止使用等，并不存在給付內(nèi)容不明而缺乏可執(zhí)行性的問(wèn)題。 這些責(zé)任形式針對(duì)行為人未經(jīng)過(guò)生態(tài)環(huán)境部門批準(zhǔn)或許可實(shí)施的行為，行為人毫無(wú)合法利益可言，應(yīng)停止現(xiàn)有行為。 前文提到的以缺乏給付內(nèi)容為由否定了所涉停止生產(chǎn)決定的可執(zhí)行性以及以缺乏給付內(nèi)容為由否定“停止木片、化肥裝卸、倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目的使用”的可執(zhí)行性的案例，均將“不作為”視為模糊的不具有執(zhí)行內(nèi)容的行為，在基本邏輯上就出現(xiàn)了重大錯(cuò)誤，于法于理無(wú)據(jù)，在今后的判決中應(yīng)當(dāng)予以警惕和辨明。

(四)將以“作為”為內(nèi)容的改正違法行為具體化

和不作為的“一停了之”不同，作為的內(nèi)容由作為的方式、手段、期限等組成。 責(zé)令改正違法行為是針對(duì)違反作為義務(wù)的行為所作出的行政命令，在執(zhí)法實(shí)踐中，責(zé)令改正違法行為往往具有不同的外觀，表現(xiàn)為不同的具體形式①如已獲得排污的批準(zhǔn)或許可，但違法不嚴(yán)重的行為，按照各相關(guān)立法，其具體形式可以是限制生產(chǎn)、限量排污、限產(chǎn)限排、限期治理、限期整改、停產(chǎn)整頓、停產(chǎn)整治、停業(yè)整治、停工整治等。 我國(guó)對(duì)獲得排污許可、嚴(yán)重違法的處以關(guān)閉、吊銷證照或者停產(chǎn)停業(yè)的處罰。 《環(huán)境保護(hù)法》第60 條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！薄?如果生態(tài)環(huán)境部門在給予相對(duì)人的文書中僅僅表示責(zé)令改正違法行為或限制生產(chǎn)、限量排污等，并未載明改正或限制的方式、手段、期限等內(nèi)容，法院自然能以沒(méi)有給付內(nèi)容為理由拒絕執(zhí)行。 將責(zé)令改正的內(nèi)容加以具體化、明確化是令其獲得可執(zhí)行性的前提。

從生態(tài)環(huán)境部門角度看，為避免在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)被法院拒絕的結(jié)果發(fā)生，作出的行政命令應(yīng)該在內(nèi)容上盡量明確，不宜完全寄希望于法院解釋確定給付內(nèi)容。

行政行為是連接現(xiàn)實(shí)生活和法律規(guī)范的橋梁，行政命令作為一種具體行政行為，其本質(zhì)即為行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人施加特定義務(wù)。 作出行政命令往往包括以下三步，即法律規(guī)定—命令發(fā)布—義務(wù)履行。 行政命令可被一分為二，這導(dǎo)致行政命令的實(shí)施也有所不同。 一種是法定命令，即行政命令在法律中有直接詳細(xì)的規(guī)定，相對(duì)人根據(jù)有權(quán)主體依法發(fā)布的命令履行義務(wù)；一種是職權(quán)命令，行政命令在法律中僅表現(xiàn)為概括的形式，相對(duì)人根據(jù)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)將義務(wù)具體化和明確化后所下達(dá)的決定書來(lái)履行義務(wù)[4]。 責(zé)令停止環(huán)境違法行為適用于未獲批或未受到行政機(jī)關(guān)許可就開(kāi)工建設(shè)或者投產(chǎn)排污等行為時(shí)，針對(duì)這些不履行不作為義務(wù)的行為，停止作為即可，責(zé)令的內(nèi)容容易確定；但針對(duì)已經(jīng)獲批或已得到相關(guān)機(jī)關(guān)的行政許可而從事排污(生產(chǎn))、同時(shí)又存在較輕的違法行為的情形，由于違反作為義務(wù)的事實(shí)千差萬(wàn)別，責(zé)令改正違法行為的行政命令要將之導(dǎo)正到合法作為狀態(tài)，其方式、手段、期限自然不能一致，因此無(wú)法從法律層面作出普遍性規(guī)定，只能在具體執(zhí)法過(guò)程中加以確定。 責(zé)令改正的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)按照具體案件載明責(zé)令改正的合理期限和改正的方式等，不宜籠統(tǒng)寫為“責(zé)令(限期)改正”[17]。 根據(jù)上文分析，責(zé)令相對(duì)人改正違法行為，包括《環(huán)境保護(hù)法》第60 條提及的限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等行政命令都不宜太過(guò)籠統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)責(zé)令改正的內(nèi)容進(jìn)行具體化。

