撤點并校留置資源處置和利用研究*
——以山東省菏澤市為例

馮 翠

(菏澤學院政法學院，山東 菏澤 274015)

撤點并校留置資源即撤點并校后遺留下來的閑置和已處置資源，主要是指我國農(nóng)村中小學教育布局重新調(diào)整后和全國中小學校舍安全工程實施中被撤并停辦的所有可用校舍校產(chǎn)，包括被撤并學校的校園土地、房屋、實踐基地及其他附屬設(shè)施設(shè)備等。但這不包含尚在辦學中學校的空閑校舍。

一、菏澤市撤點并校留置資源處置與利用現(xiàn)狀

(一)菏澤市撤點并校留置資源基本情況

2001年我國頒布的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，要因地制宜調(diào)整鄉(xiāng)村義務(wù)教育學校布局，由此撤點并校政策在全國范圍內(nèi)展開。菏澤市積極響應(yīng)國家號召，于2001年6月在全市展開農(nóng)村中小學布局調(diào)整。2001年全市小學數(shù)量為3 581所[1]，2004年下降到2 028所，四年內(nèi)小學數(shù)量下降了40%，此后下降趨勢趨于平穩(wěn)。受某些省份部分地區(qū)片面將辦學規(guī)模和學校數(shù)量作為調(diào)整的主要依據(jù)，搞簡單“撤并”或“一刀切”的影響，2012年全國中小學教育布局調(diào)整被叫停，菏澤市中小學撤并速率也變得更為平緩，至2019年降為1 408所[2]，每年下降比率約為5.5%。據(jù)估計，未來一段時期，菏澤市撤點并校留置資源仍會有增無減，因為我國城市化進程的分析報告顯示，到2030年，全國城鎮(zhèn)地區(qū)每年大約要流入1 200多萬農(nóng)村人口[3]，中小學階段農(nóng)民工隨遷子女人數(shù)將呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，所以我國農(nóng)村中小學數(shù)量仍會持續(xù)減少，撤點并校留置資源將進一步增加。

(二)菏澤市撤點并校留置資源處置與利用基本做法

根據(jù)菏澤市統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自撤點并校以來，菏澤市中學數(shù)量增減波動幅度較小，被合并以后留置校園多數(shù)改為小學使用，留置資源仍作為教育資源使用。故本次調(diào)研的重點選擇數(shù)量增減波動幅度較大的小學進行，本次調(diào)研共選取了菏澤市牡丹區(qū)、曹縣、單縣、東明、鄆城5個縣區(qū)的15個村莊的教學點和小學為樣本進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如下：

1.菏澤市撤點并校留置資源處置方式有兩種：未利用和已利用。未利用是指撤點并校留置資源處于閑置狀態(tài)，這種閑置狀態(tài)既包括撤點并校以來的閑置也包括利用后的再次閑置，即目前作為待處置資源，處于閑置或廢棄狀態(tài)。這種處置方式只是少數(shù)，原因是自從2017年國務(wù)院頒布《全國國土規(guī)劃綱要(2016-2030年)》后，各地加強對土地、閑置校園校舍等的排查工作，遵循土地資源最佳利用和最大收益原則進行區(qū)域土地規(guī)劃，各縣區(qū)不舍得將這些資源閑置。已利用是指撤點并校留置資源正在以不同方式、不同形式被使用，總體看來利用率不高。

2.菏澤市撤點并校已利用留置資源目前大致有四種利用方式：一是仍作為教育資源使用。比如轉(zhuǎn)為幼兒園使用，使其在教育系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)化，這樣做的依據(jù)是根據(jù)山東省教育廳在答復政協(xié)委員提案時給予的指導精神：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)體系將把農(nóng)村幼兒園建設(shè)納入其中，按照“大村獨辦、小村聯(lián)辦”原則，推進農(nóng)村幼兒園建設(shè)的進程，優(yōu)先將農(nóng)村中小學閑置校舍改建為幼兒園或附設(shè)幼兒園。鑒于菏澤是人口大市，學前教育基礎(chǔ)差、底子薄的現(xiàn)實，市政府出臺了《菏澤市第三期學前教育三年行動計劃(2018—2020年)》，各縣區(qū)將部分撤點并校后閑置的小學或教學點優(yōu)先改建為幼兒園。除了轉(zhuǎn)化為幼兒園使用外，還有的轉(zhuǎn)化為成人學校，或者繼續(xù)作為小學、改為教學點使用。調(diào)查顯示，近半數(shù)的留置資源仍保留教育功能。二是作為農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施使用，將農(nóng)村閑置中小學校舍改建為村級衛(wèi)生室、文化活動場所等，作為村級公共事業(yè)用房，或發(fā)展其他公共事業(yè)，這種情況占所調(diào)查學校總數(shù)的 27%。三是作為土地資源使用，對于具備復墾價值的校園校舍，直接拆除后歸還原土地使用權(quán)擁有者作為耕地，這類利用方式占比很小，因為拆除也需要支付一定費用，無疑會使本來并不寬裕的教育經(jīng)費更為緊張。四是直接變現(xiàn)、出租或出售。由村委會代表村集體對有處置價值且交通便利的校舍進行出租或出售，所得收入歸村集體所有[4]。

