新《環(huán)境保護(hù)法》中按日計(jì)罰制度的實(shí)踐、問題與對(duì)策

謝承烜 閆文莉

(廣東海洋大學(xué) 法政學(xué)院，廣東 湛江 524088)

當(dāng)前，“美麗中國”已成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)要樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念。為了遏制嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞勢頭，2014年十二屆全國人大常委會(huì)八次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(修訂草案)》。2015年1月1日正式實(shí)施了被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱新《環(huán)境保護(hù)法》)。其中，按日計(jì)罰制度作為新《環(huán)境保護(hù)法》最堅(jiān)硬的“牙齒”在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐中適用了六年有余。具體而言，我國按日計(jì)罰制度表現(xiàn)為對(duì)持續(xù)性違法排污行為必須先作出第一次行政處罰并責(zé)令限期改正，30日后復(fù)查。如果按時(shí)改正，則不予按日處罰；如果沒有按時(shí)改正，則按照原處罰金額從作出第一次行政處罰的次日起到復(fù)查之日止，實(shí)施按日連續(xù)罰款處罰；此后再次復(fù)查，如果改正了違法行為，則不予處罰；如果還未改正，按日連續(xù)處罰累計(jì)計(jì)算；按日計(jì)罰的實(shí)施次數(shù)不限。新《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的按日計(jì)罰制度在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中是否扭轉(zhuǎn)了環(huán)境保護(hù)中“違法成本低，守法成本高”的不良現(xiàn)象，是否在保障生態(tài)環(huán)境利益中發(fā)揮了實(shí)質(zhì)作用呢？需要對(duì)此進(jìn)行考察，并在考察基礎(chǔ)上分析按日計(jì)罰制度存在的問題，提出應(yīng)對(duì)策略，促使按日計(jì)罰制度能在新時(shí)代背景下為“美麗中國”建設(shè)發(fā)揮獨(dú)特作用。

1 我國按日計(jì)罰制度的立法與執(zhí)法實(shí)踐

按日計(jì)罰制度距今實(shí)施已六年有余，有效考察按日計(jì)罰制度的具體實(shí)踐情況，對(duì)于我們了解和掌握按日計(jì)罰制度的實(shí)際效果是必要的，也是我們進(jìn)一步探討按日計(jì)罰制度相關(guān)問題的基礎(chǔ)。

1.1 立法實(shí)踐

目前，通過北大法寶、北大法意等法律信息庫的檢索，可以發(fā)現(xiàn)國家層面現(xiàn)行有效的關(guān)于按日計(jì)罰制度的相關(guān)法律等規(guī)范性文件共有94部左右，主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《排污許可管理?xiàng)l例》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》(下面簡稱《按日連續(xù)處罰辦法》)等。地方層面現(xiàn)行有效涉及按日計(jì)罰制度的相關(guān)規(guī)范性文件共有1 129部左右，主要有《江蘇省大氣污染防治條例》《河北省揚(yáng)塵污染防治辦法》《德州市大氣污染防治管理規(guī)定》等。在檢索到的相關(guān)法律法規(guī)中，國家層面的法律法規(guī)和部門規(guī)章數(shù)量較少，地方性法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量居多。其中，重慶市和深圳市有關(guān)按日計(jì)罰制度的實(shí)施較為超前，曾分別在《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》中先試先行。不難看出，我國按日計(jì)罰制度相關(guān)規(guī)定的法律文件是比較豐富的，且已形成國家—地方層面立體式的法律規(guī)范體系?？蓮臄?shù)量上看，雖然在國家層面的法律、部門規(guī)章及其相關(guān)細(xì)化規(guī)范性文件上對(duì)按日計(jì)罰制度有所規(guī)定，但占據(jù)相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量主要部分的則是各省市的地方性法規(guī)、規(guī)章及其相關(guān)細(xì)化規(guī)范性文件，且國家層面的相關(guān)法律規(guī)定是在地方性法規(guī)對(duì)按日計(jì)罰制度進(jìn)行探索后，才在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上審慎地予以規(guī)定。這說明了按日計(jì)罰制度并不是新《環(huán)境保護(hù)法》本身的創(chuàng)造，[1]而是在地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)得來的?？梢哉f，我國關(guān)于按日計(jì)罰制度的立法實(shí)踐走的是特殊到一般的“歸納”路徑。