限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治籠統(tǒng)抽象，內(nèi)容模糊，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》在具體化上作出了努力，該規(guī)定對(duì)責(zé)令限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治的決定書的內(nèi)容進(jìn)行了具體化和明確化②《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》第13 條規(guī)定:“責(zé)令限制生產(chǎn)決定書和責(zé)令停產(chǎn)整治決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng):(一)排污者的基本情況，包括名稱或者姓名、營(yíng)業(yè)執(zhí)照號(hào)碼或者居民身份證號(hào)碼、組織機(jī)構(gòu)代碼、地址以及法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人姓名等；(二)違法事實(shí)、證據(jù)，以及作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的依據(jù)；(三)責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的改正方式、期限；(四)排污者應(yīng)當(dāng)履行的相關(guān)義務(wù)及申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；(五)環(huán)境保護(hù)主管部門的名稱、印章和決定日期?！?。 在執(zhí)法實(shí)踐中，由于已經(jīng)根據(jù)實(shí)際情況確定責(zé)令改正的具體內(nèi)容，法院不能根據(jù)行政命令不可執(zhí)行或行政命令無(wú)可給付的明確內(nèi)容而拒絕執(zhí)行。

在如何具體進(jìn)行“限制生產(chǎn)”和“停產(chǎn)整治”上，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研之后加以確定，不宜一刀切。 首先，生態(tài)環(huán)境部門作為環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，在“限制生產(chǎn)”和“停產(chǎn)整治”內(nèi)容的確定上，有權(quán)力和責(zé)任根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況自由裁量；其次，排污企業(yè)從設(shè)立到運(yùn)行都處在生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管之下，生態(tài)環(huán)境部門掌握或者可以獲得企業(yè)的生產(chǎn)和排污信息；第三，生態(tài)環(huán)境部門下屬的事業(yè)單位如環(huán)境監(jiān)測(cè)站、環(huán)境科學(xué)研究院(所)、環(huán)境工程評(píng)估中心等運(yùn)用其專業(yè)技術(shù)能力為生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法提供技術(shù)支持，為環(huán)境行政命令內(nèi)容的科學(xué)性提供保障。 因此，無(wú)論從正當(dāng)性還是可行性上，生態(tài)環(huán)境部門都應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?zhí)法對(duì)象的情況確定個(gè)性化的“限制生產(chǎn)”和“停產(chǎn)整治”的具體內(nèi)容。 執(zhí)行的具體內(nèi)容即如何將獲得排污許可的具有合法利益的相對(duì)人從違法狀態(tài)導(dǎo)正到合法狀態(tài)，這種導(dǎo)正應(yīng)當(dāng)建立在生態(tài)環(huán)境部門和相對(duì)人進(jìn)行合作和協(xié)商的基礎(chǔ)上。 這涉及程序性問(wèn)題，有關(guān)程序性問(wèn)題的具體內(nèi)容將在本文第四部分加以闡述。

