關(guān)于水環(huán)境綜合整治PPP項目財務(wù)測算的探析

[摘 要]近年來，廣西在城市水體整治、流域治理等領(lǐng)域加大推進力度，水環(huán)境綜合整治項目已成為廣西推行PPP模式的核心領(lǐng)域。文章從現(xiàn)階段以廣西大力推進水環(huán)境綜合整治領(lǐng)域的背景下，從PPP項目財務(wù)測算的必要性入手，對財務(wù)測算現(xiàn)狀進行分析，提出完善財務(wù)測算方案的對策建議。

[關(guān)鍵詞]水環(huán)境綜合整治PPP項目;財務(wù)測算

[中圖分類號]X52 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7656（2021）04-0093-04

一、引言

在“十三五”規(guī)劃的收官之年，我國著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，全國共計新建污水收集處理設(shè)施3.9萬個;全國地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達98.2%。以我國水務(wù)行業(yè)體量最大的上市公司北控水務(wù)集團為例，其在福建福州鼓臺中心區(qū)水系綜合治理PPP項目歷經(jīng)250天，率先實現(xiàn)鼓樓與臺江的所有內(nèi)河及左海、西湖兩內(nèi)湖及串珠公園“黑臭”消除效果，并充分利用當?shù)亓己玫淖匀毁Y源優(yōu)勢，結(jié)合每條河道特點，打造出多樣的河道濕地景觀，促進城市與自然的和諧發(fā)展;為江蘇宜興提供一攬子管家服務(wù)，通過全域打包、城鄉(xiāng)一體化、廠網(wǎng)一體化的模式，以BOT方式建設(shè)8座污水處理廠，日處理水量19.5萬噸;新建管網(wǎng)約2000公里、存量管網(wǎng)約2449公里;新建及運營維護2960個自然村污水收集處理設(shè)施，為未來鄉(xiāng)村振興及環(huán)境治理的新業(yè)態(tài)提供了新思路。

“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步”是“十四五”規(guī)劃時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一，包含五個主要方面：深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、構(gòu)建生態(tài)文明體系、推進碳達峰、推行區(qū)域生態(tài)一體化、發(fā)展和壯大生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

2020年3月，《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西進一步加快推進PPP工作促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展十條措施的通知》（桂政辦電〔2020〕49號），要求政府參與的新建污水、垃圾處理項目要全面實施 PPP 模式，有序推進存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式，未有效落實全面實施 PPP 要求的項目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。

財務(wù)測算是水環(huán)境綜合整治PPP項目順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，本文以PPP項目財務(wù)測算為切入點進行探析。

二、PPP項目財務(wù)測算必要性

《國家發(fā)改委、建設(shè)部（原）關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)的通知》（發(fā)改投資〔2006〕1325號）規(guī)定，實行審批制的政府投資項目，應(yīng)當嚴格按照《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法》與《建設(shè)項目經(jīng)濟評價參數(shù)》開展項目財務(wù)測算。評價方法明確項目財務(wù)測算的原則和主要內(nèi)容，評價參數(shù)則明確各類指標的計算方法和標準參考[1]。

財務(wù)測算是指以PPP項目的角度出發(fā)，按照國家現(xiàn)行財稅制度和價格體系，計算項目合作期限范圍內(nèi)的收入和成本費用，通過凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期、償債備付率等指標，據(jù)此分析項目的盈利能力和償債能力，評價項目在財務(wù)上的可行性和合理性。科學(xué)合理的PPP項目財務(wù)測算，政府相關(guān)部門可以對未來的支出情況有更明確的把握，為是否采用PPP模式提供了依據(jù);同時，社會資本方也可以據(jù)此對項目經(jīng)濟可行性進行評價，決定是否參與。此外，也為項目得到金融機構(gòu)認可增加可融資性提供了保障。

（一）為政府實施PPP項目提供支撐

在國家相關(guān)部委大力推行PPP改革的大背景下，南寧市政府由以往的“點源治理”思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑m度集中、就地處理、就地回用”全流域系統(tǒng)化的治理模式，重新定位流域治理方向。南寧市政府決定對水環(huán)境綜合整治項目采用PPP模式，引進有雄厚資金實力、豐富運營能力的社會資本方參與其中，提升水環(huán)境綜合整治項目治理效率和效果。水環(huán)境綜合整治PPP項目通常投資額較大、回收期長，比如那考河綜合整治PPP項目、心圩江綜合整治PPP項目、水塘江綜合整治PPP項目投資額分別達到11.9億、26.32億、14.66億，合作期分別為11年、23年、22年。物有所值評價和財政承受能力論證是順利實施PPP項目的前提條件，而財務(wù)測算則為物有所值評價和財政承受能力論證提供了依據(jù)[2]。

