廣州市社會辦醫(yī)政策回顧及成效分析

李秀梅，胡海源，劉 理

（1.南方醫(yī)科大學衛(wèi)生管理學院，廣東 廣州 510515；2.南方醫(yī)科大學順德醫(yī)院，廣東 佛山 528000；3.南方醫(yī)科大學繼續(xù)教育學院，廣東 廣州 510515）

《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統計公報》顯示，2018年我國民營醫(yī)院數量共有20,977個，占全部醫(yī)院總數的63.5%，床位數占全部醫(yī)院床位的26.3%，民營醫(yī)院住院人次占總住院人次的18.3%。可見我國社會辦醫(yī)得到了較大的發(fā)展，初步與公立醫(yī)院形成了多元化辦醫(yī)的格局。但社會辦醫(yī)在服務數量、質量等方面與公立醫(yī)院相比還有較大差距，如何提高其服務質量、充分利用有效資源、形成良好就醫(yī)環(huán)境還需進一步破除體制機制障礙和政策束縛。

2015年6月15日，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》（國辦發(fā)〔2015〕45號），提出放寬準入限制與簡化流程、加強資金扶持與拓寬融資渠道等多項扶持政策。在此背景下，廣州市緊跟國家政策，陸續(xù)出臺一系列政策推動社會辦醫(yī)發(fā)展，完善醫(yī)療市場布局。本文對廣州市社會辦醫(yī)的相關政策進行了回顧，并對其進行總結與成效分析，以期為相關政策的調整及完善提供參考。

1 廣州市社會辦醫(yī)政策特點

2016年1 月-2019年11月，廣州市先后出臺社會辦醫(yī)相關政策文件共16份，主要提出優(yōu)先舉辦社會辦醫(yī)、優(yōu)化流程審批、鼓勵社會資本以多種形式投資醫(yī)療等政策（見表1）。2018年出臺的《廣州市支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展實施方案》提出，到2020年社會辦醫(yī)療機構逐步實現床位數和診療服務量占總量30%的目標。

1.1 拓寬社會辦醫(yī)空間，實現多層次辦醫(yī)

廣州市對醫(yī)療機構、基層服務和公共衛(wèi)生做出規(guī)劃，為社會辦醫(yī)預留空間。2017年發(fā)布的《廣州區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃（2016-2020年）》指出，目前部分公立醫(yī)院單體規(guī)模過大，擠壓了社會辦醫(yī)的發(fā)展空間，從資源、規(guī)劃、醫(yī)療服務體系建設方面對社會辦醫(yī)做出傾斜。

為實現多層次辦醫(yī)，鼓勵社會力量舉辦大型醫(yī)療機構，打造高端醫(yī)療服務，《廣州市醫(yī)療衛(wèi)生設施布局規(guī)劃（2011-2020年）》等文件鼓勵社會資本根據市場需求舉辦高端醫(yī)療和特需醫(yī)療，引導社會辦醫(yī)向高水平、規(guī)模化、集團化發(fā)展，打造醫(yī)療產業(yè)聚集區(qū)。同時為滿足基層醫(yī)療服務需求，提出鼓勵社會辦醫(yī)舉辦醫(yī)養(yǎng)結合機構，建設護理站滿足社區(qū)老年群體的基本醫(yī)療護理需求。

1.2 營造社會辦醫(yī)良好環(huán)境，引導健康發(fā)展

在人才培養(yǎng)、等級評審等多方面實現社會辦醫(yī)與公立醫(yī)院同等待遇是鼓勵社會力量發(fā)展的一項重要舉措。2019年出臺的《廣州市鼓勵社會資本舉辦醫(yī)療機構獎勵補助經費管理辦法》指出，對取得醫(yī)療機構二級、三級等級評審和國家臨床重點?？平ㄔO項目的社會辦醫(yī)機構給予經費獎勵。

人才資源是推進社會力量向多層次辦醫(yī)發(fā)展的重要限制條件。由于社會辦醫(yī)與公立醫(yī)院在職稱評定和人才引進等方面政策不平等，社會辦醫(yī)機構發(fā)展空間有限，降低了其對人才的吸引力[1]。針對這一問題，2017年出臺的《廣州地區(qū)公立醫(yī)院綜合改革實施方案》提出，社會辦醫(yī)療機構醫(yī)療衛(wèi)生人員職稱考評、人才選拔和培訓，按公立醫(yī)院同等待遇落實相關政策；2018年出臺的《廣州市支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展實施方案》進一步提出，社會辦醫(yī)在規(guī)范化培訓、繼續(xù)教育、臨床教學基地、院前急救、醫(yī)聯體建設等多方面與公立醫(yī)院享有同等待遇與配套政策。