1.2 執(zhí)法實(shí)踐

總的來說，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2015年全國按日連續(xù)處罰案件715件，平均每件處罰金額約79萬元；2016年全國按日連續(xù)處罰案1 017件，平均每件處罰金額約80萬元；2017年全國按日連續(xù)處罰案件1 046件，平均每件罰款金額約102萬元。[2]同時(shí)，根據(jù)2017年中國人民大學(xué)法學(xué)院發(fā)布的關(guān)于新《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法2016年度實(shí)施與評(píng)估報(bào)告顯示，在2016年度全國22 730件環(huán)保執(zhí)法實(shí)踐案例中，屬于“其他違法排污行為”的查封扣押案件數(shù)量最多，占比達(dá)到43.8%；而屬于“超標(biāo)、超總量排放污染物”的違法行為實(shí)行按日連續(xù)處罰的案件數(shù)量最少，占比只有4.4%。[3]可見，雖然按日計(jì)罰的處罰力度的確強(qiáng)于過去單次的行政處罰，在實(shí)踐中也有所應(yīng)用，但按日計(jì)罰制度的執(zhí)法實(shí)踐卻不盡如人意。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是案件的平均處罰金額較低。我們從2015—2017年的數(shù)據(jù)中可以看出，直到2017年全國案件的平均處罰金額也只是100萬左右。結(jié)合數(shù)據(jù)情況，我們可以大膽預(yù)估，2021年度全國案件的平均處罰金額可能最多也就是180萬左右。從某種意義上看，這種處罰幅度與企業(yè)違法排污所獲得收益差距還是比較大的。二是案件的總體適用程度較低。從2015年度到2017年度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，按日計(jì)罰的案件在三年間實(shí)際只增長了300多件，且結(jié)合2016年度關(guān)于新《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法的評(píng)估報(bào)告中全國2萬多件的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐案例和按日計(jì)罰案例在其中的占比情況，可以說在一定程度上表明了按日計(jì)罰制度在實(shí)際環(huán)境執(zhí)法中被適用的情況不容樂觀。那么，按日計(jì)罰制度作為新《環(huán)境保護(hù)法》中打擊環(huán)境違法行為最“堅(jiān)硬”的牙齒，為何在執(zhí)法實(shí)踐中適用的頻次不高？這是否與按日計(jì)罰制度本身存在問題有關(guān)呢？我們有必要對(duì)此進(jìn)行考察分析。

2 我國按日計(jì)罰制度面臨的問題

實(shí)際上，按日計(jì)罰制度面臨的相關(guān)問題在該制度實(shí)施之初就已經(jīng)存在，雖然在該制度實(shí)施過程中多有探討，但依舊沒有得到有效解決，面臨一些需要解決的問題。

2.1 法律性質(zhì)歸屬依舊不清

法律性質(zhì)認(rèn)定不準(zhǔn)確甚至認(rèn)定錯(cuò)誤，將很大程度上影響到相關(guān)法律體系本身的穩(wěn)定性和周延性，也會(huì)給實(shí)務(wù)領(lǐng)域帶來法律適用上的困惑。具體到按日計(jì)罰制度本身，雖然2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》以及與之配套的《按日連續(xù)處罰辦法》似乎已經(jīng)將按日計(jì)罰行為定性為行政處罰行為，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)領(lǐng)域的多數(shù)看法也是如此，但是學(xué)術(shù)界對(duì)此問題的爭議卻依舊存在。關(guān)于我國處罰制度的法律性質(zhì)主要有以下三種觀點(diǎn)：