（二）為社會資本方參與合作提供參考

水環(huán)境綜合整治PPP項目合同通常涉及建設(shè)范圍和內(nèi)容、設(shè)計處理規(guī)模、項目總投資、合作期限（建設(shè)期和運營期）、出資比例、融資結(jié)構(gòu)、政府付費、征地拆遷、風險分擔、調(diào)價機制、水質(zhì)績效考核指標等條款。上述條款需要在PPP項目合同確定之前通過財務(wù)測算逐步測試來完成，不斷完善項目投入和產(chǎn)出、績效考核指標、風險分配機制[3]。

財務(wù)測算可以將相關(guān)指標量化并為社會資本提供參考，使之能夠在PPP合同里找到核心要點和重大利益訴求點，與政府進行協(xié)商項目招標與談判的價格。通過對凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期等指標的測算分析，社會資本方可以清楚地了解項目的總投資、運營成本等指標，何時收回投資以及獲得合理回報金額[4]。

（三）確保項目可融資性

水環(huán)境綜合整治PPP項目通常投資金額大，回收期長，注冊資本金一般為總投資的20%～30%，剩下的資金大都需要社會資本方通過債務(wù)融資來解決。因此，可融資性在很大程度上決定了項目能否順利完成。在進行項目財務(wù)測算時需高度評估項目可融資性時，重點關(guān)注協(xié)議中政府與社會資本二者權(quán)利和義務(wù)的分配及其二者信用情況和項目融資擔保機制。此外，在項目實施方案時提前對金融機構(gòu)進行市場測試，便于提高項目可融資性。

三、水環(huán)境綜合整治PPP項目財務(wù)測算難點分析

（一）財務(wù)測算缺乏清晰的流程、統(tǒng)一指標和口徑

水環(huán)境綜合整治PPP項目參與主體多、通常投資金額大、合作期限長、涉及子項多如配套管網(wǎng)工程、污水處理設(shè)施工程、環(huán)境景觀工程、生態(tài)修復(fù)工程、海綿城市建設(shè)工程、信息化管理工程等特點。如何通過合理設(shè)計盡可能考慮各方的訴求，進而確保財務(wù)測算數(shù)據(jù)的準確性和及時性就顯得特別重要。目前PPP項目在我國尚處于摸索階段，現(xiàn)有相關(guān)政策與文件指導(dǎo)作用有限，距離完整財務(wù)測算基礎(chǔ)框架體系尚有不小差距，進而造成沒有統(tǒng)一的制度或文件對財務(wù)測算的流程、指標和口徑進行指導(dǎo)。如何更好挖掘水環(huán)境綜合整治PPP項目的個性指標也是財務(wù)測算時需要關(guān)注的重點內(nèi)容。

（二）財務(wù)測算需要對稅收有明確考量

水環(huán)境綜合整治PPP項目自身特點，導(dǎo)致財務(wù)測算時面臨的稅種多且難，包括但不限于增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。同時，項目付費通常包括可用性服務(wù)費、運營維護費和使用者付費，不同性質(zhì)付費所涉及到的稅收優(yōu)惠和稅率也會有所不同。比如可用性服務(wù)費為項目建設(shè)投資和合理投資回報獲得的收益，適用建筑服務(wù)9%增值稅稅率;運營維護費為項目污水處理廠、景觀工程、管網(wǎng)等提供運營服務(wù)獲得收益，適用專業(yè)技術(shù)服務(wù)6%增值稅稅率，是否可享受“三免三減半”企業(yè)所得稅優(yōu)惠以及資源綜合利用即征即退增值稅優(yōu)惠政策等。然而在項目實際財務(wù)測算過程中，由于時間緊、任務(wù)重等因素，加之目前沒有對水環(huán)境綜合整治PPP項目涉及稅收優(yōu)惠政策進行明確規(guī)定，導(dǎo)致不同地方對可用性服務(wù)費、運營維護費所適用稅率及稅收優(yōu)惠政策具有不同理解，因此，財務(wù)測算時很難對涉及稅收此進行明確考量。

（三）財務(wù)測算缺乏不確定分析和風險分析

水環(huán)境綜合整治PPP項目財務(wù)測算面臨不可控因素多，往往是在一系列假設(shè)前提下進行，通常關(guān)注凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期、償債備付率等指標，缺乏對項目不確定性和風險進行分析。政府和社會資本方無法了解項目承擔風險邊界，如一旦出現(xiàn)工期延誤，難以判斷對項目可行性影響程度有多大。

