“鏈長制”與地方主導產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新升級研究

曹秋靜

摘? 要：近年來，“鏈長制”作為具有中國特色的制度構建正在從“地方經(jīng)驗”逐步走向“全國實踐”。學界關于“鏈長制”的研究剛剛興起，本文在充分梳理國內(nèi)外研究成果的基礎上，從產(chǎn)業(yè)鏈影響因素、政府與市場的關系、政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)齻€視角分析了“鏈長制”推動地方主導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級的內(nèi)在機理，并提出“鏈長制”實施中要重點權衡五大關系，最后建議注重頂層設計，引導產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級;堅持機制優(yōu)化，提升產(chǎn)業(yè)鏈服務質(zhì)量;強化多鏈融合，打造高質(zhì)量創(chuàng)新生態(tài);借助數(shù)字經(jīng)濟，防控產(chǎn)業(yè)鏈運行風險。

關鍵詞：鏈長制? ? ?地方主導產(chǎn)業(yè)? ? ?創(chuàng)新升級

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命深入發(fā)展。同時，國際環(huán)境日趨復雜，不穩(wěn)定性和不確定性明顯增加。尤其是中美經(jīng)貿(mào)摩擦復雜多變以及新冠肺炎疫情全球大流行，強化了經(jīng)濟全球化逆流，加劇了各國間戰(zhàn)略博弈，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈面臨深度重構。在此背景下，我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈難以擺脫對發(fā)達國家的高度依賴，部分產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的脆弱性也隨之暴露。面對波譎云詭的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，“鏈長制”作為具有中國特色的制度構建應運而生。湖南省長沙市是全國首個（2017年）提出“鏈長制”的城市，浙江省是首個（2019年）出臺“鏈長制”的省份。各地紛紛部署“鏈長制”，僅2020年全年，走進“鏈長制”隊伍中的省級政府有江西、江蘇、山東、黑龍江、河南等;市級政府有合肥、長春、深圳、包頭、蘇州、南京、德州、濟南、菏澤、莆田等。2021 年廣東省政府工作報告明確提出，要提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，并首次將探索實施“鏈長制”寫入政府工作報告?！版滈L制”正在從“地方經(jīng)驗”逐步走向“全國實踐”。深入研究這一命題的理論基礎、內(nèi)在機理及推進策略，是堅持用理論指導實踐的重要方法，是更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控彌補市場缺陷的重要手段。

一、相關文獻評述

“鏈長制”最早孕育于2017年，相關研究成果鮮見于文獻。既有文獻大體上是對“鏈長制”的提出背景、核心要義等進行的學術探討?！版滈L制”的提出背景可以歸納為國際與國內(nèi)兩個維度，就國際維度來看，主要是受“雙沖擊”的影響，即“貿(mào)易戰(zhàn)沖擊”與“疫情沖擊”影響了產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈的安全穩(wěn)定（孫華平等，2020）;就國內(nèi)維度而言，“鏈長制”可以理解為“開發(fā)區(qū)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型與升級” （劉志彪、孔令池，2021），這樣便順理成章地解釋了“鏈長制”于2018年底出現(xiàn)于浙江省開發(fā)區(qū)的原因?！版滈L制”的核心要義在于準確區(qū)分鏈主與鏈長的功能定位。一般認為，鏈主是在產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展過程中由市場自發(fā)形成、能夠協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈各個節(jié)點活動的龍頭企業(yè)，但由于“鏈主”難以擔負起協(xié)調(diào)不同生產(chǎn)工序和生產(chǎn)區(qū)段的任務（劉志彪、孔令池，2021），于是由政府主官擔綱來協(xié)調(diào)解決產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展的“鏈長”呼之欲出。

現(xiàn)有文獻研究仍存在一些不足之處：第一，“鏈長制”與其它“長制”模式異同的研究缺乏。“河長制”“林長制”“湖長制”等在公共管理和自然資源領域早已有之，“鏈長制”是高位推動的“長制”模式在經(jīng)濟領域的延伸與推廣。然而，目前學界大多是對單一“長制”的討論，即便是對同屬于公共管理和自然資源領域的“河長制”“林長制”“湖長制”的關聯(lián)研究都很少。第二，“鏈長制”與地方主導產(chǎn)業(yè)的融合研究不多。“鏈長制”就是擇定地方經(jīng)濟發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)，通過行政長官擔任鏈長，以穩(wěn)鏈、補鏈、延鏈、強鏈為目標的制度安排。核心產(chǎn)業(yè)中的主體既包括地方主導產(chǎn)業(yè)，也不乏正在培育的新興產(chǎn)業(yè)，而培育新興產(chǎn)業(yè)的目標亦是最終成長為地方主導產(chǎn)業(yè)。因此，將“鏈長制”與地方主導產(chǎn)業(yè)融合研究恰是準確把握了“鏈長制”的精髓。