一是行政處罰論。多數(shù)學(xué)者持該觀點(diǎn)，認(rèn)為行政處罰是國家機(jī)關(guān)對(duì)破壞社會(huì)管理秩序卻尚未構(gòu)成刑事犯罪的相對(duì)人施以的行政法意義上的不利益或給予的否定性負(fù)擔(dān)，而按日計(jì)罰制度則是環(huán)境主管部門對(duì)違反環(huán)境保護(hù)管理秩序的行政相對(duì)人施以的否定性懲罰措施，具有行政處罰的特性。這在《按日連續(xù)處罰辦法》中可以找到法律依據(jù)。但是，由于當(dāng)前行政法律法規(guī)中關(guān)于“一事不再罰”原則的模糊規(guī)定，導(dǎo)致該觀點(diǎn)與“一事不再罰”中的“一事”相沖突，使得該觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界面臨著當(dāng)前行政法學(xué)理論的批判和實(shí)務(wù)領(lǐng)域的更好適用帶來的困惑。

二是行政間接強(qiáng)制執(zhí)行論。部分學(xué)者持該觀點(diǎn)，認(rèn)為行政間接強(qiáng)制執(zhí)行是指當(dāng)行政義務(wù)人拒絕履行法定行政義務(wù)時(shí)，享有行政間接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政部門通過強(qiáng)迫行政相對(duì)人繳納金錢的方式迫使其履行其應(yīng)當(dāng)履行的行政法義務(wù)的行政行為。具體到按日計(jì)罰制度，則是當(dāng)違反環(huán)境保護(hù)義務(wù)的行政相對(duì)人被環(huán)境保護(hù)主管部門處以一定罰款的行政處罰的同時(shí)也被責(zé)令限期改正環(huán)境違法行為，但負(fù)有改正環(huán)境違法義務(wù)的行政相對(duì)人限期內(nèi)拒不改正，環(huán)境主管部門通過在第一次行政處罰之日的次日起到復(fù)查發(fā)現(xiàn)之日止按日連續(xù)處以原罰款數(shù)額的罰款以迫使行政相對(duì)人切實(shí)改正其環(huán)境違法行為的行政行為。該觀點(diǎn)將間接強(qiáng)制執(zhí)行的作用對(duì)象定位為新《環(huán)境保護(hù)法》中第五十九條中的“拒不改正”行為，而不是第一次的行政處罰。[4]該觀點(diǎn)認(rèn)為結(jié)合國務(wù)院法制辦秘書行政司根據(jù)《行政處罰法》第二十三條的規(guī)定，在《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復(fù)(國法秘函〔2000〕134號(hào))》中已明確其不屬于行政處罰的事實(shí)，通觀當(dāng)前我國行政法部門體系，認(rèn)為該“拒不改正”的行為應(yīng)屬于行政命令，對(duì)其按原罰款數(shù)額進(jìn)行按日連續(xù)處罰，既能避免與“一事不再罰”原則的沖突，[5]又能不違反《行政強(qiáng)制法》中對(duì)于金錢實(shí)行間接強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，較為符合我國的實(shí)際情況。

三是行政處罰與行政間接強(qiáng)制執(zhí)行混合論。部分學(xué)者持該觀點(diǎn)，認(rèn)為按日計(jì)罰是在環(huán)境主管部門對(duì)環(huán)境違法行為作出第一次行政處罰后到再次復(fù)查期間的拒不改正行為和該期間持續(xù)性環(huán)境違法行為的“雙重規(guī)制”，對(duì)于拒不改正行為起到的是督促作用，對(duì)于該期間持續(xù)性環(huán)境違法行為則起到處罰作用，所以同時(shí)具備行政處罰和行政間接強(qiáng)制雙重屬性。如此則更為全面地解釋了按日計(jì)罰制度的法律屬性，并兼顧了按日計(jì)罰制度法律性質(zhì)爭議中的不同觀點(diǎn)。

