上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”改革過程評估研究

吳凌放，謝士鈺，蔡嵐嵐，陳英耀，楊肖光

（1.上海市衛(wèi)生健康委員會，上海 200215；2.復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，上海 200433）

上海作為中國深化改革的橋頭堡，始終重視政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)的工作。2015年12月16日，浦東新區(qū)推行的“證照分離”改革試點(diǎn)，開啟了上海市“放管服”改革的新階段。2017年上海市人民政府印發(fā)《2017年上海市深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作方案》，后期相繼出臺“證照分離”“一網(wǎng)通辦”“雙減半”等一系列具體舉措，將“放管服”改革在全市范圍內(nèi)全面推開。在總體性政策框架內(nèi)，上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“放管服”改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。2019年4月9日，上海市衛(wèi)生健康委下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈2019年上海衛(wèi)生健康領(lǐng)域深化“放管服”改革工作要點(diǎn)〉的通知》（滬衛(wèi)法規(guī)〔2019〕1號），將“放管服”改革及其具體實(shí)現(xiàn)路徑以文件的形式確定下來。其中“店小二”服務(wù)意識、“一網(wǎng)通辦”平臺、“證照分離”改革、“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管等制度性創(chuàng)新，降低了行政審批事項(xiàng)的制度性交易成本，群眾的“幸福指數(shù)”、企業(yè)的“發(fā)展指數(shù)”顯著提高。

上海市各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、醫(yī)療資源分布呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，居民對于衛(wèi)生健康多樣化、多層次的需求，使得在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境顯得尤為迫切，這也對衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”改革工作提出了更高的要求。在深化行政審批制度改革、提高政府服務(wù)效能的背景下，有必要立足于上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”改革試點(diǎn)工作整體推進(jìn)情況，對改革工作的實(shí)施現(xiàn)狀、成效、問題、經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降茸鲭A段性評估，為后續(xù)的改革試點(diǎn)工作提出改善建議，并為今后擴(kuò)大試點(diǎn)領(lǐng)域與推廣應(yīng)用積累經(jīng)驗(yàn)。

1 資料與方法

1.1 評估框架

本次評估依據(jù)來自于國際公認(rèn)的衛(wèi)生改革與衛(wèi)生項(xiàng)目評估理論框架[1]，以及國內(nèi)政府部門相關(guān)的政策框架兩方面。其中理論框架采用Avedia Donabedian的“結(jié)構(gòu)－過程－結(jié)果”（Structure-Process-Outcome，簡稱SPO）構(gòu)建“放管服”改革試點(diǎn)工作的成效評估框架。SPO評價(jià)模型最早被用于醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量評價(jià)，近年來也被逐步拓展到包括公共衛(wèi)生和其他保健服務(wù)在內(nèi)的大衛(wèi)生領(lǐng)域[2]，成為衛(wèi)生系統(tǒng)中服務(wù)質(zhì)量和績效評估最基礎(chǔ)、最常用的模型[3]。政策依據(jù)主要基于上海市衛(wèi)生健康委發(fā)布的關(guān)于“放管服”改革的系列文件，主要有：《2019年上海衛(wèi)生健康領(lǐng)域深化“放管服”改革工作要點(diǎn)》（滬衛(wèi)法規(guī)〔2019〕1號）、《全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》（滬委辦發(fā)〔2018〕14號）、《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》（滬府辦發(fā)〔2018〕44號）、《上海市進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)施計(jì)劃》等。

在具體評估指標(biāo)選取上，精簡審批事項(xiàng)、創(chuàng)新審批模式[4]、行政審批的邊界程序和范圍、政府管理中的交易成本[5]、信息成本和監(jiān)督成本的降低[6]是主要的評估維度。然而本研究認(rèn)為審批項(xiàng)目的減少、時(shí)效的提升并不是審批制度改革績效評估中的單一指標(biāo)，更重要的是看是否通過改革實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新[7]。因此在現(xiàn)有評估框架上，本研究將通過制度層面（行政審批告知制度、網(wǎng)上審批制度、制度創(chuàng)新程度）、流程層面（便捷程度、事項(xiàng)公開度、審批流程規(guī)范性）[8]、結(jié)果層面（時(shí)間、收費(fèi)）[9]等多方面進(jìn)行評估（見圖1）。