二、菏澤市撤點并校留置資源處置與利用存在的問題

(一)未實現(xiàn)再利用的留置資源存在的問題

1.造成農(nóng)村小學教育資源的浪費與流失。校園校舍作為學校資產(chǎn)的重要組成部分，是國家重要的教育資源，本該在農(nóng)村小學教育中發(fā)揮重要作用。但本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有少量農(nóng)村小學的校園校舍處于閑置狀態(tài)，這些閑置資源有的整體保存良好，即使是保存良好的校園校舍，也需要不定期地進行安全隱患的排查和日常維護，維護經(jīng)費的支出加重了原本就緊張的農(nóng)村教育經(jīng)費，從教育資源應(yīng)為教育服務(wù)的角度來看，這不失為一種資源浪費。有的閑置資源長時間無人管理，校園內(nèi)雜草叢生，建筑主體破損現(xiàn)象較多，教學設(shè)施銹跡明顯。當初興建時，當?shù)卣痛迕裢度肓舜罅康娜肆?、財力、物力，目前這些校園校舍卻閑置在那里，得不到利用，閑置本身同樣造成了農(nóng)村小學教育資源的浪費與流失。

2.容易滋生安全隱患。留置資源中年久失修的校園校舍長期無人使用和管理，教室殘破坍塌。不但影響村容村貌，同時也可能成為不良青少年或社會閑雜人員的不法活動場所，甚至可能成為不法分子的藏匿地，給附近村民帶來諸多潛在安全隱患，也給當?shù)厣鐣伟苍斐赏{。破敗房屋一旦坍塌，不僅直接影響周邊村民的日常生活，而且會危及到相鄰地居民的生命安全。這些潛在的安全隱患理應(yīng)引起當?shù)卣虼逦瘯木X和重視，及時拆除或進行改造處理，為實施鄉(xiāng)村振興掃清障礙。

據(jù)資料顯示，中國城市化率將由2020年的60%上升為2030年70%，再加上人口生育政策的影響，未來10年，中國將會出現(xiàn)規(guī)模更大、設(shè)施更完善的閑置學校。如何做好留置資源的處置和利用，避免更大程度的資源浪費將是不容忽視的重要問題[5]。