表1 廣州市社會辦醫(yī)政策文件及要點

1.3 融入新醫(yī)改大方向

社會辦醫(yī)在互聯網醫(yī)療、醫(yī)養(yǎng)結合等醫(yī)改新潮中逐漸顯現出優(yōu)勢，促進社會辦醫(yī)融入到醫(yī)改當中，將有利于提高醫(yī)療服務水平、實現多樣化辦醫(yī)。2017年出臺的《廣州服務經濟發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》提出，要支持社會辦醫(yī)積極發(fā)展智慧醫(yī)療，支持健康醫(yī)療大數據的開發(fā)與應用。

2017年出臺的《廣州地區(qū)深化公立醫(yī)院綜合改革行動方案》指出，鼓勵將社會辦醫(yī)療機構納入醫(yī)聯體，同時推進信息化建設，逐步擴大民營醫(yī)院接入全民健康信息平臺的范圍，實現各級各類醫(yī)療機構的信息互通、業(yè)務協同。2017年出臺的《關于促進醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務相結合的實施意見》中提出，鼓勵社會力量通過市場化運作，舉辦老年病醫(yī)院、老年康復醫(yī)院、老年護理院等醫(yī)養(yǎng)結合機構，并將符合醫(yī)保定點條件的社會辦醫(yī)療機構納入醫(yī)藥定點范圍。

1.4 加強社會辦醫(yī)監(jiān)管，形成行業(yè)自律

2018年出臺的《廣州市建立現代醫(yī)院管理制度實施方案》指出，加強社會辦醫(yī)黨組織建設，批準設立社會辦醫(yī)時，要堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織同步設置、黨的工作同步開展，將黨的政治領導作用融入到社會辦醫(yī)院的工作中。

2018年出臺的《廣州市支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展實施方案》指出，將社會辦醫(yī)納入醫(yī)療機構評審和醫(yī)療質量評價機制范疇中。引導社會辦醫(yī)機構及時公開診療科目、服務內容、價格收費等信息。同時鼓勵第三方人員對社會辦醫(yī)機構和醫(yī)務人員進行專業(yè)評估。

2019年出臺的《廣州市改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度實施方案》提出，要加強社會辦醫(yī)宗旨和風險教育，加強對其設置的可行性和風險評估，開展醫(yī)療質量管理監(jiān)督檢查和評估工作。

2 廣州市社會辦醫(yī)政策成效分析

通過2013-2019年民營醫(yī)院的機構數量、床位數、衛(wèi)生人員數以及醫(yī)療服務量的數據對比，分析廣州市社會辦醫(yī)的政策效果。并將2016年作為政策實施起點，對政策實施前（2013-2015年）和政策實施后（2017-2019年）的4個指標進行對比分析（見表2）。

表2 2013-2019年廣州市民營醫(yī)院衛(wèi)生資源變化情況

2.1 民營醫(yī)院機構數量變化情況

2013-2019 年，廣州市民營醫(yī)院從70家增長到138家，呈現逐年增長的趨勢，至2019年民營醫(yī)院機構數量已超過公立醫(yī)院（131家），占廣州市醫(yī)院總數的51.30%。這與廣州市大力支持社會辦醫(yī)準入市場，放寬準入規(guī)則、優(yōu)化審批流程等促進民營醫(yī)院發(fā)展的政策有關。

2.2 民營醫(yī)院床位數量變化情況

由于民營醫(yī)院機構數量的增長，2013-2019年民營醫(yī)療機構的床位數量也隨之增長，從5482張增長到17,000張，增長率為4.56%。由于政策指出要按照每千常住人口不低于1.5張床位為社會辦醫(yī)預留規(guī)劃空間，使得民營醫(yī)院床位數平穩(wěn)增長。

2.3 民營醫(yī)院衛(wèi)生人員數量變化情況

廣州市針對社會辦醫(yī)的人才培養(yǎng)、職稱評定等與公立醫(yī)院采取同等待遇政策后，一定程度上提高了民營醫(yī)院對人才的吸引力，2013-2019年衛(wèi)生人員數從5978人增加到17,800人。

2.4 民營醫(yī)院醫(yī)療服務量變化情況

醫(yī)療服務量是評價民營醫(yī)療機構發(fā)展的重要指標。2013-2019年民營醫(yī)療機構的診療人次從390.14萬人次增長到649.18萬人次，呈現出逐年增長的趨勢。