此外，還有學(xué)者提出如要正確地認(rèn)定按日計(jì)罰制度的法律性質(zhì)，應(yīng)該跳出傳統(tǒng)的行政行為類型化理論框架，從行政過程論的角度考察按日計(jì)罰制度的法律性質(zhì)，分階段分層次地界定按日計(jì)罰制度的法律性質(zhì)，按照實(shí)際執(zhí)法程序的過程認(rèn)定，則按日計(jì)罰制度中環(huán)境保護(hù)部門作出的第一次罰款處罰。其性質(zhì)為行政處罰，然后責(zé)令限期改正為行政命令，對(duì)于“拒不改正”的行為后果則分為“沒有停止排污行為”和“停止了排污行為但依舊存在緊密關(guān)聯(lián)的違法行為”兩種情況。[6]對(duì)于前一種情況，由于按日計(jì)罰兼具督促和懲罰性質(zhì)，因而其法律性質(zhì)采用行政處罰和行政間接強(qiáng)制執(zhí)行混合論。對(duì)于后一種情況，由于按日計(jì)罰實(shí)際上只起到了督促的作用，因而屬于行政間接強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)。該觀點(diǎn)可以讓我們從一個(gè)動(dòng)態(tài)的角度思考按日計(jì)罰制度法律性質(zhì)的綜合情況，有一定的合理性。因此，關(guān)于按日計(jì)罰制度的法律性質(zhì)歸屬問題依舊屬于環(huán)境法學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，也是制約著環(huán)境執(zhí)法實(shí)務(wù)領(lǐng)域的重要問題，需要進(jìn)一步研究予以明確。

2.2 單一化模式作用有限

目前，我國按日計(jì)罰制度借鑒的是大陸模式的按日計(jì)罰制度。對(duì)于持續(xù)性違法排污行為都必須先作出第一次行政處罰并責(zé)令限期改正，30日后復(fù)查，如果按時(shí)改正，則不予按日處罰；如果沒有按時(shí)改正，才按照原處罰金額從作出第一次行政處罰的次日起到復(fù)查之日止的按日連續(xù)罰款處罰；此后再次復(fù)查，如果改正了違法行為，則不予處罰；如果還未改正，按日連續(xù)處罰累計(jì)計(jì)算。該種模式考慮到了制度出臺(tái)時(shí)我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境科學(xué)技術(shù)條件、行政法學(xué)理論和實(shí)務(wù)等諸多現(xiàn)實(shí)情況，在當(dāng)時(shí)采用該種模式確實(shí)比較符合實(shí)際需求。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步與發(fā)展，我國的科學(xué)技術(shù)取得了長足的進(jìn)步，其中環(huán)境科學(xué)技術(shù)也進(jìn)步不小，特別是很多地方建立起了環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)，環(huán)境保護(hù)部門可以實(shí)時(shí)地監(jiān)控企業(yè)的污染處理情況，環(huán)境執(zhí)法能力大大提高。此外，執(zhí)法實(shí)踐中的適用按日計(jì)罰的案例并不多，但環(huán)境污染事故依然層出不窮。因此單一大陸模式的按日計(jì)罰制度的實(shí)際效果很難說達(dá)到了新《環(huán)境保護(hù)法》的立法宗旨，對(duì)進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實(shí)際狀況作用有限。為實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的建設(shè)目標(biāo)和貫徹新《環(huán)境保護(hù)法》的立法宗旨，有必要對(duì)當(dāng)前單一化的按日計(jì)罰模式予以修改完善，以更好地適應(yīng)我國環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要。

2.3 計(jì)罰考量因素不全面

按日計(jì)罰制度中對(duì)于持續(xù)性的環(huán)境違法行為的第一次行政處罰所依據(jù)的是各單行環(huán)境法律規(guī)范，對(duì)于行政相對(duì)人拒不執(zhí)行后的按日連續(xù)處罰的原處罰數(shù)額在新《環(huán)境保護(hù)法》和與之配套的辦法中也未有相關(guān)具體規(guī)定，需要到各單行環(huán)境法律中查找。同時(shí)，根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門在作出罰款的處罰時(shí)，罰款數(shù)額的確定需要考慮的只包括“防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本和違法行為造成的直接損失或違法所得”兩方面因素。其中，防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本就屬于違法行為人應(yīng)當(dāng)支出的企業(yè)成本費(fèi)用范疇，本身不帶制裁性質(zhì)，將其納入罰款數(shù)額的影響因素是否妥當(dāng)可能存在疑問。同時(shí)，由于現(xiàn)行新《環(huán)境保護(hù)法》未將不同類型違法排污行為作為罰款金額的考量因素，因而很容易出現(xiàn)對(duì)環(huán)境造成不同破壞的不同環(huán)境違法排污行為卻處以相近罰款的情況。此外，現(xiàn)行新《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)罰款行為及罰款數(shù)額不全面的考量現(xiàn)狀也容易導(dǎo)致對(duì)不同規(guī)模、不同違法主觀狀態(tài)、不同實(shí)力強(qiáng)弱等情況的違法相對(duì)人處以相似罰款情況的發(fā)生。這些情況下難免會(huì)使人覺得有失公平公正，可能會(huì)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的公信力和按日計(jì)罰制度的認(rèn)可度造成不良影響，影響“美麗中國”建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。因此，基于現(xiàn)實(shí)執(zhí)法實(shí)踐的需要，現(xiàn)行“新《環(huán)境保護(hù)法》”需要跳出當(dāng)前狹隘的成本—損失的考量模式，引進(jìn)其他需要考量的、有實(shí)際影響的、影響公正的新考量因素，彌補(bǔ)當(dāng)前按日計(jì)罰制度考量標(biāo)準(zhǔn)不足的缺點(diǎn)，推動(dòng)按日計(jì)罰制度的完善。

