社區(qū)治理中的參與性困境與暫時性被動回歸
——以新冠肺炎疫情期間居民參與防控為例

惠 霞

（甘肅政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出及文獻回顧

中國城市社會治理單元經(jīng)歷了從單位制到社區(qū)制的演變，在單位制時期，處于單位中的個體，涉及切身利益的事項，基本由國家（單位）包攬。但社區(qū)制時代，基本的公共服務(wù)職能向社區(qū)傾斜，個體利益尤其是個體共同利益的實現(xiàn)和維護，需要社區(qū)中個體的聯(lián)合參與，而在日常治理中，居民參與是社區(qū)治理的難點，但2019年年底爆發(fā)于武漢、后蔓延全國的新冠肺炎疫情，促使公眾形成了一個較長時期的居家生活狀態(tài)，從社區(qū)的角度看，公眾居家生活，減少人員流動，是在社區(qū)實行國家嚴(yán)防嚴(yán)控政策基礎(chǔ)上出現(xiàn)的，基于應(yīng)急管理時期出現(xiàn)的居民回歸社區(qū)，參與疫情防控工作，與常規(guī)情況下的居民參與社區(qū)治理呈現(xiàn)出不同的特征。

鄧大才認(rèn)為，利益關(guān)聯(lián)是社區(qū)居民參與治理的重要內(nèi)驅(qū)力，利益關(guān)聯(lián)的緊密度決定了社區(qū)居民介入治理的事務(wù)和采取治理行動的程度[1]。楊莉認(rèn)為，以需求為導(dǎo)向的治理能夠激發(fā)居民主動持續(xù)地參與，實現(xiàn)精準(zhǔn)治理，提高治理績效[2]。顏玉凡、葉南客認(rèn)為，認(rèn)同在公共文化生活中的生產(chǎn)與再生產(chǎn)是推動居民持續(xù)參與的重要動力機制[3]。周亞越、吳凌芳通過案例研究發(fā)現(xiàn)，居民參與社區(qū)治理不足的根本原因是社區(qū)公共性的缺失，而社區(qū)公共性缺失的根本原因是居民在公共領(lǐng)域的訴求得不到滿足，即訴求是激發(fā)公共性的內(nèi)生變量[4]。童星認(rèn)為中國進入了“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的時期[5]。李巖、范永忠認(rèn)為，大院社區(qū)是“單位制”社區(qū)的典型代表，并從過程和特征維度闡述了大院社區(qū)的演變過程，并將大院社區(qū)劃分為共建型、單位型、自治型、失序型四種類型[6]。社區(qū)維權(quán)是社區(qū)治理的重要內(nèi)容，曹宇認(rèn)為后單位制時代，在集體維權(quán)的模式下，運用依法維權(quán)、理性維權(quán)、資源動員等行動策略時，應(yīng)避免維權(quán)矛盾擴大化和過激化，這樣才能確保維權(quán)效果的良性、長期性和可持續(xù)性發(fā)展[7]。

綜合以上研究，學(xué)者主要關(guān)注居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在驅(qū)動力，提出了利益關(guān)聯(lián)度、以需求為導(dǎo)向的治理等議題。同時，部分學(xué)者也分析了單位制及單位制社區(qū)對居民參與社區(qū)治理的影響及具體治理方式。但在后單位制語境中，居民參與社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)如何？是否真正實現(xiàn)了單位人向社區(qū)人的徹底轉(zhuǎn)變？居民參與是否存在懸空狀態(tài)？本文以應(yīng)急管理為視角，基于新冠肺炎疫情期間社區(qū)治理中的居民參與，提出在常規(guī)情況下，社區(qū)治理中居民參與主體屬于“橄欖型”結(jié)構(gòu)，單位人向社區(qū)人轉(zhuǎn)變并不徹底，存在以中青年群體為主的“中間人”，而“中間人”在常規(guī)的社區(qū)治理中存在缺位現(xiàn)象，新冠肺炎疫情使“中間人”暫時被動回歸社區(qū)。

二、后單位制語境中居民參與社區(qū)治理的困境

（一）居民參與社區(qū)治理的機會與參與的主動性存在矛盾

從居民的角度看，并不是所有的居民都有機會參與社區(qū)治理，在一些重要事務(wù)方面，參與人員需要得到社區(qū)居委會的邀請。對社區(qū)服務(wù)機構(gòu)來說，社區(qū)內(nèi)絕大部分活動和項目都是層層下達的任務(wù)性要求，與此同時，這些任務(wù)和要求規(guī)定有居民參與，此時，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的困惑是難以尋找到可以參加活動和項目的居民，從社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的角度看，居民缺乏參與的主動性和積極性。而居民則認(rèn)為這些項目和活動是非需求性的，屬于制度安排性的，與自身利益關(guān)聯(lián)度不大，缺乏參與的內(nèi)驅(qū)力。被動性、制度性參與帶來的直接后果是，參與意識難以形成、參與效率低下、參與主體結(jié)構(gòu)不均衡。

