特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)背景下的千島湖 公益林補(bǔ)償問題探析

摘 要 以千島湖周邊公益林的主體經(jīng)營者淳安縣林業(yè)總場為例，將千島湖公益林建設(shè)效益與現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對比，分析了生態(tài)功能區(qū)建設(shè)背景下提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要性和必要性，針對生態(tài)修復(fù)任重道遠(yuǎn)、松材線蟲病防控任務(wù)繁重、員工隊伍不穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力重等問題，提出了調(diào)整提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、提升國有林場形象、推進(jìn)公益林保護(hù)前提下的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和價值轉(zhuǎn)化，為公益林建設(shè)鍛造留得住、能干事、干成事的奮發(fā)團(tuán)隊等建議。

關(guān)鍵詞 公益林;生態(tài)補(bǔ)償;特別生態(tài)功能區(qū);千島湖

中圖分類號：S750 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? doi：10.13601/j.issn.1005-5215.2021.06.026

如何構(gòu)建森林生態(tài)補(bǔ)償支持體系始終是林業(yè)工作者繞不開的話題。筆者早在2004年就建立健全千島湖公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了初步探討[1]，在“綠水青山就是金山銀山”的理念指引下，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為越來越多業(yè)內(nèi)人士的共識，創(chuàng)新森林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展機(jī)制的具體措施成為林業(yè)事業(yè)發(fā)展的熱門課題。千島湖所在的浙江省淳安縣被確定為特別生態(tài)功能區(qū)，與此同時，自2018年千島湖發(fā)生松材線蟲病疫情以來，呈現(xiàn)出擴(kuò)散蔓延的發(fā)展態(tài)勢。因地制宜研究制定合理的森林生態(tài)補(bǔ)償范圍，拓展公益林的活力，加大政策扶持力度，確保行業(yè)不會因生態(tài)保護(hù)而喪失公平的發(fā)展機(jī)會。

1 研究地基本情況

淳安縣林業(yè)總場于2001年成立，下屬10個國有林場，現(xiàn)有職工200余人。目前經(jīng)營千島湖周圍32 856 hm2山林，其中國家級公益林面積22 412 hm2，為浙江省100個國有林場中最大的企業(yè)性質(zhì)國有林場，是南方最大的國家級森林公園——千島湖國家森林公園的主體經(jīng)營單位[2]。

淳安縣林業(yè)總場通過近60年的造林護(hù)林、養(yǎng)魚護(hù)水，使千島湖周邊和島嶼森林覆蓋率從23.6%上升到94.3%，活立木蓄積量從24萬m3增加到343萬m3，為千島湖的生態(tài)建設(shè)和旅游發(fā)展做出了基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)[3]，逐步成為全國具有較大影響力的林漁企業(yè)。

由于千島湖在長三角中的極其重要的戰(zhàn)略地位，作為杭州市第二水源的供水工程于2019年9月正式通水，因而淳安縣被浙江省列為特別生態(tài)功能區(qū)。作為千島湖核心山水資源的經(jīng)營管護(hù)主體，淳安縣林業(yè)總場始終不忘生態(tài)保護(hù)的初心和使命，走進(jìn)“生態(tài)”時代，打造“深綠”航母。

當(dāng)前淳安縣林業(yè)總場已經(jīng)完成新一輪改革，發(fā)展歷程已進(jìn)入新階段，近60年，淳安縣林業(yè)總場始終堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”總戰(zhàn)略，秉承“保護(hù)與發(fā)展共進(jìn)、改革與創(chuàng)新并舉、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益雙贏”的原則，圍繞“高水平保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展、高效能團(tuán)隊”的發(fā)展目標(biāo)，布局以山水資源經(jīng)營管理為主體，以股份經(jīng)營和森林旅游為兩翼，以林業(yè)經(jīng)營、林木貿(mào)易和林業(yè)工程為支撐的“一體兩翼三支撐”業(yè)務(wù)格局，打造以美麗森林、美麗場區(qū)、美麗產(chǎn)業(yè)、美麗團(tuán)隊為核心的“四美林場”，全力譜寫新時代生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展新篇章[4]。