二、“鏈長制”推動地方主導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級的內(nèi)在機理

“鏈長制”是一種強化產(chǎn)業(yè)鏈責任的制度創(chuàng)新，探尋其在推動地方主導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級的內(nèi)在機理實際上是在梳理推行“鏈長制”的理論依據(jù)與現(xiàn)實依據(jù)。

（一）從產(chǎn)業(yè)鏈影響因素觀察“鏈長制”的作用機理

產(chǎn)業(yè)鏈是指具有縱向關聯(lián)的不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)之間，基于一定的技術經(jīng)濟聯(lián)系形成的鏈條式產(chǎn)業(yè)組織生態(tài)。影響產(chǎn)業(yè)鏈變動的因素由內(nèi)外因素共同構成。內(nèi)部因素源自產(chǎn)業(yè)鏈自身，涉及產(chǎn)業(yè)鏈上游的研發(fā)設計、中游的生產(chǎn)加工、下游的銷售服務等各個環(huán)節(jié)不同企業(yè)之間的協(xié)調(diào);外部因素包括市場活力、政策支持與營商環(huán)境等相關因素。內(nèi)外因素缺一不可，相互作用。當外部因素發(fā)生變化時，生產(chǎn)要素會隨之改變，企業(yè)也會做出響應;當內(nèi)部因素發(fā)生改變時，客觀上要求外部因素做出調(diào)整以適應內(nèi)部因素的變化?！版滈L制”是通過優(yōu)化影響產(chǎn)業(yè)鏈的外部環(huán)境從而推進地方主導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級的一種制度安排。

（二）從政府與市場的關系觀察 “鏈長制”的作用機理

產(chǎn)業(yè)鏈中企業(yè)關系的協(xié)調(diào)主要依賴于內(nèi)生的市場機制。產(chǎn)業(yè)鏈上起支配地位和作用的“鏈主”企業(yè)是在產(chǎn)業(yè)鏈上位于技術中樞和市場中樞的企業(yè)（劉志彪，2020）。“鏈主”企業(yè)集聚帶動上下游一大批企業(yè)共同成長，起到綱舉目張的作用。經(jīng)濟全球化帶來了“市場一體化”與“生產(chǎn)分散化”的統(tǒng)一，“鏈主”企業(yè)常常是具有技術壟斷權的跨國企業(yè)，更多發(fā)展中國家難以擺脫“被俘獲”的命運。特別是當產(chǎn)業(yè)鏈中的“鏈主”企業(yè)不在一國之內(nèi)時，更需要“鏈長”發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的作用來培育本土的“鏈主”企業(yè)。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦與新冠肺炎疫情“雙沖擊”的新形勢下，產(chǎn)業(yè)鏈的安全性與穩(wěn)定性上升到更為重要的層面。在此背景下，“鏈長制”的出現(xiàn)，一方面是彌補市場失靈的缺陷，更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用;另一方面是應對產(chǎn)業(yè)鏈新挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌安全與發(fā)展的需要。

（三）從政府職能轉(zhuǎn)變觀察“鏈長制”的作用機理

“鏈長制”實施伊始，學界對其看法褒貶不一，爭議無數(shù)。主要擔心是“鏈長”作為行政長官，因并不完全熟悉產(chǎn)業(yè)運行規(guī)律且不能準確預判產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的方向何在，進而使得這種由“鏈長”直接挑選贏家與輸家的做法看似高效，實則卻干預了市場自由運行的機制。持有這種觀點的人，對“鏈長制”的理解有失偏頗。應該認識到，“鏈長制”不是過去管理型政府的產(chǎn)物，而是加快政府職能轉(zhuǎn)變，構建服務型政府的體現(xiàn)。“鏈長”中的政府角色從直接挑選產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)向了維護產(chǎn)業(yè)鏈運行、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系、促進產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化為中心（劉志彪、孔令輝，2021）?；谝陨戏治觯版滈L”的主要職能是通過破除體制機制的壁壘，打通產(chǎn)業(yè)鏈的堵點斷點并協(xié)調(diào)解決各產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展的重大問題以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三、實施“鏈長制”要重點權衡的五重關系