圖1 評估理論框架

1.2 評估方法

本研究依據(jù)既定的衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”評估框架，從定性和定量兩個(gè)角度對改革的制度結(jié)構(gòu)、實(shí)施結(jié)果進(jìn)行分析。通過總結(jié)成效、經(jīng)驗(yàn)和存在問題，提出相應(yīng)的政策建議（見表1）。定量資料收集后對數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總與描述性統(tǒng)計(jì)分析。

表1 評估方法總表

其中在“放管服”的結(jié)果評估層面，選取公共場所衛(wèi)生許可、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)許可、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)備案、中醫(yī)診所備案等4類衛(wèi)生健康領(lǐng)域的典型審批改革事項(xiàng)，從定量方面分析改革的進(jìn)展和效果；同時(shí)通過文獻(xiàn)整理和訪談得到的相關(guān)信息和材料，從定性方面分析改革的進(jìn)展和效果。

1.3 資料來源

本研究的資料來源包括文件資料、線上信息、現(xiàn)場調(diào)研、問卷調(diào)查等。在定性資料方面，課題組首先查閱了國務(wù)院、上海市政府及上海市衛(wèi)生健康委、各區(qū)衛(wèi)生健康委有關(guān)“放管服”改革試點(diǎn)工作的相關(guān)政策文件、工作方案、階段性總結(jié)材料等政策性文件，并系統(tǒng)梳理了上海市政府網(wǎng)上政務(wù)大廳、上海市衛(wèi)生健康委官方網(wǎng)站、上海市衛(wèi)生監(jiān)督信息網(wǎng)等相關(guān)網(wǎng)站上關(guān)于“放管服”改革各類事項(xiàng)相關(guān)的公開信息，重點(diǎn)關(guān)注提及的市級層面的36項(xiàng)事項(xiàng)、168種情形的辦事指南，了解行政審批信息公開情況。同時(shí)，課題組走訪徐匯、青浦、黃浦、松江4個(gè)區(qū)的衛(wèi)生健康委或行政服務(wù)中心，以現(xiàn)場觀察和座談會的方式向相關(guān)負(fù)責(zé)人及工作人員了解“放管服”政策的落實(shí)情況。

在定量資料方面，課題組依據(jù)“放管服”改革試點(diǎn)的內(nèi)在要求，針對4類衛(wèi)生健康領(lǐng)域的典型審批改革事項(xiàng)制定區(qū)級調(diào)查問卷，面向全市16個(gè)區(qū)發(fā)放，了解2018年5月至2019年6月期間各區(qū)“放管服”改革試點(diǎn)實(shí)際的推進(jìn)情況、完成情況。調(diào)查問卷涉及到的主要指標(biāo)有4類具體事項(xiàng)的審批數(shù)量（含新證、復(fù)核、延續(xù)、變更、注銷、補(bǔ)證）、具體事項(xiàng)的申請單位名稱、提交申請時(shí)間、審批完成時(shí)間、審批材料份數(shù)、申請審批類型、審批結(jié)果、申請人需現(xiàn)場辦理次數(shù)、申請單位期限內(nèi)是否履約等。

2 結(jié)果與分析

2.1 “放管服”的政策框架

2.1.1 國家政策環(huán)境

黨的十八大以來，簡政放權(quán)與政府效能提升始終是政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。2016年起，國務(wù)院每年都組織召開全國推進(jìn)“放管服”改革電視電話會議，在全國范圍內(nèi)持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革。2019年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕39號），細(xì)化了“放管服”改革的具體方案，包括簡政放權(quán)、保障監(jiān)管公平性、優(yōu)化政府服務(wù)等各方面，改革從頂層設(shè)計(jì)逐步推向落地實(shí)施。