2 對調(diào)整提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分析

2.1 公益林建設(shè)效益

公益林建設(shè)是一項生態(tài)工程、民生工程，是淳安特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)重要組成部分，對推進(jìn)淳安縣林業(yè)總場高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展、維護(hù)國土生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。淳安縣自2001年開始啟動實施公益林補(bǔ)償工作，截至目前，淳安縣林業(yè)總場有公益林面積22 412 hm2，若加上2008年開始被當(dāng)?shù)卣曂瑸楣媪值?/p>

2.1.1 公益林生態(tài)服務(wù)價值定量分析 根據(jù)淳安縣人民政府2019年5月對外發(fā)布的《淳安縣公益林建設(shè)與效益公報（2018）》，依據(jù)我國林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》（LY/T1721─2008）中森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算方法測算，2018年淳安縣公益林生態(tài)總效益達(dá)165.80億元，平均99 583.5元?

2.1.2 公益林管護(hù)促進(jìn)森林資源增長分析 公益林補(bǔ)償制度的實施，尤其是視同公益林之后的補(bǔ)助面積覆蓋了淳安縣林業(yè)總場所有林地，使封山育林、森林撫育改造等森林培育力度加大，林分質(zhì)量提高，林木資源消耗量下降，有效增加了森林蓄積量。淳安縣林業(yè)總場平均單位面積蓄積量、天然喬木林平均單位面積蓄積量和人工喬木林平均單位面積蓄積量分別比全省平均值高61.91%、55.33%和77.80%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全省平均水平，走在全省前列。

2.1.3 公益林補(bǔ)償制度有效保障職工隊伍穩(wěn)定與員工素質(zhì)提升 公益林補(bǔ)償制度，特別是加上視同公益林之后的補(bǔ)助覆蓋了國有林場所有林地，有利于提升公益林管護(hù)人員工作效能，使國有林場建立了一支高素質(zhì)、高技能的專業(yè)護(hù)林隊伍，進(jìn)一步鞏固了公益林建設(shè)成果。

根據(jù)淳安縣人民政府辦公室關(guān)于國有林場改革的批復(fù)（府辦簡復(fù)〔2014〕第115號），核定淳安縣林業(yè)總場編制基數(shù)為115人，2019年職工薪酬總場（機(jī)關(guān)）為553.74萬元，下屬林場（分場）職工薪酬842.42萬元，合計1 396.16萬元，占年度公益林補(bǔ)助1 734.94萬元的80.47%，有效保障了國有林場職工基礎(chǔ)薪酬的支付。

2.2 面臨的挑戰(zhàn)

隨著千島湖配水工程竣工和特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，千島湖迎來前所未有的大保護(hù)和高水平發(fā)展的機(jī)遇和壓力，意味著淳安要有與眾不同的政策供給，建立與特別生態(tài)功能區(qū)相匹配的體制機(jī)制。新時代千島湖公益林建設(shè)要求越來越高，責(zé)任越來越大，如何高效提升千島湖區(qū)公益林質(zhì)量成為亟待破解的重大課題。

2.2.1 千島湖生態(tài)修復(fù)任重道遠(yuǎn) 青山護(hù)綠水，治水先治山，治山須育林。采用環(huán)境友好的造林措施和森林培育技術(shù)措施，完成世行貸款項目“萬頃森林生態(tài)修復(fù)”和森林彩化任務(wù)，筑牢美麗森林核心元素。千島湖林相改造的實踐已有多年，積累了不少經(jīng)驗，也有相關(guān)研究做參考，但從整體上提升公益林作為森林生態(tài)系統(tǒng)的支持、調(diào)節(jié)、供給和文化服務(wù)功能還有很長的路要走，特別是對退化的森林系統(tǒng)進(jìn)行差異化經(jīng)營模式研發(fā)，精準(zhǔn)提升生態(tài)修復(fù)和服務(wù)功能，是新時代公益林建設(shè)的重中之重。