（一）權衡好政府與市場的關系

“鏈長制”并不是要求政府主動去干預企業(yè)的人財物、產(chǎn)供銷等微觀活動，而是通過地方政府更好地發(fā)揮作用以降低制度性交易成本，從而提升產(chǎn)業(yè)鏈整體運行效率。一方面，企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展與良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)及支持創(chuàng)新的社會化服務網(wǎng)絡關聯(lián)密切，需要由政府、科研機構、中介服務機構等多方參與構成的有效集群組織、管理機構協(xié)同發(fā)揮聚合效用;另一方面，政府并非“全能”，其作用不能無限放大和延伸，只能做企業(yè)想做但做不了、做不好的事。在實行“鏈長制”中，既要強調(diào)集群內(nèi)企業(yè)的主體地位，又要在資本和研發(fā)等領域提供政策支持，以鏈為基礎協(xié)調(diào)人才、土地、資本、技術等關鍵要素供給，將集中力量辦大事的制度優(yōu)勢與發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用有機結合起來。

（二）權衡好支柱產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的關系

地方主導產(chǎn)業(yè)不是一成不變的，而是一個不斷迭代的過程。實行“鏈長制”，必須更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡和節(jié)奏，把握好支柱產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的關系。支柱產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)為經(jīng)濟規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高、支撐力強、經(jīng)濟效益顯著等特征。新興產(chǎn)業(yè)代表著區(qū)域的比較優(yōu)勢和廣闊的發(fā)展前景。對支柱產(chǎn)業(yè)要避免“用力過猛”，將著力點放在補短板上;對新興產(chǎn)業(yè)要避免“平均用力”，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展演進、升級的內(nèi)在規(guī)律，重點找準對現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)具有延鏈、補鏈功能的產(chǎn)業(yè)予以優(yōu)先發(fā)展，逐步將點狀的特色產(chǎn)業(yè)拓展為鏈狀的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，進而促進產(chǎn)業(yè)體系循環(huán)發(fā)展。同時，政府要維護公平競爭的市場秩序，不能因培育發(fā)展“鏈內(nèi)”產(chǎn)業(yè)而扼殺了“鏈外”產(chǎn)業(yè)可能的成長空間。

（三）權衡好上下聯(lián)動與長短結合的關系

中央層面發(fā)揮新型舉國體制的優(yōu)勢，突破關鍵核心技術“卡脖子”的瓶頸，進而提升產(chǎn)業(yè)基礎高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平;各省區(qū)市推行的“鏈長制”應該是服務于國家重大戰(zhàn)略的地方探索。具體來講，各省要瞄準國家產(chǎn)業(yè)鏈堵點斷點，通過對地方資源優(yōu)化配置，補足產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展短板。各地市由于產(chǎn)業(yè)體系不夠完備，可以調(diào)動的資源又相當有限，在實行“鏈長制”中既要堅持上下聯(lián)動，主動融入本?。▍^(qū)）的跨區(qū)域協(xié)調(diào)大局，又要主動思考本轄區(qū)產(chǎn)業(yè)在全?。▍^(qū)）產(chǎn)業(yè)格局中的比較優(yōu)勢，確保強勢產(chǎn)業(yè)求長求強，弱勢產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，避免陷入產(chǎn)業(yè)鏈中下游集中扎堆，產(chǎn)業(yè)鏈上游明顯空白的局面。

（四）權衡好產(chǎn)業(yè)邊界與產(chǎn)業(yè)融合的關系

當前，數(shù)字化、智能化的新科技革命在世界范圍內(nèi)蓬勃開展，特別是5G網(wǎng)絡、人工智能等新技術升級迭代，將顛覆性打破產(chǎn)業(yè)邊界，消除傳統(tǒng)行業(yè)壁壘。如新一代電子信息產(chǎn)業(yè)與新材料、半導體及集成電路在產(chǎn)業(yè)上下游領域交織疊加趨勢日益明顯，不同產(chǎn)業(yè)鏈間的邊界變得日益模糊。這要求政府在實行“鏈長制”中，采取更加開放化、寬泛化、柔性化的政策制定方式，讓現(xiàn)有生產(chǎn)資源有更多柔性轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)線有更多功能拓展、企業(yè)有更強適應市場和應對挑戰(zhàn)的能力。

（五）權衡好龍頭大企業(yè)和專精特新中小企業(yè)的關系

從補鏈、延鏈、強鏈角度看，龍頭大企業(yè)的優(yōu)勢在于帶動性強，產(chǎn)業(yè)垂直整合度高，有望成長為具有影響力的“鏈主”;而大量中小企業(yè)則是構成完整產(chǎn)業(yè)鏈的“螺絲釘”，其中專精特新更是扼守產(chǎn)業(yè)鏈的關鍵節(jié)點?！版滈L制”不能僅將目光盯在龍頭大企業(yè)上，而忽視成長性好的專精特新中小企業(yè)。要注重引導培育專精特新中小企業(yè)，加強其產(chǎn)業(yè)配套能力，以單個企業(yè)的“?！焙驼麄€區(qū)域的“全”提升地方整體競爭力。

