當(dāng)前制造業(yè)利用外資外部風(fēng)險與內(nèi)部挑戰(zhàn)并存需政策發(fā)力穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量

趙靜

黨的十九屆五中全會指出，要建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，全面提高對外開放水平，推動貿(mào)易和投資自由化便利化。制造業(yè)一直是外商直接投資的重點領(lǐng)域，其利用外資的規(guī)模與質(zhì)量，直接影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和態(tài)勢。當(dāng)前，制造業(yè)利用外資既面臨全球經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險仍十分嚴(yán)峻、各國間引資競爭激烈、國際自貿(mào)協(xié)定陸續(xù)簽署可能對我國吸引外資產(chǎn)生擠出效應(yīng)等外部風(fēng)險，也面臨總體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一定的“去工業(yè)化”傾向、外資企業(yè)尚未有效嵌入和鏈接我國本地產(chǎn)業(yè)鏈等內(nèi)部挑戰(zhàn)，“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量”將成為未來一段時期制造業(yè)利用外資的主要任務(wù)。

一、制造業(yè)利用外資外部風(fēng)險和內(nèi)部挑戰(zhàn)并存

當(dāng)前，我國制造業(yè)利用外資存在的幾方面問題值得關(guān)注。

（一）全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面臨較大不確定性，我國主要外資來源地開展制造業(yè)跨國投資面臨雙重不利因素

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險仍十分嚴(yán)峻，包括疫情可能進(jìn)一步加劇擴(kuò)散、高債務(wù)水平和增長疲軟引發(fā)的財政壓力等，世界經(jīng)濟(jì)和跨國投資復(fù)蘇仍面臨較大不確定性。世行預(yù)計，受疫情對潛在經(jīng)濟(jì)增長的持久拖累效應(yīng)，預(yù)計2021年全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出仍比疫情前水平低5%以上，2022年全球經(jīng)濟(jì)增長將再度放緩至3.8%。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議報告指出，2020年全年外國直接投資（FDI）同比大幅度下降42%至8590億美元，預(yù)計2021年將繼續(xù)下降5%—10%。截至今年6月末，全球債務(wù)總量達(dá)到296萬億美元的歷史最高水平，較疫情暴發(fā)前上漲了36萬億美元，其中發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體債務(wù)總量達(dá)到204.5萬億美元。在此背景下，歐盟、美國、英國作為一直保持我國前十大外資主要來源地的國家和地區(qū)，當(dāng)前開展制造業(yè)跨國投資面臨雙重不利因素。一是以上國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險較嚴(yán)峻。以美國為例，截至今年9月，美國聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模已超過28.4萬億美元的上限，超過其GDP的130%。美國財長耶倫表示，美國可能在今年10月18日迎來史上首次債務(wù)違約。IMF預(yù)測，2020年疫情沖擊導(dǎo)致的G7和歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退在2024—2025年才有可能得以修復(fù)。二是中美、中歐之間緊張局勢再度升溫。拜登政府積極修復(fù)美歐關(guān)系，促使歐盟以人權(quán)問題對我國發(fā)起制裁，引發(fā)中歐相互制裁、歐洲議會決定取消《中歐投資協(xié)定》（CAI）審議會議的局面。雙重不利因素疊加，勢必影響部分跨國公司在我國的制造業(yè)投資布局。

（二）全球供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈加速調(diào)整，各國間制造業(yè)引資競爭激烈

近幾年，美國一方面鼓勵制造業(yè)回流，另一方面力圖推動跨國公司與中國脫鉤，不斷游說非美國供應(yīng)商對我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行供應(yīng)鏈和市場限制。長此以往，可能會使一些跨國公司產(chǎn)生轉(zhuǎn)移制造業(yè)供應(yīng)鏈和生產(chǎn)基地以降低風(fēng)險的考慮，進(jìn)而影響我國外資吸納。日本為支持供應(yīng)鏈回歸國內(nèi)、謀求供應(yīng)鏈多元化，于去年4月出臺供應(yīng)鏈改革專項資金，總投入為2435億日元，并寫入2020年修正預(yù)算案中。其中支持制造業(yè)生產(chǎn)回歸日本的投入是2200億日元，支持制造業(yè)生產(chǎn)分散到其他國家、特別是東盟地區(qū)的是235億日元。越南已成立由副總理潘平明領(lǐng)導(dǎo)、計劃與投資部具體負(fù)責(zé)的吸引外資工作組，與外交機(jī)構(gòu)、商業(yè)協(xié)會、咨詢公司、銀行和投資基金積極合作，并出臺一系列特別激勵機(jī)制吸引外資。今年1—6月，越南吸引外資共計152.7億美元，加工制造業(yè)為吸引外資第一大行業(yè)。