四、環(huán)境行政命令程序適用的困境及紓解

(一)環(huán)境行政命令程序的實(shí)踐和立法困境

在環(huán)境行政命令適用程序方面，各地實(shí)踐中的做法并不一致。 有的生態(tài)環(huán)境部門參照環(huán)境行政處罰的程序，對(duì)環(huán)境行政命令也進(jìn)行立案、撤銷立案、結(jié)案和歸檔，甚至還進(jìn)行集體審議，整個(gè)環(huán)境行政命令工作時(shí)限較長(zhǎng)；有的環(huán)境行政命令有立案程序卻沒(méi)有結(jié)案程序，或者沒(méi)有立案程序卻又有結(jié)案程序。甚至于在實(shí)踐中，部分生態(tài)環(huán)境部門為提高執(zhí)法速度，針對(duì)作為“行政處罰的前置程序”和“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的前置程序”的環(huán)境行政命令統(tǒng)一印發(fā)《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，工作人員針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為，并不制作現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄和詢問(wèn)筆錄，甚至不拍照取證，直接發(fā)放《環(huán)境違法行為限期改正通知書》了事，而且該通知書既不記載證據(jù)目錄，也不告知行政相對(duì)方救濟(jì)途徑[18]29-30。 部分生態(tài)環(huán)境部門往往著眼于使環(huán)境違法行為立即停止、環(huán)境污染馬上遏制之上，在發(fā)出行政命令文書時(shí)并未對(duì)行政相對(duì)方進(jìn)行告知，而是直接作出命令決定，行政相對(duì)方申請(qǐng)聽(tīng)證的途徑缺失[18]25。 最近對(duì)部分基層生態(tài)環(huán)境部門作出的行政處罰案卷的抽查發(fā)現(xiàn)，一些基層生態(tài)環(huán)境部門向當(dāng)事人送達(dá)責(zé)令改正文書的時(shí)間節(jié)點(diǎn)都不相同，有的在現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)違法行為后就立即送達(dá)，有的在案件調(diào)查終結(jié)后送達(dá)[17]。 環(huán)境行政命令適用程序的無(wú)序由此可見(jiàn)一斑。

在法律上對(duì)環(huán)境行政命令和行政處罰加以區(qū)分的重要意義之一在于二者所適用的行政程序的差別。 《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條表明，行政命令和行政處罰是涇渭分明的，法律并不強(qiáng)制行政命令遵循行政處罰的程序要求。 實(shí)踐中有關(guān)環(huán)境行政命令的程序問(wèn)題引發(fā)的行政訴訟案件，不少是因?yàn)樽鞒鲐?zé)令改正的決定沒(méi)有通知相對(duì)人程序上的權(quán)利而引發(fā)的。 其中，也有法院在判決中以《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條規(guī)定的“行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定”為由支持行政機(jī)關(guān)的行為①如湖南省寧遠(yuǎn)縣人民法院(2018)湘1126 行初67 號(hào)“原告藍(lán)山縣雪嶺山泉純凈水廠不服被告藍(lán)山縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政命令、被告藍(lán)山縣人民政府環(huán)保行政復(fù)議及行政賠償案”一審行政判決書認(rèn)為，責(zé)令改正違法行為決定并非行政處罰決定而是作出行政處罰時(shí)責(zé)令改正違法行為的行政命令，環(huán)境保護(hù)局不具有告知原告享有陳述、申辯、聽(tīng)證的權(quán)利的義務(wù)。。 環(huán)境行政命令的概念雖然在《環(huán)境行政處罰辦法》中得以確立，但其適用程序并沒(méi)有予以規(guī)定，而且有關(guān)解釋或規(guī)定賦予行政機(jī)關(guān)過(guò)大的自由裁量權(quán)。 在《環(huán)境行政處罰辦法》頒布后，原環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，辦案過(guò)程中，如果環(huán)保部門決定作出的行政行為是行政處罰，就有必要對(duì)告知、聽(tīng)證等程序進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行，如若不然，就違反了法律規(guī)定的程序性義務(wù)；若環(huán)保部門實(shí)施的是責(zé)令改正違法行為，則可以選擇不進(jìn)行告知和聽(tīng)證[19]。 另外，《環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第44 條也肯定了環(huán)境行政命令適用程序的自由裁量性②《環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第44 條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)主管部門在作出責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用的行政命令之前，認(rèn)為需要組織聽(tīng)證的，可以參照本程序規(guī)定執(zhí)行?！?。

環(huán)境行政命令程序立法的缺失是導(dǎo)致上述亂象的主要原因。 程序立法的缺失可能導(dǎo)致如下后果:第一，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政命令時(shí)在程序的適用上無(wú)所適從或者恣意專斷；第二，不考慮環(huán)境行政命令的類型而適用統(tǒng)一的行政程序，致使相對(duì)人權(quán)利被侵犯或因?qū)嵤┎槐匾某绦蚨速M(fèi)行政資源；第三，責(zé)令改正違法行為的命令因缺乏程序保障而難以具體化，從而不具備可執(zhí)行性。