3 討論

3.1 社會辦醫(yī)政策取得成效，但仍需改進

廣州市自發(fā)布扶持社會辦醫(yī)、放寬準入條件、為社會辦醫(yī)預留發(fā)展空間等多項支持政策以來，廣州市民營醫(yī)療機構從機構數量、床位數、衛(wèi)生人員數量、醫(yī)療服務量等均出現了較快的增長，取得了一定的成效，但也可看出社會辦醫(yī)仍舊未突破固有難題。廣州市總的衛(wèi)生資源中，民營醫(yī)院僅提供了6.49%的醫(yī)療服務量，反映出民營醫(yī)院規(guī)模大、服務量小、吸引力不足等劣勢。在推動社會辦醫(yī)的政策進一步完善、增加和細化扶持政策的同時，社會辦醫(yī)也需要對如何提高群眾信任度、提升醫(yī)療服務質量進行思考與探索。

3.2 社會辦醫(yī)政策緊跟醫(yī)改，具有一定的創(chuàng)新性

發(fā)展社會辦醫(yī)不僅是使其能夠融入醫(yī)療市場、緩解現行的就醫(yī)壓力，提供高端醫(yī)療服務，同時也要將社會辦醫(yī)融入新醫(yī)改的方方面面，緊跟醫(yī)療行業(yè)改革的方向。如：廣州市對于社會力量舉辦醫(yī)療機構的政策中提出鼓勵社會辦醫(yī)融入醫(yī)聯體建設，共同建設緊密型醫(yī)聯體；大力支持社會資本進入養(yǎng)老服務行業(yè)，建立護理站，滿足廣大的養(yǎng)老服務市場需求，并提出獎勵措施；利用社會辦醫(yī)雄厚的資金優(yōu)勢，發(fā)展互聯網醫(yī)療與信息化建設，開發(fā)與應用醫(yī)療服務大數據，開展移動家庭簽約服務。廣州市一系列新政策讓社會辦醫(yī)能夠脫離單純辦醫(yī)療機構的發(fā)展辦法，實現多層次多樣化辦醫(yī)，使社會力量舉辦的互聯網醫(yī)療、醫(yī)養(yǎng)結合等新型醫(yī)療服務能夠走在醫(yī)療市場的前端，具有一定的創(chuàng)新性。

3.3 社會辦醫(yī)政策仍需細化

廣州市社會辦醫(yī)政策雖取得一定的成效，具備一定的創(chuàng)新性，但是推行的政策相對較粗糙，仍需進一步地細化政策，才能更好地為社會辦醫(yī)提供指導意見與方法?！稄V州市支持社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務試行辦法》《在社區(qū)建設護理站的實施方案》這兩份文件針對醫(yī)養(yǎng)結合和護理站的舉辦提出了較為細致的舉辦條件和支持政策，但對于社會辦醫(yī)的人才培養(yǎng)、職稱評定、繼續(xù)教育、醫(yī)保定點范圍等的具體細則，以及醫(yī)聯體建設、互聯網醫(yī)療建設等，政策并未及時細化并給出具體操作辦法，可見社會辦醫(yī)政策還需研究細化。

3.4 缺乏完善的監(jiān)管法律法規(guī)

廣州市民營醫(yī)院占據醫(yī)院總數的半數以上，服務量卻只有6.49%。這與群眾的信任度低、對其吸引力低有關，同時與民營醫(yī)院存在的醫(yī)療亂象有關，如發(fā)布虛假醫(yī)療廣告、夸大醫(yī)療水平和療效、超執(zhí)業(yè)范圍行醫(yī)和隨意開展新醫(yī)療技術等，這些行為損害了群眾的利益，也破壞了醫(yī)院的聲譽，因此需要加強監(jiān)管[2]。廣州市社會辦醫(yī)政策中雖然提出加強黨組織對民營醫(yī)院的領導、對醫(yī)療機構及醫(yī)務人員進行專業(yè)評估，實行“雙隨機一公開”的監(jiān)督方式等多種監(jiān)管措施，但都未提出具體的管理、監(jiān)督措施及獎懲辦法，缺乏相應完善的監(jiān)督制度與專門的法律法規(guī)，存在重審批、輕監(jiān)督，重執(zhí)法、輕指導等現象。