（四）財務(wù)測算應(yīng)該加入全生命周期分析

目前，水環(huán)境綜合整治PPP項目財務(wù)測算大多關(guān)注對項目可行性和必要性的分析，即投前測算分析，忽視對運營期和移交期后財務(wù)測算分析，從而造成了在項目的實際測算過程中沒有及時就項目假設(shè)條件發(fā)生的變化做出相應(yīng)措施，導(dǎo)致財務(wù)測算準確性減弱。

四、PPP項目財務(wù)測算對策與建議

（一）明確財務(wù)測算的步驟和思路

水環(huán)境綜合整治PPP項目財務(wù)測算的首要任務(wù)就是厘清財務(wù)測算的步驟和思路。一是明確項目測算邊界。主要包括水環(huán)境綜合整治項目建設(shè)范圍和內(nèi)容、水質(zhì)達標條件、項目總投資、合作期限、注冊資本金、融資利率和期限、運行成本、調(diào)價機制等。二是項目合作期內(nèi)現(xiàn)金流量的構(gòu)成與測算工作。三是財務(wù)輔助報表和分析報表的編制。四是凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等核心指標的評價。五是項目可融資性的市場測試。六是項目不確定性分析評價。七是項目全生命周期分析評價[5]。

（二）重視財務(wù)測算中的稅收因素影響工作

水環(huán)境綜合整治PPP項目財務(wù)測算需重視稅收因素的影響，一方面需要根據(jù)項目付費性質(zhì)的不同，明確所涉及的稅種、稅率并盡可能做到與實際實施情況相匹配;另一方面則是在測算過程中密切關(guān)注水環(huán)境綜合治理行業(yè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策、項目實施當?shù)厥欠癯雠_相應(yīng)稅費優(yōu)惠政策，進而確保測算過程對稅費的計算完整、準確、合理。

（三）做好財務(wù)測算不確定分析和風險分析工作

PPP項目財務(wù)測算是在一系列假設(shè)條件下進行，并且政府和社會資本方通過開展市場調(diào)研、廣泛的收集資料、咨詢相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姷裙ぷ?，進而確保假設(shè)和前提條件盡可能合理、相對準確，但是項目復(fù)雜性和合作期長的特點導(dǎo)致項目建設(shè)成本、運營維護成本、政府付費金額等因素都可能發(fā)生變化，進而影響項目可行性[6]。因此，在財務(wù)測算時需做好不確定性分析工作，一方面通過風險分析來測試政府和社會資本方對項目風險承擔程度，進而識別項目風險、評估風險、提出有針對性風險應(yīng)對措施;另一方面，通過敏感性分析為PPP合同交易條件設(shè)置提供依據(jù)，例如設(shè)置建設(shè)期延長、工期延誤等因素來構(gòu)建總投資的敏感性分析模型，進而建立總投資變化的調(diào)價機制。

（四）完善項目全生命周期財務(wù)測算工作

水環(huán)境綜合整治PPP項目通常涉及到建設(shè)、運營、移交等三個階段，同時又是涉及到民生的基本問題，無論是政府還是社會資本方都應(yīng)該加大對其全生命周期財務(wù)測算工作的監(jiān)督和管理，進而確保財務(wù)測算分析結(jié)果的準確性和有效性。通過對其加強事前、事中、事后的監(jiān)控，不僅可以對項目可行性和必要性進行分析，開展物有所值評價和財政承受能力論證，而且能通過合作期內(nèi)的測算來掌握項目財務(wù)健康狀況，便于檢驗項目實施的效率和效果。另外，也可通過移交后的財務(wù)測算來評價項目最終的投入產(chǎn)出效果，為以后其他同類項目的財務(wù)測算提供參考和依據(jù)。

五、結(jié)束語

國家正在加大力度推進水環(huán)境綜合整治PPP項目，政府和社會資本方均應(yīng)加強重視財務(wù)測算力度，以現(xiàn)階段的實際情況為切入點，不斷完善和優(yōu)化現(xiàn)有的財務(wù)測算模型，助力廣西生態(tài)文明發(fā)展。

[參考文獻]

[1]國家發(fā)展改革委，建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)的通知（發(fā)改投資〔2006〕1325號）[Z].

[2]財政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號）[Z].

[3]財政部.關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金〔2019〕10號）[Z].

[4]國家發(fā)展改革委.關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）[Z].

[5]宋震.PPP項目中財務(wù)測算相關(guān)問題的研究[J].納稅，2019（27）：50-51.

[6]于印鵬，杜銀萍.城鎮(zhèn)污水處理廠提標改造及擴容PPP項目財務(wù)測算分析[J].項目管理評論，2020（4）：66-69.

[作者簡介]鄧小勤，廣西開放大學(xué)校長辦公室科員，研究方向：PPP項目會計核算及分析。

[責任編輯 吳珍琳]