3 域外按日計(jì)罰制度之借鑒

考察域外在按日計(jì)罰制度法治實(shí)踐方面較為成熟的國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從中發(fā)現(xiàn)和吸取對(duì)我國按日計(jì)罰制度完善的有益經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合我國法治實(shí)際的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)我國按日計(jì)罰制度的不足之處。

3.1 英美模式

該模式以美國和加拿大為代表，對(duì)于持續(xù)性環(huán)境違法行為實(shí)施較為嚴(yán)格的按日處罰制度。其中，美國最早是在20世紀(jì)70年代初的《清潔空氣法》中規(guī)定了對(duì)持續(xù)性違法行為的按日處罰措施，具體規(guī)定為“環(huán)保部門的行政首長對(duì)于以下情況，允許針對(duì)排污源的管理者或所有者、規(guī)模較大的企業(yè)或固定排污源的有關(guān)負(fù)責(zé)人予以有一定期限的或無期限的禁令，或通過科學(xué)測量后對(duì)于每項(xiàng)違法行為予以每日25 000美元以內(nèi)的金額罰，也允許兩者并罰……”。同時(shí)，在美國的《清潔水法》中也規(guī)定了按日處罰制度，具體規(guī)定為“環(huán)保部門的行政首長有權(quán)對(duì)違法行為人持續(xù)性違法的每一天予以不超過25 000美元的金額罰，金額罰的時(shí)效最多12個(gè)月”。此外，在美國20世紀(jì)70年代中期頒布的《有害物質(zhì)控制法》中規(guī)定：“任何違反本編第2614或第2689 條規(guī)定的人應(yīng)受到民事處罰。對(duì)每次違法行為的金額罰在25 000 美元以內(nèi)(后來修改為32 500 美元)。為實(shí)現(xiàn)本款的立法目的，違法行為每持續(xù)一天應(yīng)當(dāng)視為構(gòu)成一次單獨(dú)的違反本編第2614或第2689 條規(guī)定的違法行為”，案件在終結(jié)階段時(shí)，“聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)當(dāng)確保最終的處罰要高于非法行為所獲得的經(jīng)濟(jì)利益”。[7]這些法律規(guī)定體現(xiàn)了美國對(duì)于持續(xù)環(huán)境違法行為的嚴(yán)厲打擊力度，也反映了美國很早意識(shí)到持續(xù)性環(huán)境違法行為對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞的嚴(yán)重性。此外，加拿大的《水法》中的第一款和第二款規(guī)定了按日處罰制度，具體為：“對(duì)于持續(xù)性的違法行為，假使已經(jīng)實(shí)施持續(xù)超過一日的，則每一日將被視為一項(xiàng)獨(dú)立的違法行為，并予以不超過5 000加元的金額罰。”這體現(xiàn)出了加拿大政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視。