四、“鏈長制”制度創(chuàng)新的提升路徑

（一）注重頂層設計，引導產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級

當前技術競爭日益激烈，任何國家或區(qū)域不可能實現(xiàn)全鏈條領先，理想的狀態(tài)是在有些領域“我是在前的，你是在后的”，另外一些領域“我是在后的，你是在前的”，只要具有相互持有殺手锏的互惠和對賭能力就一定程度上把握了產(chǎn)業(yè)鏈的安全與穩(wěn)定。“鏈長制”橫空出世，初衷就是解決關鍵核心技術的“卡脖子”問題，擁有安身立命的殺手锏。因此，在推行“鏈長制”的過程中，既要加強頂層設計，全面梳理產(chǎn)業(yè)鏈各個關鍵環(huán)節(jié)的堵點斷點，又要結合地方發(fā)展基礎與產(chǎn)業(yè)特色，謀劃主攻方向，最終服務于國家發(fā)展的戰(zhàn)略全局。

（二）堅持機制優(yōu)化，提升產(chǎn)業(yè)鏈服務質(zhì)量

為保障“鏈長制”高效實施，要重點建立以下三套機制：第一，建立產(chǎn)業(yè)鏈責任分工機制。明確穩(wěn)鏈、補鏈、延鏈、強鏈中鏈長的責任與擔當，充分發(fā)揮好各鏈長作為產(chǎn)業(yè)鏈支持者、倡導者和維護者的角色，制定“一鏈一策”的行動方案。第二，建立產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同合作機制。在縱向協(xié)同方面，每條產(chǎn)業(yè)鏈都由一位地方行政長官擔任主鏈長，下設副鏈長及相關執(zhí)行人員。按照不同級別進行職責劃分，形成上下聯(lián)動的縱向協(xié)同機制。在橫向協(xié)同方面，“鏈長制”打破了由單一工信部門主推產(chǎn)業(yè)工作的現(xiàn)狀，讓更多部門廣泛參與到地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。第三，建立產(chǎn)業(yè)鏈工作評價機制。各地方依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，從產(chǎn)值與稅收、項目與平臺、創(chuàng)新與應用等多個維度對“鏈長制”工作推進情況進行科學、全面地分類、評價與指導。

（三）強化多鏈融合，打造高質(zhì)量創(chuàng)新生態(tài)

“鏈長制”要積極推動以人才鏈引領創(chuàng)新鏈，以創(chuàng)新鏈提升產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)鏈集聚人才鏈，促進產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈協(xié)同發(fā)力、融合發(fā)展。首先，以人才鏈引領創(chuàng)新鏈。人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力。通過搭建招才引智重要平臺，構建引才聚才用才評價體系等舉措形成以人才引領技術集聚的發(fā)展態(tài)勢。其次，以創(chuàng)新鏈提升產(chǎn)業(yè)鏈。創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，是破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題的關鍵一招。只有通過創(chuàng)新能力的提升才能真正解決產(chǎn)業(yè)循環(huán)的堵點斷點。再次，以產(chǎn)業(yè)鏈集聚人才鏈。瞄準產(chǎn)業(yè)鏈缺失和薄弱環(huán)節(jié)，靶向引才聚才，形成以產(chǎn)業(yè)聚人才，以人才興產(chǎn)業(yè)的良性互動。

五、借助數(shù)字經(jīng)濟，防控產(chǎn)業(yè)鏈運行風險

基于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術的數(shù)字經(jīng)濟，正日益釋放出巨大的發(fā)展動能。將數(shù)字經(jīng)濟與先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)深度融合，可以有效防控產(chǎn)業(yè)鏈運行風險。具體表現(xiàn)在，一方面，有助于解決供需錯配的問題。通過產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”高位推動，將數(shù)字經(jīng)濟新技術應用于傳統(tǒng)制造業(yè)，有助于催生新業(yè)態(tài)、新模式，可以有效減少傳統(tǒng)制造業(yè)生產(chǎn)、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)銜接不暢、供需不適配的現(xiàn)象。另一方面，有助于補足監(jiān)測缺位的短板。傳統(tǒng)制造業(yè)僅僅憑借生產(chǎn)經(jīng)驗參與市場競爭，容易導致經(jīng)營風險。數(shù)字經(jīng)濟不僅可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)對單一鏈條進行監(jiān)測、研判和處理，還能將不同產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)進行綜合分析與評價，從而為地方主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路提供有益借鑒。

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（作者單位：東莞市行政學院）

責任編輯：康偉