(二)環(huán)境行政命令應(yīng)有程序要求

立法的缺失是導(dǎo)致各地執(zhí)法實(shí)踐中做法不一和司法適用亂象的直接原因，但實(shí)踐中存在的“沒(méi)有成文法要求，行政命令的程序就可以不受任何約束”的認(rèn)識(shí)，在一定程度上加劇了這種亂象。 雖然根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條，行政命令并不被強(qiáng)制要求遵循行政處罰的法定程序，但這并不意味著行政命令不適用任何行政程序。 根據(jù)法理，即便沒(méi)有成文法的規(guī)定，行政命令也應(yīng)遵循一定的程序要求。不過(guò)，通過(guò)立法規(guī)定行政命令或環(huán)境行政命令適用的程序，有助于從根本上澄清認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

1.環(huán)境行政命令不得違背正當(dāng)程序原則

有關(guān)行政命令的程序問(wèn)題，需要從行政程序的理論和實(shí)踐中尋找答案。 西方國(guó)家的行政法以正當(dāng)程序原則為其遵循的基本原則之一，該原則要求在可能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生損益效果的行政行為中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行一定程序，如事先履行告知義務(wù)，闡明行為理?yè)?jù)，聽(tīng)取陳述與申辯，提供救濟(jì)方式等[20]83。行政命令要求相對(duì)人履行特定的義務(wù)，屬于不利行政決定。 不利行政決定和授益行政決定是相對(duì)應(yīng)的，二者的分類標(biāo)準(zhǔn)是行政決定的內(nèi)容對(duì)相對(duì)人是否有利[21]。 此種分類具有程序法上的意義。 行政機(jī)關(guān)作出前種行政決定時(shí)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)并向其闡明行為理由，如日本的《行政程序法》有關(guān)不利處分程序的規(guī)定中最核心的內(nèi)容是聽(tīng)取意見(jiàn)制度。 相比較而言，聽(tīng)取意見(jiàn)并非作出授益行政決定時(shí)的必經(jīng)程序[22]。 日本的不利處分①日本的不利處分是指行政廳基于法令，以特定人為名義，直接地科處義務(wù)或者限制其權(quán)利的處分。 作為科處義務(wù)的處分的例子包括物件的除卻命令、設(shè)施的改善命令。 參見(jiàn)[日]南博方.行政法.楊建順，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009:100.與我國(guó)的行政命令高度契合。 不利處分一般遵循告知處分、被處分人提出意見(jiàn)、決定處分這些程序。 根據(jù)日本《行政程序法》第15 條第1 款可知，在不利處分中，行政廳必須事先告知相對(duì)人準(zhǔn)備對(duì)其實(shí)施的處分之內(nèi)容、處分所根據(jù)之法令、成為處分原因的事實(shí)等。 此法還參照不利處分的嚴(yán)重程度，把其所適用的程序區(qū)分為聽(tīng)證和辨明兩種。 聽(tīng)證程序主要適用于不利程度高的嚴(yán)重處分②如不利處分中的許可、認(rèn)可等的撤銷，相對(duì)人資格或地位的剝奪、干部等的解任命令等。；辨明程序適用于不適用聽(tīng)證程序的不利處分③如許可停止(暫扣執(zhí)照)、設(shè)施的改善命令等。。 辨明程序更為簡(jiǎn)便，但不利處分的說(shuō)明理由、處分告知等對(duì)于聽(tīng)證和辨明程序都適用[23]。