3.2 大陸模式

該模式以法國為代表，反映了對(duì)于持續(xù)性環(huán)境違法行為不同于英美模式的按日計(jì)罰制度模式。其中，法國對(duì)于持續(xù)性污染和破壞環(huán)境行為適用的按日計(jì)罰制度具有刑罰屬性，在法國《刑法典》中規(guī)定：“對(duì)海水、和海相連的咸水河流、運(yùn)河和水塘中直接或非直接地排放、投擲或傾倒污染物的，如果對(duì)海洋或河塘中的哺乳動(dòng)物、貝類、蝦類等水生生物及其環(huán)境有害的，則會(huì)被處以22 500歐元的金額罰；如果該行為被判定為犯罪行為，則為制止違法行為或防止再犯，允許采取一切的必要措施處理；同時(shí)落實(shí)制止措施的處理期限以及逾期金額罰，逾期金額罰的金額最高為每日300歐元。”從中我們可以得知，法國對(duì)于持續(xù)性的環(huán)境違法行為的處罰力度也是很大的，但是卻不同于英美模式中直接采取連續(xù)金額罰予以直接處理，而是有一個(gè)過渡的階段。只有經(jīng)過這個(gè)過渡的階段，對(duì)于持續(xù)性的環(huán)境違法行為才允許采取按日計(jì)罰的方式。

3.3 域外經(jīng)驗(yàn)啟示

通過考察不同模式下按日計(jì)罰制度的法治狀況可知，不管是英美模式還是大陸模式，對(duì)于持續(xù)性環(huán)境破壞行為都采取強(qiáng)有力的懲罰措施，主要表現(xiàn)在按日計(jì)罰制度上。然而，相對(duì)于大陸模式，英美模式的按日連續(xù)處罰力度更大，且設(shè)有最高日處罰金額和時(shí)效制度，對(duì)于打擊持續(xù)性的環(huán)境破壞行為很有力度。因此，為了加大打擊持續(xù)性環(huán)境違法行為，更好地維護(hù)生態(tài)環(huán)境，早日實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的建設(shè)目標(biāo)，可以考慮有步驟地將當(dāng)前大陸模式按日計(jì)罰制度向英美模式的按日計(jì)罰制度轉(zhuǎn)變，明確按日計(jì)罰制度的法律性質(zhì)，完善相關(guān)的計(jì)罰考量因素，進(jìn)一步推動(dòng)我國生態(tài)文明的法治建設(shè)。

4 我國按日計(jì)罰制度的完善對(duì)策

通過上述關(guān)于我國按日計(jì)罰制度面臨的問題和域外按日計(jì)罰制度的法治狀況的闡述，結(jié)合我國環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，可以從三方面入手進(jìn)一步完善我國的按日計(jì)罰制度。