（二）結(jié)構(gòu)復(fù)雜的綜合性社區(qū)缺乏“公共性”

在現(xiàn)有社區(qū)建制的情況下，一個社區(qū)包含多個居住小區(qū)，社區(qū)的社情錯綜復(fù)雜，尤其是同時包含新型商業(yè)小區(qū)、傳統(tǒng)廠礦小區(qū)、現(xiàn)有單位小區(qū)的“綜合性”社區(qū)，難以確定社區(qū)治理的公共性，如果要確立，應(yīng)該進行更加細(xì)微的治理單元的劃分，如社區(qū)治理模式下的“小區(qū)治理”，但這種城市社區(qū)中的“微治理”是否會形成新的條塊“割據(jù)”，在強調(diào)符合社情的自治的同時，是否會更加淡化居民的社區(qū)意識，而助推居民形成更加緊密的“小區(qū)治理共同體”，討論這個前提是因為社區(qū)的資源有限，在有限的時間內(nèi)，不可能解決多個小區(qū)的緊迫性公共問題，會形成同一社區(qū)的不同居住小區(qū)之間對有限社區(qū)資源的爭奪。這種爭奪只能強化小區(qū)的意識，而弱化社區(qū)的意識，使社區(qū)所轄的不同居住小區(qū)之間形成對立態(tài)勢。比較理想的狀態(tài)是，小區(qū)治理共同體成為居民治理聯(lián)合體，而居民治理聯(lián)合體的進一步演化就是緊密利益共同體。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會體制和政治體制的改革，單位制逐步解體，曾經(jīng)由單位承擔(dān)的一部分職能開始社會化，尤其是基本公共服務(wù)（教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老）的提供市場化和社會化，促成了社區(qū)制的進一步發(fā)展。在更微觀的層面，這部分涉及民生的職能實際上社區(qū)化了，是上層改革倒逼了社區(qū)職能擴大化，而非社區(qū)的自發(fā)成長與發(fā)展，與此同時，流動人口、非體制內(nèi)人口、體制內(nèi)人口等錯綜復(fù)雜的社區(qū)人口構(gòu)成，社區(qū)有限的資源，社區(qū)居委會又承接了街道所下達的較多行政事務(wù)，各種內(nèi)外因素導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)和治理負(fù)擔(dān)較重。與此相對應(yīng)的是，綜合性社區(qū)的居民需求更加多樣化，治理更加復(fù)雜，公共性的實現(xiàn)有較多的制約因素。

（三）單位制與社區(qū)制并存，產(chǎn)生了以中青年群體為主的“中間人”

在社區(qū)的層面上，居民的歸屬感如何？認(rèn)同感如何？從現(xiàn)狀看，歸屬感有三種狀態(tài)，一是體制內(nèi)人員的歸屬感始終在單位，而非社區(qū)；體制外有具體從業(yè)單位的人員，從業(yè)與社會保障的提供是分離的，如農(nóng)民工，尤其是年輕一代的農(nóng)民工，就業(yè)在城市，醫(yī)療、養(yǎng)老保障均在戶籍所在地的農(nóng)村，這一部分人員的歸屬感處于“懸空”狀態(tài)；三是居住在社區(qū)中的老年人和無業(yè)者，對社區(qū)有較高的依賴度，這種依賴度主要是基于基本社會保障和服務(wù)的提供。

單位人——社區(qū)人的轉(zhuǎn)變徹底嗎？從國家整體的治理布局看，頂層設(shè)計和政策制度均在引導(dǎo)社會治理的重心向基層傾斜，強調(diào)通過體制改革調(diào)動社會公眾參與治理的積極性和主動性，這直接指向社區(qū)治理，社區(qū)人是社會人的微觀體現(xiàn)，實際上，隨著社會保障制度的完善，就業(yè)于企業(yè)中的社會公眾，其養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)需求逐步在企業(yè)單位中得到保障，加之固有的體制內(nèi)人員，社區(qū)中大部分居民的社會保障依然依賴所從業(yè)的組織，這導(dǎo)致單位人——社區(qū)人的轉(zhuǎn)變并不徹底。實際存在“中間人”，社會轉(zhuǎn)型中的“中間人”，更傾向于單位人，這種單位人不同于改革開放前的單位人，并非傳統(tǒng)意義上的單位人，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動的增加，政府及企業(yè)改制，人事制度向人力資源制度轉(zhuǎn)變等外部條件的變化，尤其是企業(yè)社保制度的不斷完善，出現(xiàn)了新的單位人，這是后單位制時代的特征，也由此形成了新的關(guān)系結(jié)構(gòu)，具體如圖1。