對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，正當(dāng)程序包括三個(gè)必要因素:“告知義務(wù)(事先告知、告知決定的內(nèi)容和理由、教示救濟(jì)途徑等)，聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的義務(wù)(包括允許卷宗閱覽義務(wù))，公正而理性作為之義務(wù)?！盵24]我國(guó)多位學(xué)者公布了行政程序法的專家建議稿[20]394-450[25][26]，這些專家建議稿規(guī)定的行政決定的一般程序都包括調(diào)查、聽(tīng)取意見(jiàn)、告知等基本環(huán)節(jié)，這個(gè)一般程序自然適用于包括行政命令在內(nèi)的所有行政決定。因此，環(huán)境行政命令也需要遵循一定的程序。 實(shí)踐中有法院秉持這種做法，如2017 年四川的一份行政判決書④參見(jiàn)四川省樂(lè)山市中級(jí)人民法院(2017)川11 行終173 號(hào)“五通橋區(qū)環(huán)境保護(hù)局與四川樂(lè)山川本電器制造有限公司命令上訴案”行政判決書。就認(rèn)為，責(zé)令改正和行政處罰是有著緊密聯(lián)系的行政行為，且均會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，這就決定了在作出責(zé)令改正違法行為的決定之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)與行政處罰程序類似的正當(dāng)程序，有義務(wù)事先告知相對(duì)人和利害關(guān)系人擬作決定的內(nèi)容、理由等，且聽(tīng)取其陳述與申辯。

我國(guó)立法并未對(duì)行政機(jī)關(guān)作出環(huán)境行政命令的行為施加程序方面的要求，這會(huì)縱容自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象，容易導(dǎo)致行政命令作出程序過(guò)于寬松，最終損害程序正義。 盡管我國(guó)對(duì)于行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制之外的行政機(jī)關(guān)的行為缺乏規(guī)范約束，相應(yīng)的行政程序規(guī)定尚付闕如，但允許生態(tài)環(huán)境部門在作出行政命令時(shí)根據(jù)自己的意愿隨意選擇是否實(shí)施告知等程序，顯然違背正當(dāng)程序原則。

2.環(huán)境行政命令程序應(yīng)具有靈活性

現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人和利害關(guān)系人的合作。 在上述主體參與決定的過(guò)程中，寬泛的參與不僅能夠體現(xiàn)民主的價(jià)值，而且會(huì)促進(jìn)問(wèn)題的有效解決[27]35。 行政命令在一定程度上的開(kāi)放性使得相對(duì)人有進(jìn)行利益判斷和行為選擇的機(jī)會(huì)，相對(duì)人參與行政過(guò)程實(shí)現(xiàn)了行政民主的參與和合作。 獲得批準(zhǔn)或取得許可的相對(duì)人一般具有合法經(jīng)營(yíng)的主觀愿望，因?yàn)榧夹g(shù)、工藝、管理水平、經(jīng)驗(yàn)等諸多原因，相對(duì)人未必能馬上進(jìn)入合法經(jīng)營(yíng)的客觀狀態(tài)，而行政命令以恢復(fù)合法秩序?yàn)槟康?，行政機(jī)關(guān)可以借以指導(dǎo)相對(duì)人走上合法經(jīng)營(yíng)的軌道，二者在此方面有合作空間。 執(zhí)法者通過(guò)與當(dāng)事人協(xié)商，一方面向相對(duì)人表示其強(qiáng)烈的執(zhí)法意志；另一方面展現(xiàn)其愿意協(xié)助相對(duì)人解決違法問(wèn)題的真誠(chéng)態(tài)度，從而更好地在執(zhí)法者和違法者之間建立和諧關(guān)系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的[28]24。 行政行為應(yīng)結(jié)合影響違法者行為的因素進(jìn)行設(shè)計(jì)。行為人根據(jù)違法的成本收益分析作出選擇，但處罰只是單向度提高違法成本，忽略了改正違法行為和使違法者恢復(fù)合法狀態(tài)從而為其贏得正常收益的積極作用[29]。 在合作型環(huán)境法時(shí)代，協(xié)商愈發(fā)受到重視，而行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間在行政實(shí)踐中的協(xié)商就是一種重要的協(xié)商類型，這包括制定環(huán)境規(guī)則時(shí)的協(xié)商、作出行政處罰時(shí)的協(xié)商以及日常監(jiān)管中的協(xié)商等[30]。 行政機(jī)關(guān)介入企業(yè)排污的改善是基于一種合作行政的理念[31]和最佳行政的理念[32]，行政機(jī)關(guān)和企業(yè)之間有合作的面向，行政機(jī)關(guān)參與的現(xiàn)代意義上的行政不再僅限于合法行政的底線，而是著眼于合理行政和最佳行政，行政機(jī)關(guān)和企業(yè)之間共同找到排污的改善對(duì)策，于企業(yè)而言是實(shí)現(xiàn)合法排污，于政府而言是達(dá)成行政任務(wù)，于社會(huì)而言是獲得經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的相互協(xié)調(diào)的效果。 環(huán)境行政命令的內(nèi)容應(yīng)在考慮相對(duì)人實(shí)際情況和意見(jiàn)的基礎(chǔ)上加以確定，經(jīng)由相對(duì)人認(rèn)可的環(huán)境行政命令在執(zhí)行上更能取得相對(duì)人的配合，這不僅能夠增強(qiáng)行政命令的正當(dāng)性和合法性，也能夠減少行政成本，提高行政效果。 因而，環(huán)境行政命令的具體內(nèi)容可以通過(guò)在不違反強(qiáng)制性規(guī)定的前提下進(jìn)行協(xié)商而確定，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)享有更大的自由裁量空間，程序上也應(yīng)該更靈活。