(二)已實現(xiàn)再利用的留置資源存在的問題

1.留置資源的再利用效率不高。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，資源要素是基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村內(nèi)生性資源更是基礎(chǔ)。撤點并校留置資源作為鄉(xiāng)村振興的本土資源理應(yīng)得到充分發(fā)掘和利用。從此次調(diào)研結(jié)果表面來看，撤點并校留置資源以各種不同的方式被利用，但通過與村民深入訪談得知，留置資源的利用率并不高。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是作為教育資源再利用率低。學校自從建成投入使用的那一刻開始，就應(yīng)該作為教育資源被充分利用，但由于農(nóng)村生源逐漸減少，菏澤市出現(xiàn)了許多不完全小學，原來的完小變成了只有兩三個年級的不完全小學，也就是教學點。這就造成學校部分校舍空置，校園場地、教學設(shè)施和運動設(shè)施等都得不到充分利用，教育資源沒有發(fā)揮本該發(fā)揮的教育效益。二是作為公共醫(yī)療文化教育資源再利用率低。比如，菏澤市單縣浮崗鎮(zhèn)王柳行小學被改建為村級衛(wèi)生所，醫(yī)生和護士由一對夫妻兼任，兩個人都是從醫(yī)改過渡而來的赤腳醫(yī)生，診療水平全靠口頭問診和聽診器，有時候病情不盡相同，給藥卻一樣，再加上衛(wèi)生狀況差，一些村民反映很少有人在此看病，診所形同虛設(shè)。有些改建為文化教育活動場所，開展的文化活動也僅限于傳播農(nóng)耕知識，有時還是為了推銷化肥類產(chǎn)品。雖然近兩年啟動了農(nóng)村勞動力職業(yè)技能定點培訓，說好一年一次的培訓機會也不穩(wěn)定，培訓完沒有回訪，村民學多少是多少，沒學會也找不到人請教。顯然，撤點并校留置資源作為村級公共服務(wù)設(shè)施，并沒有發(fā)揮出公共文化陣地應(yīng)有的作用。另外，出租的閑置校園校舍利用率較低。已出租的校舍使用效率不高，空曠的校園場地和寬敞的校舍常?！按蟛男∮谩?，利用率非常有限。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)曹縣安蔡樓鎮(zhèn)大王莊的校園校舍前幾年租給村民養(yǎng)雞養(yǎng)豬，后來由于經(jīng)濟效益不是很理想以及嚴重污染環(huán)境等原因，目前已經(jīng)荒廢。這種留置資源返閑置的現(xiàn)象既導致了租金無處收取，也無法滿足鄉(xiāng)村發(fā)展對資源高效利用的要求。

2.留置資源教育功能的消失消解了鄉(xiāng)土文化的傳承路徑。撤點并校前，鄉(xiāng)村學校不僅是一個村落為數(shù)不多的公共建筑之一，更是承載著維系鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、傳播文化、教書育人的重要建筑[6]。鄉(xiāng)村學校不僅發(fā)揮教育職能，而且傳承鄉(xiāng)土文化。撤點并校后，留置資源大部分不再保留教育功能，鄉(xiāng)村學校消失，傳承鄉(xiāng)土文化的紐帶不復存在。在與村民訪談的過程中，一位村民表示他的家緊鄰撤并前的學校，撤點并校之前，他已經(jīng)習慣了上課時學生的朗朗讀書聲和每天放學時的打鬧聲、說笑聲，這些載體不僅僅是視覺、聽覺感受，更是精神上的寄托與支撐。鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村居民日常生活的組成部分，它不只承擔著傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的任務(wù)，同時也擔負著振興鄉(xiāng)村的重任。留置資源教育功能的消失割裂了鄉(xiāng)村文化的傳承，使得原本優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化失去其原本的活力，同時會影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

三、撤點并校留置資源處置和利用問題的歸因分析

(一)對閑置資源的處置制度不健全

據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有的閑置農(nóng)村小學校園校舍大多是由村級集體經(jīng)濟組織興建或由村民投工投勞興建而成的，屬于產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較復雜的教育資源。雖然國家一直致力于學校布局的調(diào)整和教育資源的優(yōu)化配置，但是國家并沒有出臺關(guān)于閑置農(nóng)村小學校園校舍處置與利用的明確規(guī)定。相關(guān)法律法規(guī)，諸如《中華人民共和國教育法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》也都沒有明確農(nóng)村校園校舍的性質(zhì)，并未說明校舍資產(chǎn)就是國有資產(chǎn)。盡管國務(wù)院曾在2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中明確指出，撤點并校后的教育資源務(wù)必要用于發(fā)展教育事業(yè)。但在教育部門實際執(zhí)行政策時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村常常會提出產(chǎn)權(quán)異議，無疑，這更增加了處置工作的難度。安徽、甘肅等幾個省份曾出臺過農(nóng)村中小學閑置資源處置的指導意見和具體措施，山東省教育廳、山東省發(fā)展和改革委員會也在2011年發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村中小學閑置校園校舍普查工作的通知》，但內(nèi)容只涉及要求各地總結(jié)綜合利用閑置校園校舍的做法和經(jīng)驗，開展農(nóng)村中小學閑置校園校舍情況普查，對于如何處置，并沒有明確規(guī)定。2020年山東省頒布《全面消除普通中小學大班額問題工作方案》中指出：各地閑置的機關(guān)事業(yè)單位辦公場所，要優(yōu)先改建為中小學校。但這一方案基本不適用于農(nóng)村小學校舍的處置。