2.2.2 松材線蟲病防控任務(wù)繁重 2018年淳安縣發(fā)現(xiàn)松材線蟲病疫情，當(dāng)年疫情發(fā)生面積52.0 hm2，至2019年入侵面積達(dá)397.3 hm2[5，6]，2020年入侵面積上升到2 402.3 hm2。為助推森林重回健康，對轄區(qū)內(nèi)枯死松木嚴(yán)格按照疫區(qū)疫木規(guī)定進(jìn)行采伐處理，選擇闊葉樹等珍貴鄉(xiāng)土樹種進(jìn)行補(bǔ)植，對古松樹、優(yōu)勢木實施“打孔注藥”進(jìn)行防治。近2年，千島湖僅枯死木清理每年就要投入2 000多萬元。除了運(yùn)用已有的防控技術(shù)，還必須結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和服務(wù)功能取樣調(diào)查及遙感分析，研究馬尾松林在生態(tài)系統(tǒng)和景觀、區(qū)域尺度上的時空格局及其影響因子，為中長期的、區(qū)域性的、精準(zhǔn)的林業(yè)管理和政策制定提供依據(jù)，還有很長的路要走。

2.2.3 同工不同酬現(xiàn)象成為員工隊伍不穩(wěn)定因素 淳安縣林業(yè)總場歷經(jīng)風(fēng)雨滄桑，最難能可貴的精神是大局意識、服務(wù)意識，最大的貢獻(xiàn)是創(chuàng)造了巨大的生態(tài)效益和社會效益，最大的財富是鍛造了自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)、無私奉獻(xiàn)、開拓創(chuàng)新的淳安縣林業(yè)總場精神。

由于淳安縣林業(yè)總場屬于全省唯一的國有企業(yè)性質(zhì)的國有林場，完全從事公益類性質(zhì)及政府職能的工作，卻屬地方國資部門監(jiān)管，很多方面工作受到束縛。在職工薪酬方面，與縣林業(yè)局下屬林場存在同工不同酬的情況（同樣崗位年薪酬低30%左右），這種國有林場“一縣兩制”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響國有林場職工的工作積極性，成為員工隊伍不穩(wěn)定的重要因素。

2.2.4 生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、壓力重重 公益林建設(shè)與管理，要充分考慮發(fā)展與保護(hù)的平衡點，既要保護(hù)也要發(fā)展。隨著地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和重點項目的推進(jìn)，不可避免涉及公益林合理開發(fā)利用和征用或占用。目前，省級以上重點公益林調(diào)整條件限制嚴(yán)格、程序煩瑣，很多市縣級重點項目、民生項目都受阻于公益林調(diào)整而流產(chǎn)。令人欣慰的是，新的《中華人民共和國森林法》已經(jīng)明確在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經(jīng)科學(xué)論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等。實際上，淳安縣林業(yè)總場前些年就開始探索“公益林+項目”，即以公益林的社會生態(tài)公益服務(wù)為基礎(chǔ)，利用公益林生態(tài)資源，科學(xué)合理地開展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等實業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，提升公益林生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值。但在實際運(yùn)作當(dāng)中，因各種原因，金山漁灣增殖放流項目、姥山森林研學(xué)、東山尖戶外拓展等森林康養(yǎng)、研學(xué)項目推進(jìn)緩慢，經(jīng)濟(jì)效益難以顯現(xiàn)。

3 幾點想法和建議

公益林是生態(tài)區(qū)位特別重要的森林，蘊(yùn)藏著極大的服務(wù)功能。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的新征程中要積極踐行“青山綠水就是金山銀山”的生態(tài)理念，加大公益林建設(shè)投入，提升森林生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。為了更好抓實公益林管理，提出以下4點想法和建議：

3.1 適當(dāng)調(diào)整提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2020年，淳安縣林業(yè)總場收到公益林補(bǔ)償金合計1 725.107萬元，主要用于公益林病蟲害防治、護(hù)林員信息費、林班道維修、森林撫育、森林消防、通訊費、交通費、折舊和職工薪酬等。比如：現(xiàn)有在職職工薪酬按國資部門的核定就達(dá)1 700多萬元（按照林業(yè)局屬事業(yè)單位待遇需近3 000萬元），林場大部分管理房為20世紀(jì)七八十年代建設(shè)的，有待新建，日常管護(hù)設(shè)施老舊有待更新等。按照淳安縣特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的要求和目標(biāo)，作為絕對以林業(yè)為主的淳安縣林業(yè)總場，生態(tài)保護(hù)是更為突出的主線與主題，在當(dāng)前自身造血能力還不強(qiáng)的前提下，建議生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至2 250元?