美國(guó)環(huán)境執(zhí)法手段的一個(gè)突出特點(diǎn)是:執(zhí)法是為了追求處罰效果與環(huán)境效益的最優(yōu)化，其本旨并非處罰相對(duì)人，不是為了處罰而處罰。 對(duì)于行為違法的判定與改正方案的確定，一般由企業(yè)與環(huán)保署進(jìn)行溝通協(xié)商。 協(xié)商可以令有關(guān)當(dāng)事人深入了解違法情況和替代行動(dòng)方案，促使其自覺(jué)糾正違法行為，從而達(dá)成效益效果最大化的目標(biāo)[28]24。 在美國(guó)，被指證的違法者進(jìn)入法律程序后，可選擇與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，互相達(dá)成諒解，最終可以通過(guò)二者之間的協(xié)議來(lái)解決案件。 和解協(xié)商既可以是非正式協(xié)商，也可以是正式的仲裁程序，但非正式協(xié)商是更慣常的做法①參見(jiàn)《聯(lián)邦規(guī)章典》第40 部第22 條(40 C.F.R.Part22)。。 美國(guó)環(huán)保署的條例鼓勵(lì)被指證的違法者和行政機(jī)關(guān)以對(duì)話形式進(jìn)行和解，當(dāng)然，和解須符合法案和條例的條款和目的[33]。 在日本有見(jiàn)解主張，改善命令要盡量指示具體的改善措施，并允許行政機(jī)關(guān)進(jìn)行代執(zhí)行。 但現(xiàn)實(shí)中，關(guān)于設(shè)施如何改善，從技術(shù)、經(jīng)營(yíng)上來(lái)看，通常有多種選擇余地，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制相對(duì)人做單一選擇不僅在技術(shù)上可能是不恰當(dāng)?shù)?，在法律上還可能對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成不當(dāng)干涉[34]。 這就顯示出雙方合作的必要性。 行政機(jī)關(guān)也有幫助排污者改善排污的職責(zé)，對(duì)排污者的輔導(dǎo)自然應(yīng)該在法律框架之下基于雙方合作進(jìn)行。 行政機(jī)關(guān)和企業(yè)合作尋找實(shí)現(xiàn)合法排污的方案，既可以保證命令內(nèi)容的具體性，又尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，避免引發(fā)不必要的訴訟紛爭(zhēng)。 這就需要在程序上更為靈活，當(dāng)然，這種靈活性必須限制在法律的范圍內(nèi)。

(三)區(qū)別環(huán)境行政命令的類型適用不同程序

為解決環(huán)境行政命令程序適用的困境，應(yīng)當(dāng)完善程序性規(guī)定。 不過(guò)，籠統(tǒng)對(duì)所有類型的環(huán)境行政命令適用同樣的程序必然掩蓋了不同環(huán)境行政命令之間的差別，應(yīng)結(jié)合環(huán)境行政命令的類型適用不同的程序，也以此對(duì)應(yīng)于前文所論述的環(huán)境行政命令可執(zhí)行性的程序保障。