2.1.2 上海市政策框架

作為“放管服”改革的先行地區(qū)，上海市在2015年制定了市級權(quán)力清單，在此基礎(chǔ)上于2016年下發(fā)的《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)本市推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》（滬府發(fā)〔2016〕78號），在行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目流程優(yōu)化、“證照分離”改革、監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新、提升政府效能6個(gè)方面指導(dǎo)行業(yè)各領(lǐng)域推進(jìn)“放管服”改革。

上海市衛(wèi)生健康委在國家和上海市制度性框架的引導(dǎo)下，相繼出臺了一系列文件和舉措，如“一網(wǎng)通辦”“雙減半”“證照分離”“雙隨機(jī)一公開”等。需要指出的是，衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“放管服”改革在完成既定政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，也在不斷拓寬改革的邊界和深度。如先后推進(jìn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中醫(yī)診所、全科診所實(shí)施備案制管理；在不打破現(xiàn)有法律制度框架基礎(chǔ)上提出“雙減半”目標(biāo)；以服務(wù)對象滿意度為根本，建立“好差評”機(jī)制，將服務(wù)對象是否滿意、是否有獲得感作為服務(wù)單位的重要考量標(biāo)準(zhǔn)；建立 “五位一體”綜合監(jiān)管機(jī)制，確保放寬準(zhǔn)入后市場機(jī)制的穩(wěn)定性。

2.2 上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”實(shí)施過程

2.2.1 “放管服”改革的主要推進(jìn)事項(xiàng)

優(yōu)化業(yè)務(wù)流程再造，通過部門間的事項(xiàng)流程整合實(shí)現(xiàn) “雙減半”“雙一百”。上海市衛(wèi)健委依據(jù)頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)和方案依法減權(quán)，如取消“藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定初審”審批事項(xiàng)；“醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記”事項(xiàng)不再要求申請人提供驗(yàn)資證明；變更法定代表人、地址、補(bǔ)證等不涉及現(xiàn)場審查的審批事項(xiàng)基本實(shí)現(xiàn)當(dāng)場辦結(jié)。

在全市范圍內(nèi)開展“證照分離”的試點(diǎn)工作?！白C照分離”的試點(diǎn)工作在上海市主要分為兩部分，第一步先從浦東新區(qū)試點(diǎn)開始，按照取消審批改備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等方式開展，并在全市范圍內(nèi)推廣，經(jīng)驗(yàn)復(fù)制至全國；第二步探索推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中醫(yī)診所、全科診所實(shí)施備案制管理，以滿足居民多元化、多層次的醫(yī)療需求。

以“一網(wǎng)通辦”為技術(shù)平臺，提高行政審批服務(wù)的效能。通過梳理服務(wù)事項(xiàng)辦事指南要素，形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的網(wǎng)上公示政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、網(wǎng)上辦事指南，為“一網(wǎng)通辦”的開通和使用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前市級衛(wèi)生健康審批事項(xiàng)已經(jīng)全部可以實(shí)現(xiàn)“只跑一次”，開展電子證照改革試點(diǎn)工作實(shí)現(xiàn)申辦材料的精簡和申辦時(shí)間的縮短，目前12個(gè)事項(xiàng)電子證照已建設(shè)完成。

建立事中事后監(jiān)管機(jī)制，以確保放寬準(zhǔn)入后市場的穩(wěn)定性。上海市衛(wèi)生領(lǐng)域事中事后監(jiān)管模式主要為誠信管理、分類監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、社會監(jiān)督“五位一體”綜合監(jiān)管，采取的監(jiān)管措施主要有“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管、飛行監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、日常監(jiān)管（如對告知承諾企業(yè)履約情況檢查、探索包容審慎監(jiān)管），聯(lián)合醫(yī)保、市場監(jiān)管、藥監(jiān)等部門開展綜合整治等。

信息公開與傳播機(jī)制。辦事人員均可通過電話、現(xiàn)場咨詢獲知審批事項(xiàng)相關(guān)信息，如徐匯區(qū)通過信息化手段打造智慧審批服務(wù)項(xiàng)目，在等候區(qū)設(shè)有答疑問詢的電子機(jī)器人，增加現(xiàn)場辦理人員問詢的效率，設(shè)有專門的導(dǎo)引人員現(xiàn)場指導(dǎo)行政相對人進(jìn)行網(wǎng)上辦理。改革目錄內(nèi)事項(xiàng)均可在“一網(wǎng)通辦”官網(wǎng)上查詢，包括該審批事項(xiàng)的申請條件、辦理流程、聯(lián)系方式、適用范圍、申請材料下載等。