（三）國際自貿(mào)協(xié)定陸續(xù)簽署可能對我國制造業(yè)吸引外資產(chǎn)生擠出效應(yīng)

2019年2月，歐盟與日本簽署的自貿(mào)協(xié)定生效，日本在汽車及大部分汽車零部件等制造業(yè)領(lǐng)域可以零關(guān)稅出口歐洲。2020 年7 月，重新修訂后的《美加墨貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）開始生效，新協(xié)定中有一項被認(rèn)為針對中國的“毒丸條款”，即若三方中任何一方與非市場經(jīng)濟(jì)國家達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，另外兩方可將其踢出協(xié)定。2021年6月，歐盟與越南簽訂的《越南—歐盟自由貿(mào)易協(xié)定（EVFTA）和《越南—歐盟投資保護(hù)協(xié)定（EVIPA）》獲得越南國民議會批準(zhǔn)。據(jù)越南官方媒體估計，兩大協(xié)定生效后，約有32000個外資項目進(jìn)入越南，總注冊資本超過3700億美元，包含不少制造業(yè)外資項目。其中來自歐洲地區(qū)的外資項目約有2500個，注冊資本約為275億美元。印度在退出RCEP 之后有意與歐盟推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定談判，和美國的貿(mào)易協(xié)議有望達(dá)成。這些陸續(xù)簽訂的自貿(mào)協(xié)定和針對我國的“毒丸條款”，勢必會對我國與相關(guān)國家之間造成貿(mào)易轉(zhuǎn)移和制造業(yè)投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)。

（四）外商直接投資日益青睞服務(wù)業(yè)，總體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一定的“去工業(yè)化”傾向

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，自2010 年服務(wù)業(yè)利用外資占比首次超過制造業(yè)以來，服務(wù)業(yè)已成為我國吸引外資的主導(dǎo)領(lǐng)域。從總量上看，服務(wù)業(yè)利用外資占全部外資的比重從2005 年的1/3，增長到2020 年的77.7%。與之形成鮮明對比的是，制造業(yè)固定資產(chǎn)投資中外資企業(yè)占比一直呈下降趨勢，從2000年接近20%的比重下降到2020年的7%以下。雖然投向服務(wù)業(yè)占比增加這一變化趨勢包含了科研服務(wù)利用外資增長這一積極因素，但外資在制造業(yè)領(lǐng)域的投資縮減和撤出更加值得重視。究其原因，一是近幾年我國不斷釋放擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放的積極信號，特別是在金融業(yè)等領(lǐng)域出臺了一系列放開準(zhǔn)入的具體舉措，帶來服務(wù)業(yè)利用外資占比的提升，成為我國吸引外資的新增長點。二是與外商投資的輕資產(chǎn)化與服務(wù)化趨勢有關(guān)。

（五）外資企業(yè)尚未有效嵌入和鏈接我國本地產(chǎn)業(yè)鏈，本土制造仍然處于外資企業(yè)國際產(chǎn)業(yè)鏈的低端

有關(guān)研究表明，外資企業(yè)加工貿(mào)易進(jìn)出口占我國加工貿(mào)易進(jìn)出口總額的比重穩(wěn)定在75%以上，外資企業(yè)的供應(yīng)鏈國際依存度仍然較高，與我國產(chǎn)業(yè)鏈未形成有效鏈接，仍然處于外資企業(yè)國際產(chǎn)業(yè)鏈的低端位置。究其原因，一是原有勞動密集型外資制造企業(yè)和我國同類企業(yè)在向成本更低的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移;與此同時，剩下的技術(shù)密集型外資制造企業(yè)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)，受發(fā)達(dá)國家核心技術(shù)保護(hù)策略及經(jīng)貿(mào)摩擦影響，只能被動與中國進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)脫鉤”和“產(chǎn)業(yè)脫嵌”，對制造業(yè)利用外資產(chǎn)生一定沖擊。二是我國本土制造業(yè)服務(wù)化水平不足。當(dāng)前僅為30%左右，與德國（39%）、美國（32%）等世界制造業(yè)大國相比水平較低。再加之我國住宿和餐飲業(yè)、交通運輸、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)仍占主導(dǎo)地位，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占比不高，對制造業(yè)服務(wù)化轉(zhuǎn)型的支撐不足。三是部分外資項目與本地產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)度不高。當(dāng)前，部分地方招商引資仍然存在短期規(guī)模偏好，未能按照當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展思路進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，存在“為招商而招商”的情況，體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動和效率導(dǎo)向的引資制度體系尚未有效確立。導(dǎo)致一些地方引進(jìn)的外資項目與本地產(chǎn)業(yè)鏈無關(guān)聯(lián)，項目落地后也未針對該項目進(jìn)行配套式招商，成為“孤島式”“高耗低出”外資項目。