(二)地方政府處置留置資源的執(zhí)行力弱

政策執(zhí)行力是指政策執(zhí)行者通過對政策目標及其方向的把握，設(shè)計執(zhí)行方案，調(diào)度和配置相關(guān)資源，運用政策工具，從而實現(xiàn)政策目標、最終解決社會問題的能力和成效[7]。菏澤市在撤點并校留置資源的處置和利用過程中，資源閑置和利用率不高的原因部分可歸結(jié)為地方政府處置留置資源的執(zhí)行力不強。具體原因包括以下四個方面：一是缺乏留置資源相關(guān)法律法規(guī)，導致地方政府執(zhí)行困難。二是留置資源問題復雜，又非重大民生工程，政府執(zhí)行積極性不高。閑置校園校舍的處置與利用不但問題復雜，而且周期長，見效慢，收益低。致使許多地方政府遲遲沒有設(shè)立專門機構(gòu)，組織專職人員負責，也沒有出臺相關(guān)政策措施，更缺少設(shè)立閑置校園校舍處置與利用的專項資金。三是因為政府部門認識的不到位，導致他們對閑置資源的重視不夠，管理過程和內(nèi)容缺失。政府部門作為政策執(zhí)行活動的主體和執(zhí)行力的核心要素，其工作人員的認知水平、利益取向、執(zhí)行心態(tài)及能力發(fā)揮等往往會決定政策執(zhí)行的效果。依據(jù)布坎南的公共選擇理論，地方政府也是“理性人”，追求自身利益的最大化。政府部門作為“理性人”和政策執(zhí)行者，在缺少有效的監(jiān)督問責機制和激勵機制的條件下，他們往往不太關(guān)心閑置資源的處置和利用問題。四是在利用撤點并校留置資源的過程中，上級只要求利用留置資源，而對利用的結(jié)果不跟進，也不評估，這就從另一個方面影響了政府某些部門的政策執(zhí)行力。

(三)村民對于留置資源的處置和利用參與度低

通過與村校所在行政村的村民訪談發(fā)現(xiàn)，撤點并校階段，當?shù)卣约皩W校并未征集過社會公眾的意見，撤點并校后如何處置和利用留置資源，大部分村委會也從未征詢過村民的意見。調(diào)查顯示，留置資源被出租、出售或作為村級公共事業(yè)用房都是事后村民通過口耳相傳得知的，出租給誰、租金多少，租金的使用去向，出售價格的高低，改建為衛(wèi)生室、文化大院等的必要性等等，許多村民并不知情。按照建校當時的國家政策要求，義務(wù)教育階段學校在縣、(鄉(xiāng))鎮(zhèn)、村辦小學的“三級辦學”模式下，農(nóng)村學校建設(shè)用地幾乎均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村無償提供，土地屬于村委會集體所有。學校建立時沒有辦理審批登記手續(xù)，也沒有明確校、村雙方產(chǎn)權(quán)。這些沒有辦理土地審批登記手續(xù)或產(chǎn)權(quán)不明晰的校園，所占用的土地應(yīng)仍歸村集體所有。因村校是由鄉(xiāng)村兩級辦學，校舍由當時村民出工出力和教育部門適當補助建成，故房產(chǎn)也應(yīng)歸還給村社所有[8]。既然留置資源是屬于村集體所有，那么留置資源的處置和利用也應(yīng)該遵循民主決策程序，充分征求民眾的意見。但是當?shù)卣痛逦瘯幹们绑w察民意過少，95%的村民希望提高政策參與度與政府決策透明度。

四、完善撤點并校留置資源處置和利用的對策

(一)健全留置資源處置和利用制度

資源處置，制度先行。閑置留置資源的處置和利用需要有系統(tǒng)配套的制度做引領(lǐng)。首先，各縣政府部門組成農(nóng)村中小學閑置校舍處置領(lǐng)導小組，加強閑置留置資源的處置管理。按照國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的要求，農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，因此在以縣為主的管理體制下，閑置校園校舍的處置與利用要以縣政府為主進行管理。其次，做好農(nóng)村小學閑置校園校舍處置與利用的頂層設(shè)計，制定關(guān)于農(nóng)村小學閑置校園校舍產(chǎn)權(quán)分配、處置原則、處置程序等法規(guī)或政策，以此指導各級地方政府的處置和利用行為。再次，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際，因地制宜地制定政策措施和具體實施意見。各縣政府應(yīng)組織有關(guān)部門對閑置校舍進行全面的摸底排查、核實、分類梳理，在此基礎(chǔ)上，建立閑置校園校舍數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建閑置校園校舍信息發(fā)布、經(jīng)營利用等網(wǎng)絡(luò)平臺，開展閑置校舍資源基本信息的推介發(fā)布，吸引更多社會資本盤活農(nóng)村閑置校園校舍，探索閑置校園校舍多渠道公益性盤活利用模式并制定相應(yīng)的處置與利用方案。