2.2.2 “放管服”改革的投入

人力資源方面：窗口經(jīng)辦人員經(jīng)過審批內(nèi)容和流程的優(yōu)化設(shè)計(jì)，以及一網(wǎng)通辦業(yè)務(wù)的開展，較之前的勞動(dòng)強(qiáng)度已有大幅度緩解，但仍存在監(jiān)管人員嚴(yán)重匱乏的問題。主要是因?yàn)椤胺殴芊备母镌圏c(diǎn)工作帶來了多方面新的任務(wù)，如制定具體的審批監(jiān)管制度、工作流程、格式文書，事前告知、事中事后監(jiān)管等工作，加之監(jiān)督等業(yè)務(wù)部門的招聘、職業(yè)發(fā)展晉升渠道滯后于“放管服”的開展進(jìn)度，目前極度缺乏一支具備專業(yè)化背景、人力充足的監(jiān)督隊(duì)伍。

信息技術(shù)支撐方面：近年來上海市衛(wèi)健委依托上海市“一網(wǎng)通辦”總門戶，形成了整體協(xié)同、高效運(yùn)行、精準(zhǔn)服務(wù)、科學(xué)管理的智慧政府基本框架。打造了統(tǒng)一受理平臺，初步實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生行政審批事項(xiàng)線下線上的統(tǒng)一入口和出口，以及審批服務(wù)的授辦分離；建設(shè)了一個(gè)跨市、區(qū)、街道三級系統(tǒng)的電子證照庫；整合公共數(shù)據(jù)資源，完成數(shù)據(jù)共享需求清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單“三清單”的核對確認(rèn)。

2.2.3 組織保障

為推進(jìn)“放管服”改革試點(diǎn)探索工作，上海市衛(wèi)生健康委定期召開會議，對改革試點(diǎn)重大事項(xiàng)進(jìn)行研究，對“放管服”改革的具體情況進(jìn)行通報(bào)討論。編制《2019年上海衛(wèi)生健康領(lǐng)域深化“放管服”改革工作要點(diǎn)》，對“一網(wǎng)通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“雙隨機(jī)一公開”等具體實(shí)現(xiàn)路徑作出詳細(xì)安排。通過對改革試點(diǎn)工作各參與單位相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談得知，上海市衛(wèi)生健康委的領(lǐng)導(dǎo)對于改革試點(diǎn)工作重視度極高，對所涉及的相關(guān)各部門全力動(dòng)員，為完成試點(diǎn)工作任務(wù)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

2.3 “放管服”改革結(jié)果評估

本研究選取了公共場所衛(wèi)生許可、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)許可、中醫(yī)診所備案、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)備案等4類具體的審批事項(xiàng)，作為具體的案例研究對象，通過發(fā)放各區(qū)調(diào)查表，對“放管服”改革結(jié)果進(jìn)行評估：

2.3.1 總體情況

全市公共場所衛(wèi)生許可告知承諾的件數(shù)較多，在一定程度上激發(fā)了市場主體活力。中醫(yī)診所備案制的試點(diǎn)，在一定程度上調(diào)動(dòng)了市場開辦中醫(yī)診所的活力。通過現(xiàn)場走訪得知，中醫(yī)診所的開辦在社區(qū)可及范圍內(nèi)的居民及其他區(qū)域乃至江浙滬地區(qū)就診的患者接受度和滿意度均較高。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)備案的數(shù)量要低于中醫(yī)診所，原因是部分區(qū)在備案制實(shí)施前，已完成在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置。消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)由于辦理工廠的程序較為復(fù)雜、投資成本較高，在放寬市場準(zhǔn)入條件后并未出現(xiàn)大幅度申請審批現(xiàn)象。見表2。