我國(guó)目前的立法對(duì)環(huán)境行政命令雖沒(méi)有像實(shí)施行政處罰一樣設(shè)置嚴(yán)格的程序，但也應(yīng)當(dāng)遵循一般的行政程序②一般的行政程序包括:表明身份、進(jìn)行檢查、指出問(wèn)題、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯、下達(dá)改正決定、簽字確認(rèn)等。 參見(jiàn)谷亨堅(jiān).實(shí)施新《環(huán)保法》需要規(guī)范的環(huán)境違法責(zé)令改正.http:/ /www.cnki.net/kcms/detail/11.5582.X.20150722.1025.002.html，最后訪問(wèn)時(shí)間:2016 年11月8 日。。 至于是否適用聽(tīng)證，應(yīng)該區(qū)別環(huán)境行政命令的類型，即按照具體責(zé)任形式屬于停止違法行為或改正違法行為予以確定。

1.停止違法行為

有些違法行為本身沒(méi)有任何合法利益可言，如未經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)擅自開(kāi)工建設(shè)、未取得排污許可擅自排污等行為，我國(guó)立法通常對(duì)其適用“責(zé)令停止建設(shè)”“責(zé)令停止生產(chǎn)”等命令，這些命令可以概括為責(zé)令停止違法行為，以不作為為內(nèi)容，以回歸不作為狀態(tài)為目的。 對(duì)這類毫無(wú)合法利益的違法行為，應(yīng)當(dāng)履行告知、聽(tīng)取意見(jiàn)、提示救濟(jì)等行政法上的基本程序，原則上無(wú)需組織聽(tīng)證。

2.改正違法行為③這是狹義的改正違法行為，廣義的改正違法行為還包括停止違法行為。

有些相對(duì)人已經(jīng)獲批排污或已取得生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)的排污許可證，且違法情節(jié)較輕，行政命令應(yīng)根據(jù)具體情況導(dǎo)正其行為，一禁了之或一停了之并不合適。 舉例來(lái)說(shuō)，針對(duì)相對(duì)人取得排污許可的超標(biāo)排污的行為，行政機(jī)關(guān)作出的較為常見(jiàn)的責(zé)令改正包括限制生產(chǎn)、限期整改以及停產(chǎn)、停業(yè)、停工整治或整頓等具體形式[2]。 這類行政命令可以概括為責(zé)令改正違法行為，是以引導(dǎo)企業(yè)回歸合法路徑、回復(fù)正常穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序?yàn)槟繕?biāo)而對(duì)命令對(duì)象提出整改或整頓等要求的行政行為，體現(xiàn)出較強(qiáng)的補(bǔ)救意義。由于這類環(huán)境違法行為具有一定的前提性基礎(chǔ)(獲得排污批準(zhǔn)或許可)，采用教育和引導(dǎo)的方式更能體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)和實(shí)施上的社會(huì)評(píng)價(jià)和引導(dǎo)意義，也更能為當(dāng)事人所接受。 因此，這種情況下需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況對(duì)改正的形式進(jìn)行明確。 而聽(tīng)證程序的適用為行政機(jī)關(guān)了解具體情況、作出恰當(dāng)?shù)男姓钐峁┝藱C(jī)會(huì)，同時(shí)也為相對(duì)人參與行政決定過(guò)程創(chuàng)造了條件，更有利于其在教育引導(dǎo)下改正違法行為。