4.1 明析法律性質(zhì)的歸屬

這里可以從解釋和實(shí)踐兩條路徑出發(fā)。在解釋路徑上，首先，從主客觀關(guān)系角度分析。在客觀方面，不可否認(rèn)我國的按日計(jì)罰制度實(shí)際上確實(shí)對(duì)于持續(xù)性環(huán)境違法行為人的“拒不改正”行為起到了督促作用。一個(gè)行政行為客觀上起到的作用往往不止一種，人們通常只是偏向考慮主要作用而忽視了其他客觀存在的作用。因此，最終判斷一項(xiàng)制度的屬性問題關(guān)鍵還得考慮立法者的意圖。在主觀上，立法者對(duì)于我國按日計(jì)罰制度的性質(zhì)定位在現(xiàn)行法律法規(guī)中已有體現(xiàn)?，F(xiàn)行《按日連續(xù)處罰辦法》的第一條、第十五條和第十六條就已經(jīng)在某種程度上體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)立法者對(duì)于按日計(jì)罰制度行政處罰性質(zhì)定位的主觀意圖。因此，基于主客觀相統(tǒng)一原理，我國按日計(jì)罰制度的客觀效果也應(yīng)該受到主觀因素的支配，以體現(xiàn)立法者的意圖為主。其次，在行政法學(xué)理論上，按日計(jì)罰制度與“一事不再罰”原則的矛盾一直被作為反駁按日計(jì)罰制度行政處罰屬性的有力“武器”，認(rèn)為兩者的矛盾是不可調(diào)和的。但實(shí)際上，我國對(duì)于“一事不再罰”的“一事”本身就沒有明確的法律界定，本就處于模糊的狀態(tài)。即使采用目前行政法學(xué)界把“一事”認(rèn)定為“一個(gè)違法構(gòu)成要件”的主流觀點(diǎn)，按日計(jì)罰制度也不違背這種主流觀點(diǎn)，因?yàn)榘慈沼?jì)罰制度中的“按日”實(shí)際上是計(jì)量單位而不是處罰單位，并不是每一日都作出行政處罰決定書，只是以日為單位計(jì)量金額而已。同時(shí)，按日計(jì)罰中的“連續(xù)”更多的是計(jì)算方式的表述，只是國家為了強(qiáng)調(diào)對(duì)于持續(xù)性環(huán)境違法行為予以嚴(yán)厲打擊的決心而已。環(huán)境執(zhí)法部門之后也只是作出一份按日行政處罰決定，并標(biāo)出總處罰金額，拒不改正行為人也只是繳納一次按日處罰金額，除非再次拒不改正的。所以我國按日計(jì)罰制度在理論上并非與“一事不再罰”原則不可調(diào)和。此外，即便部分學(xué)者依舊不認(rèn)可我國的按日計(jì)罰制度與“一事不再罰”原則的可協(xié)調(diào)性，我們還可以發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性以實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。具體到我國的按日計(jì)罰制度來說就是一種創(chuàng)新，是超越了原本環(huán)境行政執(zhí)法措施的新事物，只要其能夠有助于遏制嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，我們就不應(yīng)當(dāng)過于苛求其應(yīng)符合目前的行政法學(xué)相關(guān)理論原則。最后，“一事不再罰”原則的上位原則是過罰相當(dāng)原則，該原則實(shí)質(zhì)上要求對(duì)行政違法行為的處罰必須與該違法行為的危害程度相適應(yīng)，不能過低但也不能過高。[8]如果從過罰相當(dāng)原則角度分析，由于持續(xù)性環(huán)境違法行為本身對(duì)于環(huán)境的破壞要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非持續(xù)性的環(huán)境違法行為，對(duì)持續(xù)性環(huán)境違法行為進(jìn)行按日計(jì)罰實(shí)際上就是貫徹了過罰相當(dāng)原則的要求?！耙皇虏辉倭P”原則作為過罰相當(dāng)原則的子原則，我國按日計(jì)罰制度實(shí)際上也是體現(xiàn)了“一事不再罰”的精神，是與“一事不再罰”原則相適應(yīng)的。因此，結(jié)合解釋路徑，在實(shí)踐路徑上，為了使按日計(jì)罰制度更好地在執(zhí)法實(shí)務(wù)中得以適用并給行政司法裁判提供明確的性質(zhì)導(dǎo)向，我國應(yīng)當(dāng)盡快在有關(guān)行政法律及環(huán)保法律上明確按日計(jì)罰制度的行政處罰法律性質(zhì)。如果認(rèn)為在法律上明文界定還不成熟，可以考慮在相關(guān)的司法解釋或部門規(guī)章中予以規(guī)定。