圖1：“中間人”關(guān)系圖

一方面，個體作為“中間人”，可能游走于組織和社區(qū)之間，個體的單位意識強于社區(qū)意識，社區(qū)凝聚力和認(rèn)同感自然不足。另一方面，個體作為職工與居民，存在身份矛盾。參與社區(qū)活動特別需要身份轉(zhuǎn)換，但身份轉(zhuǎn)換不僅僅是精神和意識的轉(zhuǎn)換，更重要的是時間、精力的轉(zhuǎn)換，后者是基礎(chǔ)，是保障，居民參與社會治理的主戰(zhàn)場是社區(qū)，但現(xiàn)實情況是，社區(qū)僅僅成為居住區(qū)，“單位時間”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“社區(qū)時間”，這種矛盾在中青年群體中極為突出。由于“中間人”的存在，在日常治理中，社區(qū)治理成了居委會、社區(qū)組織與老年人及兒童的治理，老年人和兒童成為居民參與社區(qū)自治的主體，各地各社區(qū)與老年人和兒童相關(guān)的社區(qū)治理事宜發(fā)展相對比較好，社區(qū)治理中居民參與的力量嚴(yán)重不足，在以老年人和兒童為主體的參與力量中，缺少作為“中間人”的中青年群體，導(dǎo)致社區(qū)治理核心力量和中樞力量的缺失，形成了居民參與的主體結(jié)構(gòu)內(nèi)部的斷層，主體中的“主體”缺位，使得參與社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)成“橄欖型”發(fā)展。

（四）單位社區(qū)——居住社區(qū)的二元結(jié)構(gòu)使“中間人”參與處于懸空狀態(tài)

單位社區(qū)是指個體工作單位所在的社區(qū)，駐社區(qū)單位中的個體，除了以組織和單位的名義參加社區(qū)的相關(guān)活動外，極少以個人名義參與單位所在社區(qū)的治理工作。居住社區(qū)是指居民長期居住地所在的社區(qū)，學(xué)者研究中的居民參與社區(qū)治理更多是指這一類社區(qū)，即以居住地所定義的社區(qū)。由于城市建設(shè)的迅速發(fā)展，單位社區(qū)與居住社區(qū)一致的情況越來越少，更多存在的是單位社區(qū)——居住社區(qū)的二元結(jié)構(gòu)，二元結(jié)構(gòu)強化了“中間人”的特征，使“中間人”參與社區(qū)治理處于懸空狀態(tài)。第一，單位社區(qū)中不存在與個體切身利益相關(guān)的治理內(nèi)容，個體缺乏參與社區(qū)治理的內(nèi)驅(qū)力，同時，作為駐社區(qū)單位，在參與社區(qū)治理中，強調(diào)參與的組織性，而非個體性。第二，居住社區(qū)中存在大量涉及“中間人”利益的治理事項，但“中間人”時間精力的分配主要集中在單位，對居住社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度不足，當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)議事和協(xié)商平臺為“中間人”參與社區(qū)治理提供了機會，創(chuàng)造了條件，但實踐中存在的問題是“中間人”持觀望態(tài)度的比較多，網(wǎng)絡(luò)參與行為有時僅表現(xiàn)為表達不滿，無有效提議或建議，即關(guān)注多，實質(zhì)參與少。同時，也存在“默認(rèn)代理”的現(xiàn)象，絕大多數(shù)居民將自己的參與權(quán)“讓渡”，默認(rèn)由居民中的“能人”或者積極分子代表其行使。