二、政策建議

當(dāng)前制造業(yè)利用外資外部風(fēng)險和內(nèi)部挑戰(zhàn)并存，“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量”將成為未來一段時期其利用外資的主要任務(wù)。我們需科學(xué)研判制造業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的變化，充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，在雙循環(huán)新發(fā)展格局中實現(xiàn)高水平利用外資。

（一）在市場準(zhǔn)入方面持續(xù)擴(kuò)大，落實好新版負(fù)面清單，適時推出穩(wěn)外資新舉措

進(jìn)一步清理負(fù)面清單之外的外資準(zhǔn)入限制措施，全面開放一般制造業(yè)，有序放開電信領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，吸引更多的外資高端制造業(yè)項目落地。用好招商鼓勵政策，引導(dǎo)外資更多投向先進(jìn)制造業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域。推動降低外資研發(fā)中心享受政策門檻，引導(dǎo)外商加大在華科技創(chuàng)新投入。提高國內(nèi)制造業(yè)服務(wù)化水平，提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)供給能力，鼓勵有實力的國內(nèi)企業(yè)提高國際化經(jīng)營水平。不斷優(yōu)化營商環(huán)境，發(fā)揮開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)等重點開放平臺作為地方產(chǎn)業(yè)集聚平臺和創(chuàng)新載體的作用。在政策支持方面持續(xù)加強(qiáng)，落實鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄等已有政策措施，同時根據(jù)外資企業(yè)的共性訴求，做好政策調(diào)研和儲備，適時推出穩(wěn)外資新舉措。

（二）積極推動有關(guān)貿(mào)易協(xié)定落地和制造業(yè)外資來源地多元化，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全水平

在全球供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈加速調(diào)整時期和新冠肺炎疫情尚未得到有效控制的情形下，一是要推動更多元的雙邊和多邊貿(mào)易及投資協(xié)定落地。積極推進(jìn)RCEP、CAI落地生效。加快推進(jìn)中日韓自貿(mào)區(qū)協(xié)定談判和CPTPP談判。二是要推動制造業(yè)外資來源地多元化，提升產(chǎn)業(yè)鏈國際合作安全水平。保持主要投資來源地穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極吸引東盟、美洲等新興經(jīng)濟(jì)體外資。

（三）引導(dǎo)地方招商引資轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新引資方式，增加當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)產(chǎn)業(yè)鏈嵌入度

引導(dǎo)地方政府在招商引資方面轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，關(guān)注引資項目與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈嵌入度和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶動力，注重產(chǎn)業(yè)鏈招商和本地產(chǎn)業(yè)支撐體系建設(shè)，營造吸引高質(zhì)量外資項目的良好產(chǎn)業(yè)環(huán)境。建立科學(xué)的引資質(zhì)量評價體系，謹(jǐn)防“高耗低出”的項目和空殼項目流入。對于引資質(zhì)量評價較好的項目，可在差別化水價、電價等方面予以優(yōu)惠。鼓勵地方政府創(chuàng)新引資方式，靈活采取“以內(nèi)引外”“以外引外”“以商引商”等多種方式，吸引優(yōu)質(zhì)外資項目，以嫁接國際優(yōu)質(zhì)資源，融入國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。

（四）健全制造業(yè)外商投資安全審查制度，為進(jìn)一步擴(kuò)大開放提供制度保障

盡快推進(jìn)外商投資安全審查制度的細(xì)化和落地，加大對危及中國產(chǎn)業(yè)鏈安全和重大經(jīng)濟(jì)利益的投資項目審核，對各領(lǐng)域的開放方向、重點任務(wù)、事中事后監(jiān)管措施做出制度性安排，為推進(jìn)醫(yī)療、電信和互聯(lián)網(wǎng)等服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放，進(jìn)一步提高制造業(yè)開放水平提供制度保障。

（作者單位：國際合作中心）