表2 4類具體審批事項(xiàng)的總體進(jìn)展情況 單位：件

2.3.2 審批時(shí)效

審批時(shí)效主要是指申請機(jī)構(gòu)/申請人在提交審批申請之日起到審批事項(xiàng)最終辦結(jié)的時(shí)間天數(shù)。得益于市衛(wèi)健委“雙減半、雙一百”政策目標(biāo)的設(shè)定、“一網(wǎng)通辦”平臺的運(yùn)用等，2018年5月至2019年6月期間，申請事項(xiàng)的審批時(shí)間有了大幅度縮減，見圖2。

圖2 4類具體審批事項(xiàng)的平均審批時(shí)間

2.3.3 跑動(dòng)次數(shù)

2018年5 月后當(dāng)事人申請衛(wèi)生健康行政審批事項(xiàng)需要跑動(dòng)次數(shù)穩(wěn)步下降，部分審批事項(xiàng)出現(xiàn)了“0”跑動(dòng)次數(shù)（全程網(wǎng)辦）。此類數(shù)據(jù)說明了“一網(wǎng)通辦”平臺的打造對于“放管服”改革的成效有著極大的推動(dòng)作用。同時(shí)，在審批流程結(jié)束后，申請人可自主選擇郵寄、審批中心現(xiàn)場中轉(zhuǎn)站領(lǐng)取、自己前往審批中心領(lǐng)取等多種方式，這一舉措與“以人為本”、以服務(wù)相對人的滿意度和獲得感為本相契合，見圖3。

圖3 4類具體審批事項(xiàng)的平均跑動(dòng)次數(shù)

2.3.4 材料數(shù)量

“雙減半、雙一百”除了在審批時(shí)效上進(jìn)行壓縮以外，申請材料的數(shù)量則是另一半需要完成的主要任務(wù)。自2018年以來，申請機(jī)構(gòu)申辦項(xiàng)目所需要的材料份數(shù)也穩(wěn)步下降（見圖4），這與上海市衛(wèi)健委在2018年著力參與“一網(wǎng)通辦”建設(shè)以及電子證照材料在平臺中的互通互享是密不可分的。

圖4 4類具體審批事項(xiàng)申請人的平均申請材料份數(shù)

3 討論

3.1 上海市衛(wèi)生領(lǐng)域“放管服”改革的階段性成果與經(jīng)驗(yàn)

3.1.1 階段性成果

政策文件更加完備。上海市衛(wèi)健委對“一網(wǎng)通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“雙隨機(jī)一公開”等具體實(shí)現(xiàn)路徑以及具體審批事項(xiàng)均以文件的形式確定下來。進(jìn)一步拓展“放管服”的邊界。部分改革試點(diǎn)涌現(xiàn)出的典型和經(jīng)驗(yàn)已在全市乃至全國復(fù)制推廣，為健康服務(wù)業(yè)的其他項(xiàng)目提供充分的論證基礎(chǔ)，提升改革的時(shí)效性。辦理流程優(yōu)化，辦理材料精簡。審批、監(jiān)督部門的系統(tǒng)性整合和辦理流程的優(yōu)化，使得辦理材料基本實(shí)現(xiàn)了“減材料”的相關(guān)目標(biāo)。行政服務(wù)效能提升，行政相對人滿意度增加。目前大部分事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了當(dāng)天辦結(jié)、申請人只跑一次的預(yù)期政策目標(biāo)。通過內(nèi)部數(shù)據(jù)共享精簡部分事項(xiàng)的審批材料，壓縮審批時(shí)限，提高企業(yè)和群眾辦事便捷度、滿意度和獲得感。

3.1.2 取得的主要經(jīng)驗(yàn)