4 建議

4.1 持續(xù)推進社會辦醫(yī)，合理規(guī)劃與扶持

鼓勵社會辦醫(yī)發(fā)展是當前醫(yī)改重要的政策方向之一，可滿足群眾多層次多樣化的就醫(yī)需求，成為我國醫(yī)療服務業(yè)的重要組成部分。廣州市推行鼓勵社會辦醫(yī)的政策以來，民營醫(yī)療機構數量占據半數以上，但醫(yī)療服務量并不十分理想。因此，廣州市在繼續(xù)推行社會辦醫(yī)的政策時，更應注意消除政策障礙。一是注重合理規(guī)劃。廣州作為經濟高水平地區(qū)，可適當鼓勵社會辦醫(yī)向高端醫(yī)療和特色?？漆t(yī)療進軍，發(fā)展商業(yè)保險。同時，廣州也屬于醫(yī)療聚集地，公立醫(yī)院和三級醫(yī)院聚集，基層醫(yī)院較少，應鼓勵社會辦醫(yī)向公共衛(wèi)生領域和基層社區(qū)醫(yī)院發(fā)展，避免醫(yī)療機構間惡性競爭[3]。二是在學科建設和人才培養(yǎng)上給予支持，落實與管控好多點醫(yī)師執(zhí)業(yè)，解決好社會辦醫(yī)的人力資源缺乏的困境。

4.2 加強政策配套，創(chuàng)新社會辦醫(yī)發(fā)展道路

廣州市在推出扶持社會辦醫(yī)的多項政策的同時，也鼓勵社會辦醫(yī)進入養(yǎng)老服務行業(yè)、建立護理站、發(fā)展互聯網醫(yī)療等前沿醫(yī)療服務，但這些醫(yī)療服務行業(yè)不僅需要大量的人力資源支持，也需要資金和技術支撐。醫(yī)養(yǎng)結合、互聯網醫(yī)療不僅僅是當前醫(yī)改的新方向，也是新時代下人民群眾對醫(yī)療服務的新需求，而社會資本由于具有雄厚的資金和靈活的運轉方式在上述行業(yè)中體現出優(yōu)勢。因此，政策要繼續(xù)鼓勵社會辦醫(yī)舉辦新式醫(yī)療服務，緊跟醫(yī)改大方向，充分發(fā)揮社會力量在舉辦前沿醫(yī)療服務和科技醫(yī)療服務中的優(yōu)勢，并在經常性投入、政府購買服務、基本公共衛(wèi)生項目經費以及醫(yī)療保險等方面要完善相關配套措施，發(fā)揮指引和指導作用，細化舉辦條件和運營規(guī)則的政策，適當予以獎勵[4]。

4.3 細化政策，加快社會辦醫(yī)健康發(fā)展

社會資本辦醫(yī)的政府規(guī)制涉及土地、稅收、價格、醫(yī)保、設備等多部門,而且相互之間鮮有溝通和協調機制。衛(wèi)生行政部門主要負責社會辦醫(yī)的準入和醫(yī)療運行監(jiān)管，而土地、稅收等由其他行政部門批準與監(jiān)管[3]。衛(wèi)生行政部門雖提出了多項的扶持政策，但僅僅是指出大方向，缺乏具體運行和操作細則。因此，多部門之間缺乏及時溝通成為了社會辦醫(yī)各項優(yōu)惠政策推行與落實的一道隱性障礙。多部門間加強溝通，聯合出臺社會辦醫(yī)辦法成為了必要，尤其在土地、稅收、價格等重要制約因素上提出具體的細化政策，簡化土地的審批流程、適當降低民營醫(yī)院的企業(yè)所得稅率[5]。

4.4 加強監(jiān)管手段，建立完善的監(jiān)督體系

政府既是社會辦醫(yī)宏觀政策環(huán)境的創(chuàng)造者，又是直接干預社會辦醫(yī)舉辦和運營規(guī)則的制定者，更是管控著社會辦醫(yī)市場行為的監(jiān)督者，在影響社會辦醫(yī)功能定位和發(fā)展路徑方面起著核心作用[4]。同時，應發(fā)揮群眾和行業(yè)力量對社會辦醫(yī)的監(jiān)督，促進社會辦醫(yī)的健康發(fā)展。一是政府在制定準入社會辦醫(yī)進入各類醫(yī)療市場時，需兼顧出臺相關的監(jiān)督制度，形成完善的法律條文，加大對社會辦醫(yī)的監(jiān)管力度，做到有法可依，有例可循。二是建立群眾舉報預警機制，鼓勵患者對社會辦醫(yī)的虛假廣告宣傳、非法行醫(yī)、超范圍行醫(yī)、抬高價格等不良行為及時舉報。工商部門和衛(wèi)生行政部門根據群眾舉辦及時核查，嚴肅整治。三是鼓勵建立民營醫(yī)療機構組建協會，形成行業(yè)自律[6]。只有將政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和行業(yè)自律相結合，才能更好地推動社會辦醫(yī)良好發(fā)展。