4.2 有序轉(zhuǎn)變單一化模式

對(duì)此也可以從解釋和實(shí)踐兩條路徑出發(fā)予以解決。在解釋路徑方面，從目的論角度上看，每項(xiàng)制度的引進(jìn)或?qū)嵤┍囟ㄓ衅渌_(dá)到的目的，我國按日計(jì)罰制度也不例外。這里我們可以分為直接目的和根本目的兩個(gè)方面進(jìn)行分析。在直接目的上，我國的按日計(jì)罰制度是為了通過這種嚴(yán)厲的處罰手段懲罰持續(xù)性的環(huán)境違法行為(基點(diǎn))并督促違法行為人及時(shí)改正違法行為(輻射)；在根本目的上，則是為了更好地銜接和貫徹我國現(xiàn)行環(huán)保法的立法宗旨——保護(hù)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡?？梢哉f，在某種意義上，直接目的對(duì)于根本目的而言不可避免地具備手段屬性，是為了根本目的而服務(wù)的，根本目的才是最終的歸宿。其實(shí)我國當(dāng)年采用大陸模式的按日計(jì)罰制度主要是受到當(dāng)時(shí)我國環(huán)境監(jiān)測水平相對(duì)較低、環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)不高、擔(dān)心會(huì)過度限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問題的影響。可是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過了五年多的發(fā)展，環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域取得了長足的進(jìn)步，不少地方建立起了污染源自動(dòng)檢測網(wǎng)絡(luò)，環(huán)保部門已經(jīng)基本可以實(shí)現(xiàn)對(duì)于排污情況實(shí)時(shí)監(jiān)控。[9]同時(shí)，現(xiàn)在國家也將“美麗中國”建設(shè)確定為國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，提出了“綠水青山就是金山銀山”正確論斷，相應(yīng)環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)也有所提高。此外“一事不再罰”原則已經(jīng)不再成為按日計(jì)罰制度實(shí)施的阻礙。因此，結(jié)合解釋路徑方面的內(nèi)容，在實(shí)踐路徑上，可以借鑒域外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國內(nèi)實(shí)際狀況，考慮轉(zhuǎn)變目前單一化的大陸模式按日計(jì)罰制度，在某些地區(qū)或城市開展以英美模式為主、兼顧大陸模式的按日計(jì)罰執(zhí)法實(shí)踐試點(diǎn)，對(duì)于能夠明確持續(xù)性環(huán)境違法行為的開始時(shí)間或結(jié)束時(shí)間的，直接適用英美模式的按日計(jì)罰，但要設(shè)立每日處罰金額的上限和時(shí)效的限制；對(duì)于確實(shí)無法準(zhǔn)確確定開始和結(jié)束時(shí)間的，則適用大陸模式的按日計(jì)罰辦法。如此，不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，逐步過渡到只采用英美模式的按日計(jì)罰制度，并向全國逐步推廣，以更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

4.3 健全計(jì)罰考量因素

結(jié)合當(dāng)前治理環(huán)境破壞的環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐需要，面對(duì)尚不周全的按日計(jì)罰考量因素的現(xiàn)狀，可以考慮從以下兩個(gè)方面予以健全：一是在保留現(xiàn)行新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明文規(guī)定的“防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本和違法行為造成的直接損失或違法所得”計(jì)罰考量因素的基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮不同破壞嚴(yán)重性的程度類型的環(huán)境違法行為以及違法企業(yè)的不同規(guī)模、實(shí)力、主觀過錯(cuò)等具有實(shí)質(zhì)性影響的考量因素。建議可以將“防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本和違法行為造成的直接損失或違法所得”和“不同破壞嚴(yán)重性的程度類型的環(huán)境違法行為”兩者作為共同基礎(chǔ)，為按日計(jì)罰制度設(shè)定具體的、不同的基準(zhǔn)和幅度。[10]在此基礎(chǔ)上，結(jié)合環(huán)境違法行為人本身的具體情況，比如主觀過錯(cuò)的大小、規(guī)模的大小、實(shí)力的強(qiáng)弱等，具體確定幅度內(nèi)的罰款數(shù)額，以求盡可能地兼顧相關(guān)計(jì)罰實(shí)質(zhì)要素。二是爭取將需要計(jì)罰考慮的上述新因素明文規(guī)定在新《環(huán)境保護(hù)法》的相應(yīng)條文中，明確其法律依據(jù)；如果條件依舊不允許，可以考慮在部門規(guī)章上予以規(guī)定，以使按日計(jì)罰制度變得更加合理，推進(jìn)按日計(jì)罰制度的完善。

5 結(jié)語

按日計(jì)罰制度為改變現(xiàn)實(shí)中“違法成本低，守法成本高”的不良現(xiàn)象和遏制持續(xù)性環(huán)境破壞行為而被引進(jìn)并被寄予厚望。然而，實(shí)際中適用率不高的情況仍和依舊層出不窮的持續(xù)性環(huán)境污染案件表明情況仍不容樂觀。為此，需要更多的研究者對(duì)如何更好地、更有效地實(shí)施按日計(jì)罰制度提出符合時(shí)代要求的新觀點(diǎn)、新對(duì)策，以助力“美麗中國”愿景目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。