“一網(wǎng)通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“雙隨機(jī)一公開”等工作模式是上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”改革的有力抓手，進(jìn)一步優(yōu)化了上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域的營商環(huán)境。這一局面的產(chǎn)生主要得益于政策支持和領(lǐng)導(dǎo)重視。在本次改革試點(diǎn)工作實(shí)施中，上海市衛(wèi)生健康委、區(qū)衛(wèi)生健康委的領(lǐng)導(dǎo)對改革試點(diǎn)工作高度重視，成立上海市衛(wèi)生健康委主任親自領(lǐng)銜的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期開展“放管服”專題推進(jìn)會議，各區(qū)也針對改革試點(diǎn)事項(xiàng)分別成立了工作小組。整合服務(wù)機(jī)構(gòu)，再造審批流程。以徐匯區(qū)為例，行政中心的一站式服務(wù)將涉及需要審批辦理的委辦局與相關(guān)業(yè)務(wù)科室統(tǒng)籌到行政服務(wù)中心，達(dá)到“兩集中”的辦理模式（辦理區(qū)域的集中、辦理內(nèi)容的集中），盡可能減少申請人的跑動(dòng)次數(shù)。結(jié)合區(qū)域特征，完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)。以黃浦區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案為例，成立行政審批服務(wù)科，主要承擔(dān)衛(wèi)生系統(tǒng)行政審批工作職能。此舉措有效地將國家頂層政策設(shè)計(jì)、上海市政策框架與基層制度創(chuàng)新結(jié)合了起來。以人為本，塑造“店小二”的服務(wù)理念。以松江區(qū)“十分制表單”模式為例，此舉措是事中事后監(jiān)管機(jī)制在地方的創(chuàng)新，通過打造“十分制表單”模式，全過程對申請機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、追蹤、監(jiān)督，降低申請機(jī)構(gòu)因信息不對稱而產(chǎn)生的人力、財(cái)力和時(shí)間成本。

3.2 改革試點(diǎn)工作中存在的問題和困難

3.2.1 人力資源緊張，難以保障監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行

人力資源匱乏問題主要體現(xiàn)在事后監(jiān)管上?！胺殴芊备母锸沟霉ぷ髦匦挠墒虑皩徍宿D(zhuǎn)向事后監(jiān)管，監(jiān)管任務(wù)量和工作難度提升，對監(jiān)管人員數(shù)量和專業(yè)知識結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)。而在當(dāng)前編制管理、職業(yè)晉升渠道有限的現(xiàn)實(shí)情況下，隊(duì)伍建設(shè)結(jié)果與預(yù)期依然存在差距。

3.2.2 跨部門溝通仍存在一定障礙

衛(wèi)生健康條線的“一網(wǎng)通辦”工作持續(xù)深化開展，為“放管服”的改革試點(diǎn)推進(jìn)起到了促進(jìn)作用。但是各審批部門之間依然存在信息溝通不暢現(xiàn)象。例如工商部門和衛(wèi)生部門關(guān)于審批事項(xiàng)的新辦、變更情形中的機(jī)構(gòu)命名、注冊地變更等情形還需要進(jìn)一步優(yōu)化辦理。

3.2.3 行政相對人對于網(wǎng)上辦理模式接受度較低

盡管衛(wèi)生系統(tǒng)的“一網(wǎng)通辦”具有突破性進(jìn)展，但是與行政相對人的接受度還存在一定的距離，申請人前往現(xiàn)場咨詢和辦理的意愿依然較為強(qiáng)烈，這是因?yàn)榉?wù)對象在政策調(diào)整過程中需要一個(gè)接受和適應(yīng)的階段，部分申請人認(rèn)為現(xiàn)場咨詢和辦理的便捷度要高于網(wǎng)上辦理。

3.2.4 事中事后監(jiān)管難度較大

目前社會誠信體系尚處于建設(shè)初期，對于不能履約企業(yè)約束力明顯不足；法律法規(guī)滯后于“放管服”改革的步伐，執(zhí)法過程中（撤銷許可）遇到了諸多困難；缺乏一支專業(yè)、專職的監(jiān)管隊(duì)伍實(shí)行全過程、全范圍的監(jiān)管。

4 政策建議

4.1 頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新之間銜接

在本階段的改革試點(diǎn)工作中，上海市衛(wèi)生健康委制定的工作方案詳細(xì)具體，為改革試點(diǎn)工作的順利開展提供了良好的保障。在下一階段工作中，頂層設(shè)計(jì)文件的完善和推廣，需要根據(jù)現(xiàn)有工作進(jìn)度、成果、經(jīng)驗(yàn)、問題與困難以及相對人反饋意見，以指導(dǎo)區(qū)改革試點(diǎn)工作的進(jìn)一步開展，以及模式經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新。