(二)提高地方政府對留置資源處置與利用的執(zhí)行力

撤點并校留置資源的合理高效處置利用是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要著力點之一，而地方政府對留置資源處置和利用執(zhí)行力的強弱決定著這一目標實現(xiàn)的程度。要完成這一目標，首先地方政府要認識到處置與利用留置資源對于鄉(xiāng)村振興的意義。撤點并校留置資源是提高鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的重要途徑和必要保障，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要步驟。妥善處置與高效利用撤點并校留置資源既可以提高鄉(xiāng)村的經(jīng)濟效益又可以增進鄉(xiāng)村的社會效益。其次，需要增強地方政府執(zhí)行人員的大局觀念，強化行政道德意識，強化自律，避免留置資源處置和利用中執(zhí)行者的自利行為。再次，為提高執(zhí)行人員的積極性，應(yīng)完善政策執(zhí)行的激勵約束機制，把目標確立、任務(wù)分解、監(jiān)督檢查、考核獎懲和責任追究等環(huán)節(jié)有機結(jié)合起來，形成政策執(zhí)行的強大推動力和剛性約束力。最后，建立上下級機關(guān)、部門之間政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)機制，做好部門之間的信息協(xié)同、目標協(xié)同、組織協(xié)同和機制協(xié)同，在鄉(xiāng)村治理實踐中實現(xiàn)各機關(guān)部門之間留置資源處置的精準分工和高效協(xié)同。

(三)優(yōu)化留置資源處置與利用的民主決策機制

撤點并校留置資源主要是由農(nóng)村學齡人口的減少所造成的，作為農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的一部分，其公益性質(zhì)始終沒有改變，因此留置資源的處置和利用必然要考慮對提高村民生活水平，改善其生活質(zhì)量和居住環(huán)境等帶來的影響；必然要考慮村民尤其是數(shù)量眾多的留守老人和留守兒童的真實需求；必然要考慮農(nóng)村迫切需要的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的必要性和可行性。這就要求地方政府和村委會一定要加強決策前的調(diào)研，深入群眾，獲取第一手信息資料，確保政策制定科學可行。政策的制定與執(zhí)行是相互聯(lián)系、相互促進的有機整體，提高政策制定的科學性和可行性是增強政策執(zhí)行力的基礎(chǔ)。當前各地都在制定“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃，農(nóng)村留置教育資源的規(guī)劃應(yīng)與“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃在目標和舉措等方面做好有機銜接。決策中廣泛聽取各方面意見特別是鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃專家學者和普通群眾的意見，充分論證，增強政策的前瞻性和預見性，對可能出現(xiàn)的問題要有充分估計，增強政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，確保政策切合實際、行之有效。地方政府和村委會還應(yīng)加強決策后的跟蹤監(jiān)測，定期進行資源利用效果評估，通過評估明確政策執(zhí)行主攻方向。要結(jié)合鄉(xiāng)村振興指標體系實時情況，定期做好跟蹤監(jiān)測，及時掌握留置資源的處置和利用進展情況，特別是對低效利用的留置資源要做好價值和用途分析。定期將評估結(jié)果進行公示，并將評估結(jié)果作為干部獎懲的重要依據(jù)。要把各地各村推進留置資源利用情況作為高質(zhì)量發(fā)展考核、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核的重要內(nèi)容，并將考核結(jié)果作為選拔任用黨政領(lǐng)導干部的重要標準，推動鄉(xiāng)村振興責任全面落實到位[9]。

撤點并校留置資源的處置和利用問題已引起社會的廣泛關(guān)注，撤點并校留置資源存在閑置、廢棄以及低效利用等問題，已經(jīng)直接影響了其為鄉(xiāng)村振興服務(wù)的效果。為了讓撤點并校留置資源更好更高效地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興，應(yīng)該通過出臺配套制度來健全處置和利用政策，多措并舉提高地方政府執(zhí)行能力，聽取利益相關(guān)方建議優(yōu)化決策機制。