聽(tīng)證程序大體分為兩個(gè)環(huán)節(jié)。 第一個(gè)環(huán)節(jié)是就事實(shí)進(jìn)行調(diào)查和辯論。 聽(tīng)證一方面是當(dāng)事人的程序性權(quán)利，當(dāng)事人通過(guò)行使這一法定權(quán)利保護(hù)自己的合法利益不受行政行為的侵犯，同時(shí)也能通過(guò)抗辯程序幫助行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)查明事實(shí)的責(zé)任，因此，無(wú)論當(dāng)事人是否申請(qǐng)聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)作出對(duì)當(dāng)事人權(quán)利產(chǎn)生重大影響的決定時(shí)都有必要經(jīng)過(guò)這一程序[27]300。 對(duì)應(yīng)于環(huán)境行政命令，由于環(huán)境行政命令的目的是導(dǎo)正違法行為，而環(huán)境違法事實(shí)并非沒(méi)有爭(zhēng)議。 譬如對(duì)污染物部分超標(biāo)、部分達(dá)標(biāo)是否屬于超標(biāo)? 時(shí)而超標(biāo)、時(shí)而達(dá)標(biāo)是否屬于超標(biāo)? 因此在違法事實(shí)認(rèn)定模糊不清的情況下，運(yùn)用聽(tīng)證，有利于在調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清事實(shí)、進(jìn)行合理認(rèn)定，為行政命令的作出提供事實(shí)基礎(chǔ)。 第二個(gè)環(huán)節(jié)則就責(zé)令改正的具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商。 在環(huán)境命令程序的聽(tīng)證中，行政機(jī)關(guān)對(duì)從非法排污狀態(tài)變成達(dá)標(biāo)排放狀態(tài)的方式、手段、期限的確定需要認(rèn)真聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，取得相對(duì)人的配合(如有關(guān)企業(yè)自身環(huán)境信息的提供)，從而取得最好的效果，朝最佳行政的方向發(fā)展。 除此之外，為尋找改正方案，應(yīng)向聽(tīng)證注入更多合作的因素，這與查明事實(shí)環(huán)節(jié)和行政處罰中具有高度對(duì)抗性的聽(tīng)證不同。 環(huán)境行政命令聽(tīng)證的目的是充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)和了解當(dāng)事人的立場(chǎng)。 行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正的決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出，聽(tīng)證中即便生態(tài)環(huán)境部門和當(dāng)事人未就某些事項(xiàng)達(dá)成一致，也不妨礙生態(tài)環(huán)境部門最終作出決定。

五、結(jié) 論

為解決困擾我國(guó)環(huán)境行政命令實(shí)施中的問(wèn)題，有必要出臺(tái)《環(huán)境行政命令辦法》(簡(jiǎn)稱《辦法》)，從而和《環(huán)境行政處罰辦法》形成針對(duì)環(huán)境違法行為的行政命令和行政處罰并舉的兩相配合的格局。 一方面，該《辦法》應(yīng)該根據(jù)環(huán)境行政命令的補(bǔ)救性功能規(guī)定其類型，建立完善的環(huán)境行政命令體系，形成與行政處罰明確的區(qū)分界限；另一方面，《辦法》應(yīng)按照環(huán)境行政命令的類型規(guī)定行政程序，以改變司法實(shí)踐中程序適用混亂的現(xiàn)狀。 環(huán)境行政命令是針對(duì)相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的不利行政行為，必須遵循調(diào)查、告知、聽(tīng)取意見(jiàn)等一般行政行為都應(yīng)遵循的程序要求。 當(dāng)事人未經(jīng)環(huán)評(píng)審批擅自開(kāi)工建設(shè)或者無(wú)證排污的，沒(méi)有任何合法利益，違法事實(shí)認(rèn)定較為容易，對(duì)其適用責(zé)令停止違法行為的行政命令，原則上遵循基本的行政程序即可，無(wú)需舉行聽(tīng)證；對(duì)于獲批排污或已取得排污許可、但違法行為較輕的，可對(duì)其適用責(zé)令改正違法行為，依據(jù)不同的法律和法條，可以是限制生產(chǎn)、限量排污、限產(chǎn)限排、限期治理、限期整改、停產(chǎn)整頓、停產(chǎn)整治、停業(yè)整治、停工整治等。 由于當(dāng)事人具有一定的合法利益，且違法事實(shí)認(rèn)定有一定難度，適用聽(tīng)證程序，一方面能調(diào)查厘清違法事實(shí)，另一方面能使生態(tài)環(huán)境部門和相對(duì)人在法律規(guī)定的框架下進(jìn)行協(xié)商，以便形成改正違法行為的最佳方式、手段、期限等具體內(nèi)容，從而克服其模糊性和保證其可執(zhí)行性，避免因不具有給付內(nèi)容而被法院駁回執(zhí)行申請(qǐng)。