4.1.1 優(yōu)化窗口和網(wǎng)上辦事流程，提升行政相對人的接受度和滿意度

優(yōu)化和規(guī)范內(nèi)部工作流程，簡化審批手續(xù)，縮短審批時(shí)限。建立好部門之間的信息溝通、信息共享機(jī)制，以提升行政相對人在審批辦理過程中的獲得感和滿意度；及時(shí)、定期收集相對人的反饋意見，為今后工作的改進(jìn)提供依據(jù)。

4.1.2 有針對性、有步驟地推進(jìn)各類審批事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”的普及

因?yàn)椤耙痪W(wǎng)通辦”中不同辦理事項(xiàng)存在差異性特征，建議分項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)辦理的普及，對于網(wǎng)上辦理接受度較高的群體，可優(yōu)先試點(diǎn)網(wǎng)上辦理收集反饋信息，待“一網(wǎng)通辦”完善后再向所有事項(xiàng)推廣。同時(shí)，加強(qiáng)信息公開的力度，提高行政審批信息對辦事企業(yè)和人員的可及性，提高辦事企業(yè)與人員對相關(guān)改革措施的知曉度和信息獲取的便捷度。

4.2 進(jìn)一步健全事中事后監(jiān)管機(jī)制

注重行政審批改革工作“加”與“減”的問題，審批環(huán)節(jié)和內(nèi)容的減少意味著事前告知工作和事后監(jiān)管工作的增加，需要根據(jù)工作重心的轉(zhuǎn)變及時(shí)調(diào)整方向。在準(zhǔn)入門檻降低的同時(shí)，除了需要優(yōu)化服務(wù)程序、簡化審批環(huán)節(jié)、壓縮審批材料以提高行政相對人的滿意度和獲得感，后續(xù)監(jiān)管處罰依據(jù)、處罰力度，尤其是行政處罰中的退出機(jī)制也很重要。

4.3 推進(jìn)社會誠信體系和法規(guī)的完善

通過道德和法律的層面約束行政相對人在告知承諾和備案后的背德行為。目前各項(xiàng)監(jiān)管措施的管理辦法都已制定完成，如何落地這些管理辦法，轉(zhuǎn)化為科學(xué)可操作的實(shí)施細(xì)則是下一階段工作的重中之重。充分發(fā)揮社會誠信體系的價(jià)值作用，將誠信檔案與日常監(jiān)管工作相結(jié)合，建立起系統(tǒng)、有效的事中事后監(jiān)管實(shí)施細(xì)則；及時(shí)收集事中事后監(jiān)管運(yùn)行的反饋信息，為法律法規(guī)的完善提供依據(jù)。

4.4 建立部門協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)信息資源共享

目前上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域的信息化系統(tǒng)建設(shè)水平已經(jīng)較為完善，下一步應(yīng)著重推進(jìn)信息化共享制度建設(shè)，進(jìn)一步挖掘信息化的潛力。當(dāng)前一個(gè)重要任務(wù)是完善衛(wèi)生系統(tǒng)與其他職能部門的信息共享機(jī)制，以確保在事前審核、事后監(jiān)管過程中，衛(wèi)生部門對于信息的可獲得性，以及對于現(xiàn)有信息的挖掘利用。

4.5 加強(qiáng)人力資源的保障

承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的工作人員緊缺是一個(gè)亟待解決的問題，而目前的監(jiān)管人員編制、發(fā)展平臺、晉升渠道的有限，均是人員數(shù)量和專業(yè)程度不足的重要原因。人力資源充足是監(jiān)管機(jī)制順利運(yùn)行的重要保障，人力資源管理部門應(yīng)從編制、人員發(fā)展、人員晉升等多個(gè)角度考慮解決人手緊張問題的措施和方案，保障各項(xiàng)工作高質(zhì)量開展。