三、暫時性被動回歸與居民參與——以新冠肺炎疫情期間的防控為例

2019年年底爆發(fā)的新冠肺炎疫情，使我國進入自2003年非典以后、全國性突發(fā)重大公共衛(wèi)生應(yīng)急管理時期，多個省市啟動了突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級應(yīng)急響應(yīng)，在一級應(yīng)急響應(yīng)持續(xù)28-30天左右后，多省市的應(yīng)急響應(yīng)級別開始下調(diào)至三級。根據(jù)中央的相關(guān)要求，疫情期間實行嚴(yán)格的禁行限行措施，嚴(yán)防嚴(yán)控，最大限度減少人員流動與聚集。在這種特殊時期，由社區(qū)居委會及物業(yè)公司合作對社區(qū)所對應(yīng)的各個居民小區(qū)進行嚴(yán)格管控，實行嚴(yán)格的出入管理制度，居民的工作、生活區(qū)域瞬時被限制，絕大多數(shù)活動區(qū)域僅限于家庭中。禁行限行后，居民的生活開始與社區(qū)居委會的工作密切相關(guān)，二者關(guān)系的緊密度迅速增強。疫情使得大量作為“中間人”的居民暫時性被動回歸社區(qū)，而防止疫情傳播使居民成為一個利益共同體，暫時性參與社區(qū)治理。

由社區(qū)工作人員、物業(yè)公司工作人員以及社區(qū)志愿者組成的聯(lián)合防疫小組擔(dān)負(fù)著多項任務(wù)，如宣傳疫情管控措施，勸阻聚集聊天和不戴口罩的居民，小區(qū)公共區(qū)域消毒，居民出入時測量體溫、登記返程信息，對居家隔離人員所需日常生活物資進行代買代辦，居民網(wǎng)購生活用品的小區(qū)內(nèi)配送等?！胺忾]+服務(wù)”的模式進一步密切了社區(qū)工作者與居民的關(guān)系，疫情期間，總體的要求是夯實社區(qū)管控體系，實現(xiàn)嚴(yán)防嚴(yán)控的應(yīng)急管理目標(biāo)，大量的“中間人”暫時性被動回歸社區(qū)，這種暫時性回歸使社會秩序得到維護，同時，“中間人”對社區(qū)工作者有所了解，居民與居委會的關(guān)系呈現(xiàn)“暫時緊密”的特點。社區(qū)居委會作為自治組織，資源有限，但在疫情期間，基本上承擔(dān)起了最全面的基層治理和服務(wù)工作，使得一度比較疏遠(yuǎn)的居委會和“中間人”的關(guān)系，因疫情變得緊密起來，從出入管理到生活服務(wù)，不斷強化這種應(yīng)急性的緊密關(guān)系，但這一關(guān)系受外界因素影響大，如疫情的發(fā)展趨勢和防控政策制度。

最好的基層社區(qū)治理方式是能與群眾的共同利益保持緊密一致的方式[8]，應(yīng)急管理期間，居民參與社區(qū)治理，呈現(xiàn)兩個特點：一是居民配合社區(qū)管控，是這一時期居民參與社區(qū)治理的重要方式，防止疫情擴散是社區(qū)居民的共同訴求，這一訴求也是應(yīng)急管理時期社區(qū)工作所追求的目標(biāo)，雙方的目標(biāo)和利益訴求具有一致性。特殊時期，“中間人”暫時性被動回歸社區(qū)，且在疫情防控中參與了社區(qū)治理，但這種參與屬于被動執(zhí)行式制度性參與[9]。二是參與的全員性，轄區(qū)內(nèi)的居民無一例外，均參與特殊時期的治理，居民的責(zé)任是配合管控，做好自身防護；社區(qū)工作者與物業(yè)人員協(xié)作防控；來自本社區(qū)的居民志愿者成為防控小組的重要補充力量，疫情期間的防控志愿者，是居民參與社區(qū)治理的一個縮影，這一部分志愿者中，以中青年群體為主，呈現(xiàn)出參與的主動性和積極性。

四、討論與反思

應(yīng)急管理期間，“中間人”暫時被動回歸社區(qū)，應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束前，特定事項的社區(qū)公共性得以實現(xiàn)?；谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件和自上而下的嚴(yán)控政策促成了中“中間人”回歸社區(qū)，參與治理，并實現(xiàn)了以健康和利益為前提的公共性。這并非社區(qū)治理的常態(tài)，也非居民參與的重心。值得反思的是，疫情過后，綜合性社區(qū)中的居民參與是否會繼續(xù)呈現(xiàn)松散狀態(tài)？“中間人”的缺位問題是否依然突出？探索“中間人”參與社區(qū)治理的長效機制是解決居民參與“橄欖型”發(fā)展的有效方式。要真正實現(xiàn)基層自治，尤其是社區(qū)自治，從認(rèn)同度和利益關(guān)聯(lián)度的視角，助推“中間人”回歸社會，回歸社區(qū)，社區(qū)共同體結(jié)構(gòu)方可完善。