3.2 改善基礎(chǔ)設(shè)施，提升國有林場形象

淳安縣林業(yè)總場下屬10個林場的日常管護(hù)設(shè)施老舊，特別是林場分布在千島湖庫區(qū)周邊，水上交通方面大部分林場還使用20世紀(jì)八十年代木質(zhì)掛機(jī)，已不符合護(hù)林巡邏、林區(qū)防火的機(jī)動性要求，亟須配備機(jī)動性更強(qiáng)的巡護(hù)船只，需要海事部門根據(jù)林業(yè)工作實際給予政策方面的支持。

林場現(xiàn)有高壓供電設(shè)施大多建于20世紀(jì)七八十年代，因歷史遺留問題沒有劃轉(zhuǎn)給供電公司管理，存在設(shè)備嚴(yán)重老舊、缺乏專業(yè)維護(hù)人員、容易誘發(fā)火災(zāi)等現(xiàn)實問題，尚有2.65萬m電線亟須改造，預(yù)計需要資金1 000萬元，需要給予相關(guān)政策和資金扶持。

3.3 推進(jìn)公益林保護(hù)前提下的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與價值轉(zhuǎn)化

現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)是千島湖“深綠”產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的重要組成部分，是推進(jìn)千島湖生態(tài)價值轉(zhuǎn)換的重要途徑，是千島湖踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要抓手[7，8]。要始終堅持生態(tài)優(yōu)先、“深綠”發(fā)展、綠色富民的總體要求，接軌融入長三角一體化發(fā)展和全省美麗大花園建設(shè)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，加快動能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)良性互動，著力構(gòu)建特色鮮明、多業(yè)融合、高效轉(zhuǎn)化的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展體系，為推進(jìn)特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、為現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，實現(xiàn)公益林保護(hù)前提下的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與價值轉(zhuǎn)化，努力為浙江打造“重要窗口”提供“兩山”高水平轉(zhuǎn)化的千島湖經(jīng)驗和樣板。

結(jié)合森林生態(tài)修復(fù)和低產(chǎn)林改造，科學(xué)確定林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和重點，持續(xù)推進(jìn)林下套種中藥材、食用菌等市場前景好、價值高的林產(chǎn)品復(fù)合經(jīng)營開發(fā)模式，多角度、深層次發(fā)掘林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ΑＲ試?、省市推進(jìn)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為契機(jī)，以千島湖一流的公益林生態(tài)景觀資源和良好的森林旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為依托，加強(qiáng)頂層設(shè)計、資源整合、政策引導(dǎo)，全面推動傳統(tǒng)森林旅游轉(zhuǎn)型升級和多業(yè)融合發(fā)展，加快美麗森林資源、美麗城鄉(xiāng)資源向美麗產(chǎn)業(yè)、美麗經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，著力構(gòu)建集旅游、養(yǎng)生、康復(fù)、保健、醫(yī)療、體育、文化等業(yè)態(tài)于一體的現(xiàn)代森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)體系，努力把千島湖打造成國際知名的森林休閑養(yǎng)生目的地。

3.4 為公益林保護(hù)建設(shè)鍛造留得住能干事干成事的奮發(fā)團(tuán)隊

淳安縣林業(yè)總場因體制原因，薪酬待遇不高，發(fā)展平臺受限，近年來青年干部和員工流失嚴(yán)重，林農(nóng)專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生不愿來國有性質(zhì)林場工作，專業(yè)技術(shù)人才梯隊建設(shè)不平衡，特別是森林旅游、旅游營銷、項目管理人才嚴(yán)重欠缺，制約了森林旅游發(fā)展的進(jìn)度。一方面希望上級部門給予淳安縣林業(yè)總場更大的政策和資金扶持;另一方面也是最重要的方面，要進(jìn)一步理順管理體制，激活發(fā)展機(jī)制，創(chuàng)造發(fā)展平臺，提升工作效能，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，加大森林生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化力度，通過創(chuàng)利增效來不斷提升職工的待遇，改善生產(chǎn)生活條件，豐富文體精神活動，讓職工更有獲得感、自豪感和幸福感。

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